1.1 Концепции продовольственной безопасности
Продовольственная безопасность (далее ПБ) занимает все большее место в исследованиях социально-экономического, политического, экологического, демографического, управленческого, биологического, информационного, институционального характера и в других научных направлениях. Это означит, что проблема ПБ является не только сверх актуальной, но еще сложной, многогранной и многоуровневой. По этой причине трудно предложить одно единственное определение научной категории «продовольственная безопасность». Рассмотрим трактовки, которые представлены в трех наиболее значимых официальных документах.
1.«Римская декларация о всемирной продовольственной безопасности и План действий Всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия» (ноябрь 1996 г.). Значение этого документа сохраняется, поскольку в нем изложены концептуальные основы ПБ, план действий, включая 7 обязательств, каждое из которых содержит формулировки целей и мероприятий. В общей сложности таких целей 27(!). По сей день они не утратили своей актуальности. Отметим те из них, которые имеют непосредственное отношение к сущности продовольственной безопасности:
• «…мирная. Стабильная и благоприятная политическая, социальная и экономическая обстановка является необходимой основой, которая позволит государствам придать соответствующее первоочередное значение продовольственной безопасности искоренению бедности…» ;
• «обеспечивать безопасность физической и экономической доступности продовольствия, соответствие и адекватность продовольственных поставок…»;
• «…обеспечить доступ для всех и во все времена к достаточному, диетически адекватному и полноценному продовольствию, а также его использованию»;
• «бороться с природной угрозой ПБ, в особенности с засухой и опустыниванием, с сельскохозяйственными вредителями, разрушением биологического разнообразия и ухудшения качества земель…»: с.6). Приведенные целевые установки являются составными частями концепции ПБ.
2. «Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности» (ноябрь 2009 г.). Главная цель этого саммита – принятие срочных мер по искоренению голода в мире, от которого страдают более 1 млрд человек. Необходимость данного документа определялась возрастающими угрозами продовольственной безопасности вследствие финансового и экономического кризиса в большинстве стран мира. Для концепции ПБ на этот период имеет значение следующее определение. «Концепция продовольственной безопасности существует, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. Четырьмя основами ПБ являются следующее: наличие, доступ, использование и стабильность» .
3.«Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации» (декабрь 2010 г.). В этом документе дана следующая концептуальная трактовка: «Продовольственная безопасность – состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость РФ, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни». Доктрина включает пять разделов:
1. Общие положения.
2. Показатели продовольственной безопасности РФ и критерии их оценки.
3. Риски и угрозы обеспечения продовольственной безопасности РФ
4. Основные направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности РФ.
5. Механизмы и ресурсы обеспечения продовольственной безопасности РФ.
Весьма существенной является характеристика четырех типов рисков для ПБ: макроэкономических, технологических, агроэкологических и внешнеторговых, а также перечень государственных мер регулирования для преодоления и снижения таких рисков. Все три документа, несомненно, формируют методологическую основу для развития концептуальных основ исследования ПБ. Одна из концепций разработана в ВИАПИ имени А.А. Никонова в рамках проекта РГНФ и изложена в монографии, изданной к ХIХ Никоновским чтениям. Суть этой концепции состоит в идентификации сущности ПБ, как интегрального целевого вектора агропродовольственной сферы (АПС), Эта система является многофункциональной. Целевыми функциями следует признать социальную, экономическую, экологическую. Обеспечивающие функции: институциональная, информационная, инновационная и интеграционная. Для отражения взаимосвязи и взаимодействия перечисленных функций в ВИАПИ разработана логико-графическая модель АПС. Для краткости данную концепцию можно обозначить аббревиатурой «ПБ-АПС» [1]. В отличие от других концепций, где достижение целевых показателей ПБ связывается преимущественно с сельским хозяйством или АПК, в данном варианте базовой системой, обеспечивающей достижение необходимого уровня ПБ, является многофункциональная социо-эколого-экономическая система любого государства. Аналогично, но с адаптацией к масштабам, может быть представлены АПС межгосударственных союзов (ЕС, Таможенного Союза, а в перспективе ЕАЭС и БРИКС), а также АПС субъектов и территориальных зон в национальных структурах. В системах различных уровней и масштабов должны уточняться состав и степень необходимого развития обеспечивающих функций. Для этого в научных исследования ПБ важно включать аналитическую работу по АПС развитых и развивающихся государств. В проекте РГНФ, выполняемом ВИАПИ имени А.А. Никонова в 2012–2013 г, сравнительные исследования были проведены по материалам США, Канады, Германии, Бразилии [2]. Для исследований ПБ на уровне субъектов РФ была разработана и апробирована методика оценки региональных потенциалов ПБ в России.
1.2. Сущность и актуальность продовольственной безопасности в России
В настоящее время под продовольственной безопасностью понимается доступ всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровой и активной жизни. При достижении продовольственной безопасности продукты питания имеются в достаточном количестве, их поставки являются стабильными и каждый нуждающийся человек может получить продовольствие. Соответственно, под продовольственной безопасностью понимается такое положение, при котором все члены общества фактически пользуются правом на доступное питание или продовольственные ресурсы. Достижение продовольственной безопасности на уровне домашнего хозяйства подразумевает обеспечение надлежащего количества продуктов на конкретной территории, сравнительно устойчивое снабжение ими, гарантирование каждому человеку, нуждающемуся в продовольствии на данной территории, возможности получить его с тем, чтобы вести здоровую и продуктивную жизнь.
Продовольственная безопасность государства - это обеспеченная соответствующими ресурсами, потенциалом и гарантиями способность государства вне зависимости от внешних и внутренних угроз удовлетворить потребности населения в продуктах питания в объемах, качестве и ассортименте, соответствующих принятых стандартам и нормам [3].
Продовольственная безопасность для Российской Федерации является одной из центральных проблем в системе национальной безопасности, поскольку без надежного снабжения продовольствием ни одна страна не в состоянии избежать зависимости от других государств. Для оценки состояния продовольственной безопасности следует учитывать следующие факторы:
- уровень развития и устойчивости сельскохозяйственного производства; -доходы и качество питания населения;
-степень обеспеченности продовольствием отечественного производства; -·масштабы импорта;
-степень открытости продовольственных рынков, механизм противодействия импортной интервенции;
-объемы продовольственных запасов;
-производственный потенциал сельского хозяйства;
-степень экологизации отрасли, качество аграрной продукции и продуктов питания;
-соответствие требований продовольственной безопасности правовому законодательству,
-системе нормативных актов, направлениям аграрной политики государства;
-угрозу продовольственной безопасности.
Обеспечение продовольственной безопасности является приоритетным направлением государственной политики, так как охватывает широкий спектр национальных, экономических, социальных, демографических и экологических факторов.
В сфере продовольственной безопасности пересекаются проблемы проведения агропромышленной и экономической реформ; объективные тенденции развития производства сельскохозяйственной и продовольственной продукции, отечественного рынка, степени его зависимости от мирового рынка продовольствия, социального положения и платежеспособности потребителей в различных регионах России [4].
1.3 . Критерии и угрозы продовольственной безопасности
Среди внешних угроз продовольственной безопасности могут быть названы: открытость экономики и национального рынка, ослабление конкурентоспособности российского продовольственного рынка и т. д. [7,8]. Неслучайно все высокоразвитые страны защищают свои продовольственные рынки от импорта. Например, США не допускают, чтобы импорт продовольствия превышал 17 % [9,13]. В Швейцарии – стране с огромным положительным платежным сальдо – действует закон о продовольственной безопасности. Первоочередными мерами, направленными на ликвидацию внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, должны стать: - оптимальное сочетание государственного и рыночного регулирования цен на сельскохозяйственную продукцию; - регулирование объемов импорта по основным стратегическим видам продовольствия; - последовательное сокращение ввоза в страну тех продуктов питания, производство которых может быть осуществлено в России; - активное государственное регулирование уровня и структуры розничных цен на продовольствие с целью оживления платежеспособного спроса населения и повышения конкурентоспособности отечественного продовольствия на внутреннем, а в перспективе и на внешнем рынке; - проведение политики бюджетного субсидирования продовольствия для социально незащищенных слоев населения.
В качестве критерия оценки состояния продовольственной безопасности определяется удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка соответствующих продуктов, имеющий пороговые значения в отношении [10]:
•зерна – не менее 95 процентов;
•сахара – не менее 80 процентов;
•растительного масла – не менее 80 процентов;
•мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) – не менее 85 процентов;
•молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) – не менее 90 процентов;
•рыбной продукции – не менее 80 процентов;
•картофеля – не менее 95 процентов; • соли пищевой – не менее 85 процентов.
Под угрозой продовольственной безопасности понимается совокупность условий и факторов, приводящих к неблагоприятным для конечных потребителей изменениям ситуации на продовольственном рынке страны. Выделяют внешние и внутренние угрозы продовольственной безопасности. Внешние условия угроз продовольственной безопасности обусловлены фактором открытости экономики. Внутренние угрозы возникают под влиянием внутренних факторов, предполагающих изменения массового спроса и массового предложения, образующихся в пределах экономики страны. В общих чертах «физическая доступность продовольствия» (наиболее благополучная структурная составляющая продовольственной безопасности в РФ) оценивается наличием торговых площадок, количеством розничных рынков и объектов розничной торговли [11,12]. «Экономическая доступность продовольствия» определяется личным доходом, ценами на продукты питания, а также отражается в снижении уровня бедности. Приоритет производства национальных пищевых продуктов над обеспечением экономического и физического доступа к продовольствию проявляется в установленных в Доктрине критериях продовольственной безопасности. Таким образом, в оценке продовольственной безопасности России в первую очередь акцент ставится именно на «продовольственной независимости», «продовольственной самообеспеченности» страны [13]. Показатель «уровень самообеспечения страны» по отдельным видам сельхозпродукции определяется как отношение производства продукции на территории страны к внутреннему ее потреблению.
Внутреннее потребление включает [14]: производственное потребление, личное потребление (фонд потребления), потери продукции, переработка на непищевые цели. Следуя рекомендациям Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (англ. Food and Agriculture Organization, FAO) [15,16], которая является ведущей международной организацией и занимается проблемами продовольствия и дефицита продуктов питания в мире, в России принято считать, что продовольственная независимость страны считается обеспеченной, если годовое производство жизненно важных продуктов питания в стране составляет не менее восьмидесяти процентов годовых потребностей населения в таких видах продуктов питания в соответствии с физиологическими нормами.
2. Современное состояние продовольственной безопасности
2.1. Основные показатели продовольственной безопасности
Основные аспекты обеспечения продовольственной безопасности на международном уровне были разработаны специалистами Продовольственной и сельскохозяйственной Организации объединенных наций (Food and Agricultural Organization of the United Nations – FAO) и включают в себя следующие тезисы:
– продовольственная безопасность – не самообеспечение продовольствием;
– государство должно производить достаточное количество продуктов для своих нужд, при наличии у него сравнительных преимуществ;
– органы власти разных государств должны обеспечивать как физическую, так и экономическую доступность безопасного продовольствия.
FAO также была разработана методика оценки продовольственной безопасности на международном уровне, которая включила анализ продовольственных критериев по четырем направлениям:
– продукты в наличии (производственные объемы, урожайность/продуктивность, уровень запасов продукции, уровень потерь и т.??д.);
– доступность продовольствия (экономическая возможность покупать продовольственные товары в нужном объеме в условиях сложившегося уровня доходов населения, возможность доставлять продовольствие при помощи оценки доли дорог с твердым покрытием в составе общей протяженности дорог, плотности путей железнодорожного сообщения и т. д.);
– стабильное состояние обеспечения продовольственными продуктами (достаточное количество продовольствия в разные временные периоды, ценовое изменение стоимости продовольствия и пр.);
– потребление продовольствия (оценка с точки зрения соответствия фактического потребления нормам пищевой ценности: калории, белок, микроэлементы и др.
Аналогично данным направлениям оценки выстроена методика продовольственной безопасности в России. Ключевое отличие национальной методики оценки продовольственной безопасности от методики FAO заключается в том, что главным критерием в оценке выступает национальная продовольственная независимость. Согласно Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации [17], для оценки состояния продовольственной безопасности используется система показателей, которая представлена в таблице 1.
Таблица 1. Система показателей продовольственной безопасности
Сфера потребления Сфера производства Сфера управления
Располагаемые ресурсы домашних хозяйств по группам населения. Объем производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия. Объем продовольствия государственного материального резерва, сформированного в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации
Обеспеченность площадью для осуществления торговли и организации питания в расчете на 1000 человек. Импорт сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия. Запас сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия.
Потребление пищевых продуктов в расчете на душу населения. Бюджетная поддержка производителей сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и про– довольствия в расчете на рубль реализованной продукции
Объем адресной помощи населению. Продуктивность используемых в сельском хозяйстве земельных ресурсов.
Суточная калорийность питания человека. Объем реализации пищевых продуктов организациями торговли и общественного питания
Количество белков, жиров, углеводов, витаминов, макро– и микроэлементов, потребляемое человеком в сутки.
Индекс потребительских цен на пищевые продукты
Еще одна методика оценки состояния продовольственной безопасности содержится в Распоряжении Правительства Российской Федерации №2138-р, которое было утверждено для формирования государственной автоматизированной информационной системы в сфере обеспечения продовольственной безопасности [18].
На основании данного документа, методика оценки продовольственной безопасности государства включает:
? аналитику и прогнозирование потребления;
? аналитику и прогнозирование товарного обращения продовольствия;
? оценку и прогнозирование переработки продовольственной продукции;
? оценку и прогнозирование производства продовольственной продукции;
? оценку и прогнозирование экспорта и импорта продовольствия; ? оценку и прогнозирование запасов и резервов;
? анализ трудовых и человеческих ресурсов.
Для оценки продовольственной безопасности по данным направлениям используется более 100 показателей, большинство из которых разделяются в разрезе по субъектам РФ, группам товаров и т.д. В общем виде количество показателей для оценки продовольственной безопасности превышает 850 позиций. Таким образом, в основу методик оценки продовольственной безопасности в Российской Федерации заложены следующие критерии:
? степень самообеспечения государством продовольствием и независимость продовольственного снабжения от импортных поставок; ? размер стратегических и оперативных продовольственных запасов в соотношении с нормативным потреблением;
? уровень производства продуктов питания в расчете на душу населения;
? уровень потребления наиболее важных продуктов; ? уровень физической и экономической доступности продовольствия для различных категорий населения;
? стабильность цен на основные виды продовольствия;
? качество и экологичность продуктов питания.
Что касается оценки продовольственной безопасности на уровне региона, то на сегодняшний день следует констатировать отсутствие единой комплексной методики, которая учитывала бы особенности развития той или иной территории. В основном на региональном уровне осуществляется анализ показателей, отражающих динамику производства сельскохозяйственной продукции, ее объемы, исследуются динамика и структура цен, доступность продовольствия для населения, уровень доходов населения и др.
На мой взгляд, отсутствие комплексной методики оценки продовольственной безопасности на региональном уровне усложняет анализ показателей, характеризующих продовольственную безопасность разных регионов [19] , для которых характерна социально-экономическая дивергенция, существенные различия территориальных природно-климатических условий, ведь продовольственная безопасность рассматривается одновременно сквозь проекцию устойчивости развития региональной сельскохозяйственной сферы и как самообеспечение продовольственными продуктами населения, проживающего на территории того и ли иного региона.
По предложению некоторых исследователей, в основу оценки продовольственной безопасности региона необходимо добавить такие коэффициенты, как: достаточность, доступность, уровень импорта, самообеспеченность продовольственными продуктами .
В целях совершенствования методик оценки продовольственной безопасности, представляется необходимым внедрить вспомогательные показатели оценки продовольственной безопасности в целях достижения их сопоставимости с международными исследованиями.
Следует учитывать группу показателей, характеризующую доступ к продовольственным продуктам (масштабы распространения недоедания, расходы на продовольственные продукты в разрезе доходов малообеспеченных семей, уровень дефицита продовольствия, масштаб распространения нехватки продовольствия) и др.
Для достоверной оценки уровня продовольственной безопасности регионов, выделения на основе анализа факторов и проблем, которые определяют результативные показатели, необходимо разработать комплексную методику, которая смогла бы дать возможность получения исчерпывающего анализа проблемных зон в обеспечении продовольственной безопасности, а также определить перспективные направления в развитии региональной сельскохозяйственной отрасли [20] . Данные направления, на мой взгляд, позволят дать более точную оценку уровня продовольственной безопасности на общероссийском/региональном уровнях, что даст возможность принимать выгодные управленческие решения по борьбе с проблемой обеспечения продовольственной безопасности.
2.2. Нормативное правовое регулирование продовольственной безопасности России
Право на продовольственное обеспечение населения закреплено в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и является всеобщей обязанностью и справедливостью, первоочередной целью государства. Оно не подлежит отмене, непосредственно и напрямую связано с жизнью и здоровьем населения. Государство обязано иметь в своем распоряжении способы и методы искоренения голода, а в случае отсутствия мер по предотвращению и искоренению голода международное сообщество имеет право привлечь государство к ответственности за попрание фундаментальных прав своего населения.
В 1996 г. состоялась Всемирная встреча по вопросам продовольственного обеспечения на высшем уровне — крупное совещание руководителей государств и глав правительств по проблемам ликвидации голода. На этой встрече была подписана Всеобщая декларация о ликвидации голода и недоедания . В этом документе подтверждены политические позиции государств — необходимость обеспечить продовольственную независимость, искоренить голод, к 2015 г. снизить вдвое количество недоедающих граждан во всем мире и обеспечить доступ к продовольствию для удовлетворения жизненно важных потребностей в питании. Всеобщая декларация о ликвидации голода и недоедания является международным правовым актом универсального характера. В ней указано, что родители и дети имеют полное право быть свободными от недоедания и голода для сохранения своих умственных и физических способностей. Ключевой обязанностью власти является планомерная работа в агропромышленной сфере для повышения производства продуктов питания и справедливого распределения их внутри страны, а также для эффективного взаимодействия между странами.
Указанная Декларация рекомендует правительствам неотлагательно приступить к скоординированным действиям с целью ликвидации голода и заболеваний среди уязвимых и бедных слоев населения. Для обеспечения населения продовольствием правительства обязаны разработать и скоординировать политику в сфере продовольственного обеспечения населения, взаимной интеграции агропромышленных комплексов государств, информационного обмена в отношении потенциала и наличия продовольствия.
Государство, чтобы обеспечить эту безопасность, использует целый арсенал защитных средств, в первую очередь нормативно-правовых. С моей же точки зрения, прежде всего должно быть правовое регулирование в сфере продовольственной безопасности. Оно должно быть отлажено как на общенациональном, так и на региональном уровне. Содержание его должно учитывать следующие показатели, сопряженные с важнейшими критериями уровня обеспечения и достижения продовольственной безопасности: — уровень удовлетворения биологических и физиологических потребностей граждан в основных продуктах питания относительно научно обоснованных медицинских норм прожиточного минимума и рациональных норм питания, дифференцированных по регионам страны с учетом природных, экономических, демографических и иных территориальных особенностей [21]:
— степень энергетической ценности питания с учетом специфики потребления в регионе;
— уровень экономической и физической доступности продуктов питания;
— степень продовольственной независимости;
— продовольственный резерв, с учетом переходящих сезонных запасов.
Уровень обеспечения физиологических и биологических потребностей населения нужно оценивать с использованием научно аргументированных показаний и выводов медицинских исследований по нормам питания достаточного прожиточного минимума. С учетом демографических, природных, национальных, экономических, социальных и других обстоятельств решение проблем продовольственной безопасности регионов вызывает необходимость их классификации, прежде всего нормативно-правового закрепления. Наиболее точное определение факторов, сказывающихся на специфике потребления населением продуктов питания (социальной и демографической структуры населения, природно-климатических условий, национальных особенностей и местных традиций потребления и др.), показано в Методических рекомендациях по определению потребительской корзины для основных групп населения в целом по Российской Федерации и
