1.1 Понятие и сущность изменений в управлении
Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности, муниципальное управление появилось в стране лишь в 1990-х годах вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. В силу этого законодательная база местного самоуправления пока несовершенна и во многом противоречива. 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ2. В закон уже внесено большое количество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается.
Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ. Постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство.
Предметом муниципального управления является регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.
Принципиально теоретическое и методологическое значение для муниципального управления имеет системное представление его компонентов, элементов и их взаимодействий. Таким образом, система муниципального управления представлена в наличии взаимосвязи между объектом и субъектом муниципального управления.
Итак, объектом муниципального управления является муниципальное образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление.
В качестве субъекта муниципального управления выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени.
К субъектам муниципального управления относятся:
- представительные органы местного самоуправления;
- исполнительные органы местного самоуправления;
- главное должностное лицо муниципального образования;
- иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципального образования.
Субъект муниципального управления представляет собой тонкую организационную структуру. Это совокупность людей, объединенных линейно – функциональными идейно – правовыми связями, вступающие в различные общественные (в том числе правовые) отношения по поводу объекта управления (муниципальное образование), конечной целью которых является повышение уровня и качества жизни населения соответствующей территории.
От системы организационно – функциональных связей и принципов в структуре субъекта муниципального управления во многом зависит эффективность управленческого воздействия.
Взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов муниципального управления) с управляемой подсистемой (муниципальным образованием) образуют систему муниципального управления, которая охватывает:
- организацию и функционирование субъекта управления – органов муниципального управления (управляющую подсистему);
- структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (прямые и обратные связи);
- компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия.
В силу несовершенства законодательной базы и множества других объективных причин муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.
Муниципальное управление как вид управленческой деятельности сформировалось на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления3. Оно не укладывается в рамки ни одного из ранее сложившихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.
Итак, характерными чертами муниципального управления
как вида управленческой деятельности являются можно увидеть на рисунке 1 :
Рисунок 1 – Характерные черты муниципального управления
Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека.
Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.
Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.
С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.
Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека.
Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. В качестве иллюстрации в табл. 1 приведены сходства и различия между акционерным обществом и муниципальным образованием.
Базовые характеристики муниципального образования (МО) и акционерного общества (АО)
Таблица 1 – Сходства и различия между акционерным обществом и муниципальным образованием
Показатели Акционерное общество Муниципальное образование
1 2 3
Участники Акционеры Жители
Характер участия Добровольный Обусловлен местом проживания
Общий интерес (цель) участия Дивиденд Общественные блага (среда обитания, муниципальные услуги)
Способ достижения цели Развитие АО, получение прибыли Соц-экономическое развитие муниципального образования
Экономическая основа деятельности Уставный капитал Муниципальная собственность
Формирование экономической основы Приобретение акций Выделение из состава гос собственности, последующее наращивание
1 2 3
Финансирование текущей деятельности и развития Самофинансирование Налоги и сборы, рентные платежи, платные услуги, средства гос поддержки
Форма участия в управлении Собрание акционеров Выборы, референдумы, другие формы прямого участия граждан
Способ принятия основных решений Пропорционально числу акций Один человек - один голос
Орган, определяющий политику Совет директоров Совет депутатов
Исполнительный орган Дирекция Администрация
Руководитель исполнительного органа Генеральный директор Глава администрации
Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей.
В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, «латанию дыр» перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.
Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления.
За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.
1.2 Этапы процесса управления изменениями
Наиболее простую модель управления организационными изменениями предложил психолог Курт Левин. Он рассматривал три стадии любых трансформаций: размораживание (подготовка организации к переменам), изменение (осуществление конкретных действий), замораживание (закрепление и стабилизация нововведений).
Данная модель отличается простотой, однако в последнее время она не в полной мере соответствует действительности. Современная организация практически никогда не пребывает в «замороженном» состоянии. Она находится в состоянии постоянного развития и постоянных перемен.
Как правило, любое изменение в организации проходит этапы, которым соответствуют вполне определенные управленческие действия, которые представлены на рисунке 2.
Эти этапы не носят абсолютного характера, они могут меняться местами или повторяться при необходимости, сжиматься или расширяться в зависимости от ситуации, в которой находится организация.
Рисунок 2 – Цикл управления изменениями
1 Подготовка изменения. Это отправной пункт изменений, на этом этапе необходимость перемен должна осознаваться не только ее инициаторами, но и участниками будущих изменений. На этом этапе целесообразно провести диагностику состояния организации. Для успешного осуществления изменений необходимо анализировать их причины предстоящих изменений, положительные и отрицательные стороны, четко формулировать цели изменений и только затем проводить эти изменения.
2 Создание видения. Видение развития компании - это желаемый образ будущего, построенный на ключевых ценностях и основных идеях развития. Чтобы сформировать видение, следует учесть множество факторов, среди которых история и традиции компании, тенденции развития рынка, возможные сценарии развития отрасли, возможности и угрозы для компании, внутренние плюсы и минусы компании.
3 Формирование стратегии изменения. На этом этапе необходимо не только разработать стратегию компании, но и сформировать сильную коалицию перемен, т.е. круг людей, вовлеченных в изменения. Как правило, наличие или отсутствие необходимых кадров становится основным фактором успешного проведения изменений. Далеко не всегда удастся найти соответствующих людей внутри компании или подобрать их на рынке. Поэтому, прежде чем начинать перемены, важно оценить, способны ли люди на управленческих позициях проводить изменения - это вопрос и мировоззрения, и компетенций, и их психологических характеристик.
Изменение в организации может быть эффективным, если пользуется поддержкой людей, которых затрагивает. Добиться поддержки людей подчас бывает очень сложно. Полезный общий метод получения поддержки и уменьшения сопротивления - пригласить людей активно участвовать во всех этапах перемен. Это помогает создать атмосферу включенности в процесс изменений, в которых заинтересованы все работники. Руководителям необходимо создать обстановку, в которой каждый сотрудник видел бы за планами, приказами, распоряжениями определенные ценности, чтобы понимал, зачем ему лично это надо. В этом и есть основной секрет успешного управления изменениями - не насаждать их, а вовлечь в них сотрудников через продуманные формы мотивации, через индивидуальную работу с людьми в коллективе.
4 Реализация стратегии. После того как сформулирован план действий, подобраны ключевые сотрудники и создана широкая коалиция, можно реализовывать запланированные изменения. Это время решительных действий.
Качественное исполнение намеченных планов требует сочетания дисциплины, творческого подхода и сотрудничества. Конечно, необходимо придерживаться выработанного плана, последовательно продвигаясь к обозначенным целям. Однако важно понимать, что план - это всего лишь маршрут движения к достижению видения. План может и должен меняться сообразно ситуации, обеспечивая необходимую гибкость процесса. На данном этапе важна роль формальных и неформальных лидеров.
5. Интеграция изменения. На этом этапе целесообразно создать такие условия, в которых осуществленные изменения становятся органической частью самой организации. Более того, в организациях, которые постоянно сталкиваются с тем, что внешние условия развития организации постоянно меняются, целесообразно создать атмосферу необходимости постоянных изменений. Целесообразно культивировать состояние самообновления и развития.
В кадровой политике компании необходимо поставить акценты на обучение и развитие сотрудников, создание сильной кадровой службы для привлечения талантов, для развития наставничества. В целом в организации важно сформировать такую культуру, которая
1.3 Нормативно-правовая база управления изменениями с позиции мониторинга и контроля
Конституционные основы института муниципального контроля закреплены в ст. 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1 и 2) Конституции РФ. В этих статьях установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Столь ответственная миссия органов местного самоуправления предполагает организацию контроля за их деятельностью и осуществление муниципального контроля самими указанными органами. Второй аспект и рассматривается в статье.
Для осуществления контрольной деятельности Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено создание контрольных органов муниципальных образований.
Детальная регламентация и порядок осуществления задач этих органов закреплены, в частности, в Федеральном законе № 294-ФЗ и Федеральный закон № 6-ФЗ.
Единый перечень видов муниципального контроля в законодательстве Российской Федерации отсутствует. Анализ федерального законодательства позволяет выявить около десятка видов муниципального контроля. Часть из этих контрольных полномочий не подпадает под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) либо в силу прямой ссылки закона, либо в силу того, что осуществляется в отношении муниципальных органов.
Федеральный закон № 294-ФЗ распространяется на 8 видов муниципального контроля, что показано в таблице 1
В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия ОМСУ, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления ОМСУ.
Таблица 1 – Виды муниципального контроля
№ Вид контроля Ссылка на нормативный правовой акт
1. муниципальный лесной контроль и надзор пункт 32 части 1 статьи 14 и пункт 38 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
2. земельный контроль над использованием земель поселения, городского округа Пункт 20 Части 1 статьи 14 и пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
3. контроль над использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства Пункт 9 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ Жилищного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. контроль соблюдения законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и ее качества Часть 1 статьи 7 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» О го-сударственном регулировании произ-водства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей про-дукции: Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. контроль над обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения Часть 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах …» Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ.
6. контроль над проведением негосударственных лотерей, проводимых от имени муниципального образования Статья 21 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях» О лотереях: Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. контроль над представлением обязательного экземпляра Статья 17 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» Об обяза-тельном экземпляре документов: Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. контроль над использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых Пункт 5 статьи 5 Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» О недрах: Закон РФ от 21 фев-раля 1992 г. № 2395-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Среди вопросов местного значения указаны только лесной и земельный контроль, следовательно, стоило бы сказать, что только указанные виды контроля являются собственными полномочиями муниципалитетов. Однако это не так. В ряде случаев вопросы местного значения сформулированы довольно обще, и соответствующий вид контроля является одной из многих составляющих вопроса местного значения. Это:
Контроль над использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда является частью такого вопроса местного значения как организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда.
Контроль над обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения входит в состав такого вопроса местного значения как дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Контроль над представлением обязательного экземпляра является составляющей организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения.
Однако есть в Федеральном законе № 131-ФЗ и пробелы. Так, например, право муниципальных образований проводить лотереи не указано ни среди вопросов местного значения, ни среди прав ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Вместе с тем, абсолютно ясно, что полномочие является не делегированным, а собственным полномочием ОМСУ. В связи с этим необходимы изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, закрепляющие право ОМСУ на организацию и проведение муниципальных лотерей.
Все вышеназванные, а также иные, в соответствии с проведенным функциональным анализом полномочий органов местного самоуправления, контрольные функции муниципалитетов должны быть вычленены и регламентированы.
В отношении собственных контрольных полномочий ОМСУ обладают широким набором полномочий:
Самостоятельно принимают правовые акты, регламентирующие порядок контроля, при условии не противоречия их федеральным и региональным актам;
По своему усмотрению определяют структуру муниципальных контрольных органов, назначают их руководителей и служащих;
финансируют осуществление данных полномочий за счет средств муниципального бюджета, имея право определить соответствующий объем расходов.
При осуществлении данных полномочий муниципальные органы руководствуются положениями Федерального закона № 294-ФЗ. Доклады об организации и осуществлении муниципального контроля представляются ОМСУ непосредственно в Минэкономразвития России.
К числу делегированных полномочий можно отнести два оставшихся вида контроля:
контроль соблюдения законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и ее качества, контроль над использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых и при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
В соответствии с частью 10 статьи 18 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» полномочия на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции могут быть переданы субъектом Российской Федерации ОМСУ. Поэтому в рамках лицензирования ОМСУ вправе осуществлять лицензионный контроль.
В отношении контроля ОМСУ за использованием и охраной недр ситуация противоречивая. С одной стороны, пункт 5 статьи 5 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» устанавливает данное полномочие ОМСУ. С другой, в отношении данного вида контроля не соблюдается установленные статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ правила передачи полномочий. Часть 6 данной статьи устанавливает перечень положений, которые должен содержать закон о передаче полномочий. Соответствующие положения в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» отсутствуют. В связи с этим требовать от ОМСУ осуществления данного вида контроля неправомерно.
В отношении контрольных полномочий, делегированных для осуществления ОМСУ, полномочия несколько ограничены:
вправе принимать правовые акты, регламентирующие порядок контроля,
определять структуру муниципальных контрольных органов,
назначать их руководителей и служащих только в той мере, в какой это дозволено актом, делегирующим полномочия.
Осуществление данных полномочий финансируется за счет бюджета делегирующего полномочия субъекта. При осуществлении данных полномочий муниципальные органы руководствуются положениями Федерального закона № 294-ФЗ с учетом положений нормативного правового акта, делегирующего эти полномочия.
Доклады об организации и осуществлении муниципального контроля должны представляться ОМСУ в уполномоченные федеральные или региональные органы, осуществляющие контроль над исполнением делегированных полномочий, которые после обобщения направляют доклады в Минэкономразвития России.
Стоит отметить, что в отношении контрольных полномочий, делегированных ОМСУ, в законодательстве существуют определенные терминологические противоречия. Так, федеральным государственным контролем признается деятельность только федеральных органов, региональным контролем - только органов субъектов Российской Федерации, муниципальным контролем - соответственно, только муниципальных органов. При этом непонятно, как классифицировать делегированный ОМСУ контроль. С одной стороны, его осуществляют муниципальные органы, следовательно, он является муниципальным контролем. С другой стороны, муниципальный контроль может осуществляться для проверки требований, установленных только муниципальными актами. Делегированный же контроль осуществляется для проверки соблюдений требований, установленных и иными, вышестоящими актами. В связи с этим данный вид контроля можно квалифицировать как государственный контроль вопреки определениям, данным в статье 2 Федерального закона № 294-ФЗ.
Помимо федерального законодательства, контрольные полномочия муниципальных органов могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации.
