1.1 Понятие казенных учреждений как субъектов финансового права
Государственное управление как деятельность компетентных органов исполнительной власти должно обеспечивать эффективное достижение поставленных целей. Эффективность предполагает наиболее рациональную реализацию полномочий исполнительных органов посредством применения правовых, организационных и экономических методов управления для придания необходимого вектора развития той или иной группе общественных отношений. Отдельные комплексы полномочий органов государственного управления могут быть эффективно реализованы только в рамках непосредственной деятельности данных органов. Однако сложный характер общественных отношений, выступающих объектом государственного управления, обуславливает необходимость создания дополнительных механизмов, с помощью которых обеспечивалась бы результативность государственного управления.
В качестве такого механизма выcтупает деятельность учреждений, являющихся структурным элементом государственного механизма, которые в отличие от органов государственной власти не наделяются комплексом правовых возможностей в отношении неограниченного круга лиц, но в силу характера своей деятельности дополняют государственное управленческое воздействие на общественную жизнь. Такие учреждения именуются государственными. Их деятельность непосредственно связана с деятельностью соответствующего органа государственной исполнительной власти, в ведении которого они находятся.
Идея создания учреждений возникла в период обособления христианского (церковного) имущества с появлением первых христианских общин в Риме с той лишь особенностью, что римскому праву не было известно понятие юридического лица . Не создали понятие учреждения и средневековые юристы, изучавшие, пропагандировавшие и применявшие римское право . По¬нятие «учреждение» впервые использовал немецкий цивилист Штифтунг .
Становление и развитие казенных предприятий и нормативного регулирования их деятельности проходило в четырех периодах :
1) дореволюционный (XVII в. – начало XX в.), характеризующийся сменяемостью ведомственного и регионального управления, соответствующими уровнями правового регулирования, полной подотчетностью государству и созданием относительно системного регулирования со второй половины XIX века; отметим, что до принятия Сводов законов Российской Империи все вопросы управления и деятельности казенных предприятий оставались на внутреннем уровне государственных структур, курирующих предприятия;
2) советский (1917 г. – 1990 г.), для которого характерна национализация всей промышленности, плановость, централизованное управление, а также нормативное регулирование на уровне специальных законов;
3) переходный период (1990 г. – 1995 г.), в ходе которого на законодательном уровне создавались условия для приватизации и акционирования государственных предприятий, передачи казенных предприятий в частный сектор, что было обусловлено переходом к рыночной экономике;
4) современный период (1995 год – настоящее время), начавшийся со вступлением в силу в 1995 году нового ГК РФ, выделяющего среди государственных унитарных предприятий казенные предприятия как предприятия, основанные на праве оперативного управления; в этот период также был принят специальный закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, определяющий особенности правового положения казенных предприятий.
Вплоть до принятия ГК РФ понятие «казенные предприятия» не было непосредственно закреплено в отечественном законодательстве. В дореволюционный период для государственных предприятий были характерны формулировки «казенные фабрики», «казенные заводы», в связи с чем термин «казенные предприятия» являлся собирательным для всей государственной промышленности. В советский период большее употребление имел термин «предприятие» без указания с ним признаков, отражающих государственную природу. Это было обусловлено тем, что все предприятия по определению носили государственный характер и находились в системе публичного управления.
Рассматривая историю формирования учреждения в качестве разновидно-сти юридического лица, С.Н. Братусь писал: «Учреждение выросло из корпора¬ции; в процессе своего развития оно переросло в корпоративную форму» . Да¬лее он обращал внимание на то, что «... в условиях буржуазного общества субъ¬ектами нрава собственности могут быть либо физические лица, либо организо¬ванные их объединения, либо государство в целом (казна), причем во всех этих случаях речь идет о различных модификациях права частной собственности; необходимо признать собственником имущества, предназначенного для удов¬летворения общественно полезной цели, именно учреждение как таковое...» . В 1954 г. С.Н. Братусь, говоря о советских учреждениях как структурном виде юридического лица, писал, что это, во-первых, государственные органы как бюджетные, так и действующие на основе хозяйственного расчета; во-вторых, это созданные кооперативными и общественными организациями предприятия и учреждения, являющиеся юридическими лицами. Союзы лиц, то есть кооперативные и общественные организации, не частные объединения лиц, а социа¬листические организации .
Действующее российское законодательство содержит нормативное определение государственных учреждений. Гражданский кодекс РФ (далее ГК РФ) в ст.123.21 определяет учреждение как унитарную некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Положения ст.123.21 Гражданского кодекса РФ нашли свое продолжение в нормах ФЗ «О некоммерческих организациях» . На основании норм, содержащихся в ст. 9.1 ФЗ «О некоммерческих организациях», можно сделать вывод, в настоящее время в Российской Федерации существует три типа государственных учреждений: 1) автономные учреждения, 2) бюджетные учреждения, 3) казенные учреждения.
Казенные учреждения являются новым типом государственных учреждений. Они появились в результате реформирования системы государственных учреждений посредством принятия ФЗ от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» .
Законом № 83-ФЗ определены инструменты и механизмы, последовательное и гибкое применение которых направлено на достижение поставленных целей и реализацию Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №1101-р . Несмотря на скромное, претендующее на незаметность название этого законодательного акта, по мнению некоторых ученых, с его принятием начался важнейший и завершающий этап проведения комплекса реформ российского государства .
В соответствии со ст. 31 ФЗ №83-ФЗ в состав казенных учреждений были переведены следующие бюджетные учреждения:
? управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
? учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;
? специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
? учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации;
? Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации;
? Федеральной миграционной службы;
? Федеральной таможенной службы;
? Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
? Службы внешней разведки Российской Федерации;
? Федеральной службы охраны Российской Федерации;
? специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;
? психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
В соответствии с положениями действующего законодательства государственное казенное учреждение представляет собой государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнения работ, и (или) выполнения государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Данное определение содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ) .
Порядок создания государственных казенных учреждений регулируется Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. №539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» .
В соответствии с данным нормативно-правовым актом федеральные казенные учреждения могут быть созданы двумя способами: непосредственное учреждение, имеющее место, когда казенное учреждение создается впервые, и изменение типа уже существующего государственного учреждения.
Решение о создании федерального казенного учреждения может быть принято только Правительством РФ как высшим исполнительным органом государственной власти в РФ в форме распоряжения. Проект распоряжения Правительства РФ о создании федерального казенного учреждения должен быть подготовлен органом государственной исполнительной власти федерального уровня, на который возложены обязанности по осуществлению функций и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в отношении федеральных государственных учреждений, которые будут находиться в ведении этого органа или федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этому органу, либо федеральным органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, - в отношении федеральных государственных учреждений, которые будут находиться в ведении этого федерального органа, по согласованию с Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития РФ.
В случае, когда федеральное казенное учреждение создается посредством изменения существующего учреждения, Правительству РФ одновременно с проектом распоряжения об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального казенного учреждения федеральный орган исполнительной власти должен предоставить пояснительную записку. В ней должно содержаться обоснование целесообразности изменения типа федерального учреждения, а также информация о кредиторской задолженности учреждения.
Целью деятельности федеральных казенных учреждений является обеспечение реализации полномочий федеральных органов государственной власти посредством оказания государственных услуг, выполнения работ и (или) выполнения государственных функций. Именно целевая составляющая их деятельности выступает в качестве основного ориентира для установления особенностей правового регулирования их правового статуса, отраженного в рамках отечественного законодательства.
Таким образом, государственное казенное учреждение может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, что ранее всегда являлось прерогативой органов государственной власти.
Элементы правового статуса федеральных казенных учреждений в силу некоммерческого характера их деятельности определяются, как было отмечено выше, в нескольких нормативно-правовых актах, таких как Гражданский кодекс РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях» и рядом иных нормативно-правовых актов, включая законы и подзаконные нормативно-правовые акты.
Однако представляется вполне обоснованным, что особенности правового статуса федеральных казенных учреждений устанавливаются Бюджетным кодексом РФ.
В соответствии со ст. 6 БК РФ казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Правовое положение казенного учреждения, закрепленное в ст. 161 БК РФ, определяет подведомственность федеральных казенных учреждений, полномочия федеральных органов исполнительной власти в отношении соответствующих казенных учреждений, а также ряд прав и обязанностей, предоставляемых и возлагаемых на казенные учреждения. При этом элементы правового статуса казенных учреждений, в том числе ограничения, законодатель применяет и для регулирования деятельности публичных учреждений: органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов управления государственными внебюджетными фондами.
Кроме того, следует отметить, что принцип единства кассы, в силу которого все кассовые выплаты осуществляются с единого счета бюджета (ст. 38.2 Бюджетного кодекса РФ), и, соответственно, механизм кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ) предполагают, что средства бюджета не перечисляются на отдельные банковские счета казенным учреждениям, указанные средства лишь отражаются на их лицевых счетах (п. 4 ст. 161, ст. 220.1 Бюджетного кодекса РФ). Отсюда следует, что финансирование казенных учреждений с правовой точки зрения есть передача им прав по принятию и (или) исполнению бюджетных обязательств в определенном объеме за счет соответствующего публично-правового образования .
В силу этого можно сделать проемежуточный вывод о том, что по содержанию своей непосредственной деятельности федеральные казенные учреждения из всех типов государственных учреждений наиболее приближены к государственному управлению соответствующими сферами общественной жизни и узкоограниченному перечню возможных доходов от своей деятельности .
Казенные учреждения, в том числе федерального уровня, не вправе осуществлять деятельность, приносящую доход. Это положение вытекает из содержания норм ст. 50 и ст. 123.22 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которыми казенные учреждения отнесены к некоммерческим юридическим лицам, которые не могут иметь основной целью своей деятельности извлечение прибыли. Однако положения ст. 161 Бюджетного кодекса РФ определяют, что в случаях, когда право казенного учреждения на получение доходов от своей деятельности предусмотрено в учредительном документе, такая деятельность не будет противоправной. Доходы, полученные казенным учреждением в результате оказания услуг, выполнения работ и (или) осуществления функций органов государственной власти, поступают в бюджет соответствующего уровня.
Решение об оказании услуг федеральным казенным учреждением на платной основе принимает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя, путем определения исчерпывающего перечня видов деятельности, которые федеральное казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано .
