1.1. Законодательство в области обращения с отходами производства и потребления
В настоящее время правовое регулирование в сфере обращения отходами производства и потребления осуществляется рядом нормативных правовых актов общего и специального характера. К их числу относятся:
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7 — ФЗ «Об охране окружающей среды»;
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»;
постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»;
приказ Министерства природных ресурсов России от 11 марта 2002 г. № 115 «Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;
приказ Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 50 «О порядке разработки и утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;
распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 № 2970-р (ред. от 16.06.2018) Об утверждении перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств;
приказ Минприроды России от 04.12.2014 № 536 "Об утверждении Критериев отнесения отходов к I - V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду";
постановление Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156 (ред. от 15.09.2018) "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641";
постановление Правительства РФ от 16.03.2016 г. N 197 «Об утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами» и т.д .
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» - является специальным нормативным актом, регулирующим правоотношения в сфере экологически безопасного обращения с отходами; устанавливает единые правила в части экологически безопасного обращения с отходами всех видов. Содержит целостный комплекс требований, исполнение которых позволяет обеспечить экологическую безопасность при обращении с отходами; устанавливает набор инструментов регулирования: административных (нормирование, лицензирование, контроль) и экономических (плата за размещение отходов).
Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» регламентирует требования к предотвращению вредного воздействия на атмосферный воздух отходов производства и потребления при их хранении, захоронении и обезвреживании.
В соответствии с Земельным кодексом Российский Федерации землепользователь обязан защищать земли от загрязнения, захламления отходами производства и потребления.
Для исполнения этих законов принимаются подзаконные акты, направленные на снижение воздействия отходов на окружающую среду. В частности, в настоящее время проводится инвентаризация объектов накопленного экологического ущерба . К объектам накопленного экологического ущерба относятся загрязненные территории, образованные в результате прошлой хозяйственной деятельности, а также объекты размещения отходов и иные объекты (здания, сооружения, загрязненные земельные участки, вокруг которых сформировалось загрязнение или, которые, сами являются загрязненными, на которых деятельность под управлением организации осуществлялась в прошлом, и на которых остались отходы, негативно влияющие на природную среду).
С началом каждого календарного года происходит поэтапное вступление в силу различных изменений законодательства об отходах, в особенности внесённых федеральными законами от 29.12.2014 № 458 – ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее - закон № 458-ФЗ) и от 29.12.2015 № 404-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» . Вступают в силу также различные нормативные правовые акты подзаконного характера, подготовленные Минприроды России и Минстроем России.
Приоритетные направления по обращении с отходами:
- максимальное использование исходных сырья и материалов;
- предотвращения образования отходов;
- сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;
- обработка отходов;
- утилизация отходов;
- обезвреживание отходов .
С 01 января 2017 г. начал действовать поэтапный запрет на захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации. Это требование предусмотрено ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
С 01 января 2024 г. начнет действовать запрет на захоронение несортированных отходов.
Представляется, что поэтапный запрет означает, что приём определённых отходов для захоронения на объектах размещения отходов должен быть запрещён, а региональные операторы и операторы по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО), а также юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов (кроме твёрдых коммунальных), будут обязаны обеспечивать утилизацию таких отходов в соответствии с нормативами их утилизации в порядке, предусмотренном законодательством. Указанные изменения, несомненно, существенно затронут интересы компаний, в особенности тех организаций, которые эксплуатируют полигоны по захоронению отходов.
Законодательно в России, как и во многих странах проблема отходов рассматривается в контексте природопользования, что существенно облегчает ее решение, практическое осуществление которого относиться к приоритетным видам деятельности.
Государство путём совершенствования действующего законодательства в сфере обращения с отходами должно обеспечить непрерывность, самоокупаемость и безопасность для окружающей среды всех этапов обращения с отходами.
Проблема отходов должна решаться на государственном уровне как взаимосвязанная эколого-экономическая и технологическая проблема (технология при этом рассматривается как метод инженерной защиты окружающей среды) .
По сути, становление законодательства в области обращения с отходами началось в России с принятия в 1998г. ФЗ «Об отходах производства и потребления». До этого в СССР и РСФСР не было специальных законов, которые регулировали бы деятельность по обращению с отходами. И для управления использовался набор государственных стандартов и санитарных правил. Существовали также ведомственные нормативы для расчёта расхода различных материалов, которые могли быть использованы при учёте образования отходов. В 1994 г. Минприроды РФ выпустило "Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации" , которые не были зарегистрированы в Минюсте РФ, и, следовательно, не имели статуса нормативно правового акта. Поэтому принятие ФЗ «Об отходах производства и потребления» в 1998 г. стало важным этапом становления экологического права в России.
По состоянию на 1998 г. в России в сфере управления отходами действовала система санитарных правил времён СССР:
СП 1646-77 «Санитарные правила проектирования, строительства и экс-плуатации полигонов захоронения неутилизируемых промышленных отходов»;
СП 2524-82 «Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья».
СП 3183-84 «Порядок накопления, транспортирования, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов»;
НД 3209-85 «Предельные количества накопления токсичных промыш-ленных отходов на территории предприятия (организации)»;
Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации). Минздрав СССР, Минводхоз СССР, Мингео СССР, Минсельхоз СССР, Госкомгидромет СССР, 1985
НД 3897-85 «Предельные количества токсичных отходов, допускаемые для складирования в накопителях (на полигонах) твёрдых бытовых отходов»;
МУ 3912-85 «Методические указания для органов и учреждений санэпидслужбы по контролю за реализацией мероприятий, направленных на санитарную охрану окружающей среды от загрязнения твердыми бытовыми отходами»;
НД 4286-87 «Временный классификатор токсичных промышленных от-ходов и методические рекомендации по определению класса токсичности про-мышленных отходов» ;
СП 4690-88 «Санитарные правила содержания населённых пунктов».
К вновь принятым документам относились уже упомянутые «Временные правила…» Минприроды и «Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов», утвержденные главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04.12.95, № 13-7-2/469.
Этот набор не представлял собой единой структуры. Регулируя наиболее значимые, с позиций обеспечения эпидемической и экологической безопасности, вопросы он не содержал стройной системы требований, которые бы чётко определяли права и обязанности субъектов хозяйственной деятельности и органов управления всех уровней.
Некоторые пробелы в законодательстве имели серьёзные экономические последствия. Например, введённая законом РФ «Об охране окружающей при-родной среды» плата за загрязнение, подразделялась на плату в пределах установленных лимитов и сверхлимитную. Но если при расчётах платы за выбросы загрязняющих веществ (ЗВ) в атмосферный воздух и сбросы ЗВ в водные объекты использовались строго определённые нормативы предельно-допустимых сбросов и выбросов, то в расчётах платы за размещение отходов расплывчатые определения лимитов размещения отходов .
Ряд изменение носит чисто технический характер. Так федеральным за-коном (ФЗ) № 309-ФЗ от 30.12.2008 словосочетание «окружающая природная среда» было заменено на словосочетание «окружающая среда», т.е. формулировки Закона были приведены в соответствие с ФЗ «Об охране окружающей среды» в 2002 г. сменившим закон РФ «Об охране окружающей природной среды» . ФЗ № 122-ФЗ от 2004 г. была отменена ст. 7 «Специально уполномоченные органы исполнительной власти в области обращения с отходами» и по тексту Закона удалено словосочетание «специально уполномоченные», что стало отражением общих изменений в Российском законодательстве.
ФЗ № 169-ФЗ от 29.12.2000 ввёл в Закон понятие «лом и отходы чёрных и цветных металлов» и специальную статью 13.1, посвящённую обращению с данными отходами. Это нововведение должно было способствовать наведению порядка в сферах бытовой, хозяйственной и криминальной деятельности с металлоломом.
Целый ряд изменений в Законе был связан с процедурами деятельности по обращению с отходами. В первоначальной редакции соответствующая ста-тья (ст. 9) содержала прямое указание на лицензирование любой деятельности по обращению с отходами, т.е. деятельности , в процессе которой образуются отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Поскольку отходы образуются везде, то и лицензии должны были получать все юридические лица и индивидуальные предприниматели. На тот период лицензирование в области охраны окружающей среды регулировалось специальным постановлением Правительства. Нужно отметить, что процесс внедрения лицензирования обращения с отходами протекал очень медленно.
С 2001 г. охрана окружающей среды вошла в сферу регулирования нового закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ФЗ № 128) . Но соответствующая отсылка к законодательству РФ была внесена в Закон лишь в 2003 г. (ФЗ № 15 от 10.01.2003), а в 2008 году была введена прямая ссылка на ФЗ № 128, которая к настоящему времени устарела, поскольку в 2011 г. был принят новый закон с тем же названием .
Хотя ФЗ № 128 исключил лицензирование собственно деятельности, в процессе которой образуются отходы (ст. 17, п. 74), круг объектов, подлежащих лицензированию, оставался очень широким. Это было связано с неопределённостью таких понятий как сбор и транспортировка отходов. ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008 установил, что сбор отходов – это приём или поступление отходов от физических и юридических лиц, т.е. он не включает сбор отходов внутри предприятия. Аналогично под транспортированием отходов согласно Закону следует понимать перемещение отходов вне границ земельного участка предприятия. Дополнительно ФЗ № 309 ввёл понятие «накопления отходов» – временного складирования на срок до шести месяцев с соблюдением требований законодательства. Эта последняя новация создала альтернативу: или получать лицензию на использование, обезвреживание или захоронение отходов или накапливать отходы, а затем передавать их лицензированной организации. Попутно из видов деятельности по обращению с отходами была исключена деятельность, в процессе которой отходы образуются.
Кроме того, ФЗ № 309 ввёл изменение и в закон о лицензировании № 128. Новая формулировка гласила, что лицензированию подлежит «деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности)». Содержащийся в ней повтор не характерен для нормативно-правовых актов. Его появление, так же как и специфические определения понятий «сбор» и «транспортировка», по всей вероятности, были вызваны необходимостью исключить нарушения со стороны Ростехнадзора в правоприменительной практике. Эта «публицистичность» была устранена в новом законе о лицензировании [8, ст. 12, п. 30]. ФЗ № 93-ФЗ от 25.06.2012 оставил среди лицензируемых видов деятельности только обезвреживание и размещение отходов I-IV класса опасности. Целесообразность прекращения лицензирования использования отходов вызывает определённые сомнения .
Нужно отметить, что законодатели, исключив лицензирование деятельности по транспортированию и использованию отходов I-IV класса опасности, забыли убрать ссылку на эти обстоятельства в ст. 4 Закона, которая предусматривает, что собственник отходов I-IV класса опасности может передавать их только лицам, имеющим лицензии по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.
Существенные изменения коснулись и самого предмета регулирования. На момент принятия Закона классификация отходов по их опасности (токсич-ности) осуществлялась на основании НД 4286-87, который предусматривал четыре класса опасных отходов и отходы не опасные. Закон в первоначальной редакции ввёл понятие опасных отходов, связав его с такими свойствами, как токсичность, взырво- и пожароопасность, наличие возбудителей инфекционных болезней. В 2001 г. МПР РФ были утверждены критерии отнесения отходов к классам опасности для окружающей среды . Но соответствующий приказ не был зарегистрирован Минюстом РФ и их статус был неопределённым. Эту неопределённость устранил ФЗ № 309. Им был исключён из Закона абзац, содержащий определение «опасного отхода» и введена специальная статья 4.1, подразделяющая отходы на 5 классов опасности для окружающей среды, «в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды». Часть 1 ст. 14, содержавшая сходную формулировку, была удалена. Одновременно, были внесены изменения в ст. 2, исключившие из сферы регулирования Закона биологические отходы и отходы лечебно-профилактических учреждений. В 2013 г. термин «отходы лечебно-профилактических учреждений» были заменён на «медицинские отходы». Эти изменения придали Закону ведомственный характер, т.е. «подогнали» его под сферу компетенции Росприроднадзора, что, на мой взгляд, принципиально не-верно. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» был введён как базовый и должен вернуть себе это значение. Он может содержать отсылки, касающиеся особенностей правового регулирования для отдельных видов отходов или видов деятельности, но не должен превращаться в закон «О деятельности Росприроднадзора по управлению отходами».
Теперь остановимся на распределении полномочий между различными уровнями власти. К компетенции Российской Федерации в первоначальной ре-дакции было отнесено (ст. 5):
• надзор за исполнением законодательства в области обраще-ния с отходами;
• разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программ;
• лицензирование;
• правовое регулирование.
ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004 был исключён пункт, касающийся федеральных целевых программ по отходам (одновременно из Закона была исключена специальная ст. 22 «Программы в области обращения с отходами»), и введён пункт, предусматривающий определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий. При этом ст. 7, посвящённая специально уполномоченному органу была удалена. Дальнейшие изменения (ФЗ № 258-ФЗ от 08.11.2007, № 309-ФЗ от 30.12.2008, № 242-ФЗ от 18.07.2011, № 93-ФЗ от 25.06.2012) носили уточняющий характер, отражая изменения в законодательном регулировании лицензирования и государственного надзора. Кроме того, ФЗ № 242-ФЗ от 18.07.2011 было сделано уточнение, что установление требований, правил и нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Но соответствующее постановление Правительства РФ пока не принято.
Более значительные изменения претерпела ст. 6, устанавливающая пол-номочия субъектов РФ. В первоначальной редакции она содержала 10 компе-тенций. В ходе административной реформы (ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004) была оставлена только одна – разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами и участие в федеральных программах (которые вскоре были отменены).
В 2005 г. (ФЗ № 199-ФЗ от 31.12.2005) были восстановлены (в новой редакции) такие полномочия, как:
• участие в проведении государственной политики;
• принятие законов и иных нормативных актов субъектов РФ и контроль за их выполнением;
• участие в организации обеспечения населения информацией.
В ст. 20 «Государственный кадастр отходов» было введено право на ве-дение регионального кадастра отходов.
В 2008 г. (ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008) субъектам РФ было предоставлено право устанавливать лимиты на размещение отходов (ст. 18, ч. 2). Данное право де-факто реализуется в порядке передачи полномочий от Росприроднадзора, хотя это и не прописано в Законе.
В 2011 г. (ФЗ № 242-ФЗ от 18.07.2011) субъектам РФ было предоставлено право осуществлять государственный надзор в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору (см. постановление Правительства РФ ).
Среди невозвращённых полномочий остались:
• проектирование и строительство объектов размещения отхо-дов, а также объектов использования и обезвреживания отходов;
• определение органов исполнительной власти субъектов РФ в области обращения с отходами и компетенции данных органов;
• обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;
• участие в международном сотрудничестве.
Среди них ключевое значение для обеспечения экологической безопасности, как уже неоднократно подчёркивалось , имеет обязанность субъектов РФ осуществлять проектирование и строительство объектов по переработке и захоронению твёрдых бытовых отходов.
Органы местного самоуправления приобрели полномочия в сфере обра-щения с отходами (ст. 8) в ходе той же административной реформы (ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004). В соответствие с вновь введённым ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131 от 06.10.2003) делением муниципальных образований: на сельские поселения была возложена обязанность по организации сбора бытовых отходов и мусора, на муниципальные районы – организация переработки бытовых и промышленных отходов, а на городские округа – и то и другое. Эти положения ст. 8 соответствуют исходной ст. 13, которой было установлено, что:
• территории городских и других поселений подлежат регулярной очистке от отходов;
• организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях городских и других поселений осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Россий-ской Федерации.
• порядок сбора отходов на территориях городских и других поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отхо-ды, текстиль, бумага, цветные и черные металлы и другие), определяется органами местного самоуправления.
ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004 словосочетание «городские и другие поселения» было заменено на «муниципальные образования».
На первый взгляд эти нормы вполне соответствует принципу субсидиар-ности , но на практике для многих сельских районов реализация возложенных полномочий оказалась невозможной ввиду отсутствия необходимых финансовых ресурсов. К тому же, возлагать на местное самоуправление обязанности по организации переработки промышленных отходов не вполне корректно.
Ряд изменений, касающихся текущей деятельности, был связан с измене-ниями в других законодательных актах. Так, в связи с исключением из объектов государственной экологической экспертизы проектной документации в ч. 2 ст. 10 Закона было установлено, что строительство объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускается при наличии положительного заключения строительной экспертизы (ФЗ № 232-ФЗ от 18.12.2006). Было исключено упоминание об экологической экспертизе из ч. 2 ст. 12, в связи с определением места строительства объектов по размещению отходов (ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008). Но это изменение не имело отрицательных последствий, поскольку сама проектная документация на объекты размещения отходов под-лежит государственной экологической экспертизе .
В ч. 5 ст. 12, устанавливающей перечень территорий, на которых запре-щено захоронение отходов была сделана важная корректировка (ФЗ № 196-ФЗ от 08.11.2008): термин «поселения» был заменён термином «населённые пункты», что в полной мере отвечает их содержанию. Частью 6 ст. 12 определение порядка ведения государственного кадастра отходов было передано от Правительства РФ специально уполномоченному органу, т.е. МПР. ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008 в ст. 12 была введена ч. 7, запрещающая размещение отходов на объектах, не внесённых в государственный реестр. После этого Росприроднадзор исключил из реестра, составленного по результатам инвентаризации объектов размещения отходов 1999 г., все объекты, не отвечающие экологическим требованиям. Объекты от этого не перестали существовать, но исчезли из поля зрения Росприроднадзора и МПР. Поэтому, можно полагать, что изменения, внесённые в ч. 6 ст. 12 имели отрицательные последствия для управления деятельности по обращению с отходами.
В 2008 г. (ФЗ № 309-ФЗ) в ст. 14 «Требования по обращению с опасными отходами)» в ст. 15 «Требования к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с опасными отходами» и ст. 16 «Требования к транспортированию отходов» было внесено уточнение, что данные требования относятся к отходам I-IV классов опасности. Произошло это в связи в введением Закон ст. 4.1, устанавливающим деление отходов на 5 классов опасности. Данные ограничения являются вполне разумными, поскольку отходы V класса опасности характеризуются как «практически неопасные».
