1.1 Определение коррупции
Долгими столетиями слово «коррупция» означало вовсе не то, что понимают сейчас. Коррупцией называли порчу системы правления в целом, ее ухудшение - этот латинизм проходил по разряду научных понятий, и означал процесс разложения .
О коррупции уже сказано очень много. Проделана масштабная работа, которая не может не впечатлять. Но проблема, как все мы видим, тем не менее, продолжает обостряться. Хорошо известно, что во многих государствах это также является серьезной проблемой.
Что же подразумевается под понятием «коррупция»?
Термин «коррупция» пришел из римского права, и понималось данное понятие самым общим образом: разламывать, портить, разрушать, фальсифицировать, подкупать и обозначало противоправное действие.
Эксперты Совета Европы разработали общее определение коррупции. «Коррупция – это взяточничество, подкуп и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или другого лица» .
Коррупция как социальное явление давно проникла во все сферы как государственного управления, так и национальной экономики .
Коррупция, являясь общественно-вредным явлением, влечет ряд негативных последствий. К примеру, существенно снижается эффективность государственных и местных органов власти; причиняется материальный ущерб государству и публичной власти; ущемляются права и законные интересы граждан, организаций и в целом государства.
Сам термин коррупция прочно вошел в современный оборот как юридических наук, так и неюридических. Он употребляется в философии, политологии, социологии, в теории управления и педагогике. И каждая наука под своим углом зрения исследует данный феномен. Причем сама коррупция появилась много тысячелетий назад.
Этимологически слово коррупция происходит от латинского «corruptio», что означает «порча», «совращение». Оно произошло от сочетания латинских слов «correi» - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» - ломать, повреждать, нарушать, отменять. «В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества» .
Базовый Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции) был принят только в 2008 году. История подготовки закона о противодействии коррупции насчитывает около 10 лет. Первый инициативный проект был подан Президентом Российской Федерации Государственную Думу еще в 1998 году, затем различные инициативные проекты подвались и в 2002 и в 2006 годах. Причем сами ученые-юристы, не являясь субъектами законодательной инициативы через избранных депутатов инициировали законодательный процесс в различные годы начала 21 века . Под различными предлогами принятие этого закона затягивалось. Что объясняется очень просто, государству, не свойственно ограничивать самого себя. Процесс такого ограничения очень долгий, сложный, а зачастую и болезненный, но в итоге он оздоравливает весь государственный механизм. Базовый закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принимался не один год. И это обстоятельство носит не случайный характер, так как закон можно отнести к антикоррупционным, вводящим ряд ограничительных мер для государственных служащих. Аналогичное можно отметить и о федеральной законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» .
Еще одним шагом в этом направлении было принятие федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» . Главное, чтобы процесс антикоррупционной деятельности был научно обоснованным, системным, а не носил характер кампанейщины по типу лозунгов: «все на борьбу с коррупцией». Причем эти лозунги начинают появляться с большей степенью интенсивности в период проведения выборов различных уровней. Вот некоторые из них: «искореним коррупцию»; «долой коррупционеров»; «коррупции нет». Такие лозунги – это результат правового идеализма, популизма и правовой демагогии, которые рассчитаны на низкую правовую и общую грамотность населения. Однако и население в настоящее время уже не то, которое было в 90-е годы прошедшего века, оно перестало верить ни чем не подкрепленным обещаниям и лозунгам, которые не снабжены реальными механизма обеспечения и реализации. Подобного рода лозунги сродни утверждению Н. Хрущева, о том, что к 1980 году будет полностью искоренена преступность. Полностью искоренить преступность и одно из ее проявлений - коррупцию не возможно. Реально только снизить их уровень, до такого предела, когда их существование не угрожает безопасности государства и серьезно не препятствует выполнению государством возложенных на него функций.
Наше государство в отличие от стран мирового сообщества достаточно поздно осознало и признало социальную опасность самой коррупции. Общественная опасность коррупции признана на международном уровне, она проникла в межгосударственные организации, срослась с транснациональной организованной преступностью. На международном уровне был принят ряд важных нормативных правовых актов, направленных на борьбу против коррупции в частности: Конвенция ООН «Против коррупции» (принята Генеральной Ассамблеей ООН на 51-ом пленарном заседании 31 октября 2003 года); Декларация ООН от 16 декабря 1996 года «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных от коммерческих операциях»; Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН). В Кодексе поведения должностных лиц, принятом Генеральной Ассамблеей ООН в 1978 году говорится: «Хотя понятие коррупции должно определяться национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такой действие или бездействие» . В других международных актах для определения коррупции используются понятия «активный подкуп», «пассивный подкуп», либо перечисляются возможные коррупционные действия: получение взятки, дача взятки, злоупотребление и так далее.
В Законе о противодействии коррупции определение коррупции дается путем перечисления возможных действий, относящихся к проявлениям коррупции. В статье первой указанного закона говорится, что коррупция это:
- злоупотребление служебным положением;
- дача взятки, получение взятки;
- злоупотребление полномочиями;
- коммерческий подкуп;
- иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
Таким образом, определение коррупции дается путем перечисления возможных действий, являющихся ее проявлениями. Причем относительно иных действий законодатель специально указывает на несколько специальных целей: получение выгоды для себя; получение выгоды для третьих лиц и так далее.
Законодатель признает возможность коррумпированных действий, совершаемых третьими лицами, а чем говорит в пункте «б» части первой Закона о противодействии коррупции.
Таким образом, отечественный законодатель отказался от определения коррупции с перечислением ее признаков и характеристик, а пошел по пути перечисления обычных действий, которые являются коррумпированными. В одном из законопроектов, вносимом в Государственную Думу давалось следующее определение коррупции: «это предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ и преимуществ специально оговоренными в этом законе субъектами с использованием их официального статуса и связанных с ним возможностей, а также подкуп путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ».
Если проанализировать различные научные позиции о понятии коррупции, то их можно свети к трем направлениям. Согласно первому коррупция рассматривается как широкое социальное явление . Другие ученые понимают под коррупцией совокупность противоправных действий, исключительно уголовно-правового характера . Третья группа ученых рассматривает коррупцию как совокупность противоправных действий, но не только уголовно-правового характера, но административного, служебного и гражданско-правового .
Остановимся на каждом из понимании коррупции более подробно. Согласно первому представлению коррупцию рассматривают как антисоциальное явление, пронизывающее различные сферы жизни общества и государства. При этом она выступает явлением, пронизывающим экономику, государственный аппарат, муниципальные органы, бизнес структуры, правоохранительные органы. Она проникает в духовную сферу, искажает правосознание граждан, становится образом жизни части населения страны. Коррупция начинает определять политическое и экономическое развитие страны. Е. Афанасьев правильно указывает: «…нынешний госслужащий - это торговец возможностями, представляемыми его должностью. Есть покупатель – чиновник его обслуживает. А ведь совокупность чиновников – это и есть государство. Получается, государство не управляет страной. Скорее наоборот – страна управляет государством. Ибо покупателя, готового заплатить конкретным чиновникам за принятие решений, отвечающих интересам государства в целом, - нет» . В сфере власти появляются пресловутые распределительные отношения, когда чиновник - это распределитель государственных услуг.
Коррупция - это один из элементов теневой «правовой» жизни. Она тесным образом связана с бюрократизацией. Это два спутника. С одной стороны коррупция воспроизводит бюрократию, а с другой – бюрократия порождает коррупцию. Бюрократизм – это определённое состояние государственного аппарата, который действует в ведомственных интересах, а зачастую и в личных. Коррупция – это одно из проявлений бюрократизма, которая связана с отклонениями от целей публичного управления.
Коррупция как и вся теневая «правовая» жизнь общества вплетена в процесс управления. Ее сложно определить при помощи правовых средств, поскольку она не идентичная существующим юридическим понятиям. Например, она не может быть определена только через дачу взятки или получение взятки. Коррупция самовоспроизводящееся явление, она существует в рамках уклада общественной жизни, не знает территориальных и национальных границ. Она возникает из «недр» самого государства, свидетельствует о его слабости и несовершенстве, низкой правовой культуре не только государственных служащих, но и общества в целом. Ведь государственные служащие - это часть общества.
По мнению А.В. Малько, «коррупция – это противоправное или не предусмотренное правом теневое явление, связанное с внеправовым способом реализации властных полномочий, который выражается в приобретении материальных или нематериальных выгод должностными лицами государственного аппарата и иных организаций» .
Если рассматривать коррупцию как широкой социальное явление, то существует несколько уровней ее проявления. Первый уровень выражается в обычном с той или иной очерёдностью получении взяток, за совершение тех или иных действий или бездействия. Этот уровень коррупции менее опасен, но с течением времени чиновник начинает набирать «обороты», увеличивать свои «аппетиты». Обычное получение взяток начинает превращаться в вымогательство взяток, когда недостающие для собственных нужд средства чиновник начинает извлекать из взяткодателей. Такие действия уже носят системный характер, взятка становится частью неотъемлемого дохода, а их получение превращается в своеобразный образ жизни.
Следующий уровень коррумпированных связей характеризуется уже сращиванием чиновничества с бизнесом организованными преступными группировками. Ввиду того, что от него новые «работодатели» начинают требовать более активных и сложных действий, которые он не в состоянии совершить единолично, в государственном органе начинают образовываться целые коррумпированные цепочки из государственных служащих, чьи действия объединены едиными целями и задачами, которые полностью расходятся с государственными задачами и с целями стоящими перед государственным органом.
На этом уровне сами взятки начинают носить разнообразный характер, от банальных денежных сумм, до скрытых завуалированных форм, в виде предоставления различного рода благ и преимуществ. Например, автомобилей по заниженным ценам, недвижимости, стоимость которой не соответствует рыночной, открытию бизнеса, предоставления начального капитала для ведения бизнеса на льготных условиях, в получении кредитов по заниженной ставке, в открытии вкладов под эксклюзивные завышенные проценты и так далее.
И чем выше и сложнее уровень коррупции, тем больше суммы взяток, тем больше предоставляется преимуществ, тем более завуалированный характер они приобретают. Если на первом уровне коррупции, чиновник хоть и преступил закон, но он еще продолжает служить государству. Иное происходит на другом уровне. Чиновник уже не служит государству, он служит собственным интересам и интересам его настоящих «хозяев» - предпринимателям, организованным преступным группировкам. Говоря о службе собственным интересам мы имели ввиду, что им самим организовываются фирмы, акционерные общества и так далее, которые оформляются на родственников или подставных лиц. Так, жена Ю. Лужкова стала одной из трех богатейших женщин мира по версии Fordes, ее состояние оценено в 2,9 миллиардов долларов .
Следуя широкому пониманию коррупции необходимо осознавать, что она не тождественная отдельному составу преступления. Нельзя определять коррупцию и как некую группу коррумпированных чиновников, это проблема всего государственного механизма и даже межгосударственных организаций. Это проблема не только правовая, но и управленческая. «Коррупция – это разновидность социально-негативного поведения, которое выражается в установлении отношений обмена или принуждения с целью получения материальных или нематериальных благ или преимуществ. Одной из сторон данных отношений выступает носитель публичных функций - должностное лицо. Целью таких отношений является удовлетворение личного или группового (т.е. непубличного), как правило корыстного, или иного антиобщественного интереса, конфликтного по отношению к общественно полезным целям деятельности» .
Как мы уже указывали, существуют и другие подходы к определению коррупции. Так, Л.Д. Гаухман пишет о уголовно-правовом понимании коррупции. В указанном значении «коррупция – это предусмотренное уголовным законом общественно опасные деяния, субъектом которых являются должностные лица и которые совершаются посредством использования должностных полномочий из корыстной заинтересованности и в целях личного обогащения» . Такой подход к определению коррупции имеет право на существование, но он является сугубо уголовно-правовым.
Между тем коррупция – междисциплинарное понятие. Коррупционные правонарушения многообразны. При отсутствии признаков состава преступления они могут носить административно-правовой, дисциплинарный характер. В статье 13 Закона о противодействии коррупции прямо указывается, «что Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Таким образом, законодатель признает, что проявления коррупции могут быть не только в уголовно-правовой сфере.
Если рассматривать широкий и узкий подходы к определению понятия коррупции, то они оба имеют право на существование, так как отражают различные грани этого сложного явления. Единственное мы выступаем против отождествления коррупции с уголовно-правовым явлением, хотя каждая правовая наука имеет право на разработку собственных понятий и категорий. Но понятие коррупции нельзя сводить к совокупности преступлений или совокупности всех правонарушений, носящих коррупционную направленность и характеризующихся использованием служебных полномочий не в государственных и общественных интересах.
Итак, коррупция характеризуются следующими признаками: общественной опасностью и антисоциальностью и общественной опасностью; наличие различных уровней проявления; запрещенностью уголовным, административным и иными отраслями законодательства под страхом наказания (взыскания); использованием служебных полномочий не в государственных целях, не в соответствии с их действительным целевым предназначением; получением с той или иной периодичностью (систематичностью) вознаграждения; сращивание с бизнесом, организованными преступными группировками; бюрократизация государственного аппарата.
Рассмотрим признаки коррупции.
Первый признак – это общественная опасность и антисоциальность. Коррупция «разъедает» государственный механизм. Он начинает работать не
в интересах общества и государства, а в интересах чиновника или как правило группы чиновников, которые находятся на двойной «службе». При этом государственный механизм превращается в средство удовлетворения интересов чиновников, бизнеса или организованных преступных группировок, преступных сообщество. Можно даже сказать, что на более «высоких уровнях коррупции она обладает не только чертами общественной опасности, но угрожает национальной безопасности» .
Следующий признак коррупции – наличие различных уровней проявления. В данном случае мы имеем ввиду, коррумпированность от простого взяточничества, до более сложных форм. Собственно говоря единичные случаи получения взяток еще нельзя считать коррупцией, ввиду отсутствия системности и отсутствия пораженности государственного аппарата. Коррумпированность начинается тогда, когда взяточничество обретает системный характер или сопряжено с вымогательством.
Следующий признак коррупции – ее запрещенность уголовным, административным, служебным и иными отраслями законодательства. По иному – это признак противоправности.
Важным признаком коррупции является использование служебных полномочий не в соответствии с их целевым предназначением. Еще раз подчеркнем, что чиновник использует полномочия для личных, корпоративных целей, в целях «клана», группировки и так далее. Как правило его действия носят завуалированный характер, прикрыты благими намерениями. Для использования полномочий не в соответствии с целевым предназначением часто применяется двоякость толкования правовых норм, пробелы в законодательстве, действия могут прикрываться общественными интересами и так далее.
Еще одним признаком коррупции является получение чиновником незаконных вознаграждений с той или иной периодичностью (систематичностью). На более высоком уровне коррупции средства полученные чиновником становятся частью постоянного дохода, зачастую в десятки раз превышающие заработную плату. И сами вознаграждения начинают носить завуалированный характер. В сложных и структурированных клановых группах возможно наличие механизма распределения между участниками группы, в зависимости от участия каждого в продвижении интересов и уровня занимаемой должности.
Такой признак коррупции как сращивание с бизнесом и организованными преступными группировками характерен для более высокого уровня коррупции. Причем организованная преступность и коррупция – это два спутника, которые взаимно порождают друг друга . Организованные преступные группировки, преследуя цели собственной безопасности, получения прибыли, ищут «выходы» на государственные структуры, которые имеют властные полномочия для обеспечения их безопасности. Чиновники, преступая закон начинают жить по криминальным нормам. Коррупция выводит организованную преступность на новый уровень развития, так и действия коррупционеров становятся более завуалированными и вовлекающими в свою сеть новых участников.
