ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ЗАДАЧИ, ПРЕДМЕТ И ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ
1.1. Понятие, задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания
Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания является одним из видов надзора, осуществляемого прокуратурой Российской Федерации. Анализ законодательных актов позволяет заключить, что в таком виде он не обозначен в текстах основных федеральных законов , касающихся рассматриваемого понятия, в связи с чем необходимо определиться с его значением.
Безусловно, прокурорский надзор означает надзор, осуществляемый прокурором или прокуратурой, правовое положение которой в Российском государстве определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (далее – закон «О прокуратуре Российской Федерации»). В Конституции РФ также установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ч. 1 ст. 129), в качестве которого следует назвать закон «О прокуратуре Российской Федерации».Согласно этому закону основным направлением деятельности, подлежащим осуществлению прокуратурой, является надзор, о чем говорится в ч. 1 ст. 1 приведенного федерального закона, устанавливающего прокуратуру как единую централизованную федеральную систему органов по надзору от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
О.В. Воронин также называет прокурорский надзор в качестве основной функции «отечественной прокуратуры» . Аналогичное мнение высказывает Ш.Ш. Байрамов , что справедливо и соответствует п. 1 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой иные функции прокуратуры указаны в числе полномочий прокуратуры, но без приведения их перечня и путем их общего формулирования, как «иные функции, установленные федеральными законами».Помимо этого, в тексте рассматриваемого закона в п. 2 ст. 1 приводятся помимо надзора и другие полномочия прокурора такие, как уголовное преследование на основе уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, административное производство на основе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. А также прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. По мнению О.В. Воронина тем самым «была закреплена многофункциональная модель прокурорской деятельности» с провозглашением основного назначения прокуратуры в осуществлении надзора .
А.Ю. Винокуров и Ю.Е. Винокуров определяют прокурорский надзор, как «вид государственной деятельности, осуществляемый исключительно органами прокуратуры и выражающийся в проверке соблюдения Конституции РФ и действующих на территории РФ законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора» .Указанные авторы, продолжая раскрывать понятие прокурорского надзора, пишут, что это «форма государственного контроля в сфере обеспечения законности, присущий только органам прокуратуры» .
В свою очередь надзор прокуратуры в законе «О прокуратуре Российской Федерации» подразделяется на различные виды, что позволяет ученым В.Г. Бессарабову и другим справедливо оценивать, что это – «огромный фронт работы по надзору за исполнением законов практически во всех ключевых сферах общественной жизни» . С.А. Воронин называет их «отраслями надзора» , которые указаны в ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Исходя из положений закона, можно выделить основные виды (отрасли) надзора прокуратуры РФ, перечисленные в первых пяти (5) пунктах п. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации». В третьем по счету абзаце предусмотрен надзор прокуратуры РФ за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Как видим, приведенный вид прокурорского надзора не совпадает полностью с названием предмета исследования настоящей работы, которое должно касаться надзора не только в отношении органа, осуществляющего дознание, но также в отношении дознавателя. В свою очередь в 3 абзаце п. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации» произведено соединение в одной отрасли надзора несколько отличных друг от друга видов деятельности: оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной, которая включает в себя дознание и предварительное следствие, поскольку они регулируются различными федеральными законами и отличаются специфичными методами осуществления.
Вместе с тем, несмотря на единое урегулирование дознания и предварительного следствия одним законом – Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – УПК РФ), прокурорский надзор в отношении обеих форм предварительного расследования: дознания и предварительного следствия обладает существенными отличиями в определении пределов и круга применения средств надзора прокурором, что потребовало их регулирование на уровне отдельных приказов Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. В этой связи отметим Приказ Генпрокуратуры РФ № 137 от 6.09.2007 года «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (ред. от 28.12.2007) название которого совпадает с темой настоящей работы . Примечательно, что приказ касается процессуальной деятельности не только органов, осуществляющих дознание, но всего органа дознания, что более справедливо, так как полномочия органа дознания шире полномочий органа осуществления дознания, о чем будет рассмотрено в следующем параграфе работы.
Стоит также отметить в большей степени приближенность формулировки названия приказа к обозначению функции прокурора в уголовном судопроизводстве, представленных в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, согласно которой прокурор в уголовном судопроизводстве – это должностное лицо, призванное осуществлять по уголовному делу от имени государства уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ. Неполное совпадение формулировок рассматриваемого в работе вида надзора, имеющихся в законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в УПК РФ, а также тяготение подзаконных актов Генеральной прокуратуры РФ в определении их названий к тексту УПК РФ, свидетельствует о приоритетности положений УПК РФ, но только в отношении данного вида надзора, который прокурор осуществляет все-таки в рамках уголовного процесса.
Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания состоит в реализации полномочий, предоставленных прокурору в рамках УПК РФ, но в тоже время общие параметры его полномочий определены в ст. 22 закона «О прокуратуре Российской Федерации», о чем справедливо пишет Т.Г. Воеводина , подкрепляя свое мнение разработками видных ученых В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова и др. Так в настоящее время в науке прокурорского надзора устоялось деление полномочий прокурора по осуществлению надзора, независимо от его вида или принадлежности к определенной отрасли, на три группы: 1) по выявлению нарушений закона, а также причин и условий им способствовавших, 2) по устранению нарушений закона, 3) по предупреждению нарушений закона .
Непосредственно содержание полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания можно вывести из положений ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Однако отметим, что перечень перечисленных полномочий прокурора касается осуществления им не только надзорной функции за процессуальной деятельностью органов дознания, органов предварительного следствия, но также уголовного преследования. В этой связи необходимо коснуться соотношения двух основных уголовно-процессуальных функций прокурора.
Прокурор является участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения, действующим в соответствии с общим назначением уголовного судопроизводства, состоящем согласно ст. 6 УПК РФ в защите потерпевших от преступлений, а также любой личности, вовлеченной в уголовный процесс, от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Следовательно, обе основные функции прокурора при производстве по уголовному делу должны обеспечивать достижение указанного назначения уголовного судопроизводства. Вместе с тем надзор представляет собой обеспечение законности в деятельности органов предварительного расследования, а уголовное преследование представляет собой деятельность прокурора как участника со стороны обвинения по изобличению подозреваемого, обвиняемого, виновного в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ).
Здесь следует отметить дискуссию, как в среде ученых, так и политиков, правоприменителей по вопросу о приоритетности какой-либо из указанных функций: должен ли прокурор быть в уголовном процессе только обвинителем, т.е. осуществлять функцию уголовного преследования либо в большей мере осуществлять надзор за действиями и решениями органов дознания и органов предварительного следствия . Изменения в полномочиях прокурора по обеим функциям, выразившиеся сначала в сокращении многих из них (2007 год), а потом в возвращении по происшествию определенного периода практики (2010-2013), свидетельствует об отсутствии четкой видимости по этому вопросу, как пишет Таболина, «прослеживается их непродуманность» . В настоящее время прокурор на досудебном производстве осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, начиная в полной мере реализовывать функцию уголовного преследования только при окончании предварительного расследования и продолжая ее осуществлять в полном объеме на судебных стадиях. О.В. Воронин также пишет об исполнении прокурором правообеспечительной или правозащитной функции в рамках средств, составляющим надзорную функцию прокурора в отношении действий и решений органов, осуществляющих производство по уголовному делу на досудебных стадиях .
Прокурорский надзор осуществляется в отношении процессуальной деятельности органов дознания, что следует понимать как реализацию органом дознания полномочий, предусмотренных УПК РФ, т.е. в рамках уголовного процесса. Орган дознания осуществляет процессуальную деятельность по уголовному делу после принятия решения о возбуждении уголовного дела, в течение производства дознания по правилам глав 32 и 32.1 УПК РФ и неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ до принятия итогового процессуального решения досудебного производства. Вместе с тем значительно расширена процессуальная деятельность органа дознания до принятия решения о возбуждении уголовного дела, т.е. при проверке сообщения о преступлении в порядке ст. 144 УПК РФ, что особенно актуально для сокращенной формы дознания.
При этом орган дознания осуществляет процессуальную деятельность по уголовному делу с помощью полномочий и средств, предоставленных ему УПК РФ. В основном содержание процессуальной деятельности органа дознания может быть сведено к проведению следственных, иных процессуальных действий, к принятию различных процессуальных властно-распорядительных решений, как в ходе дознания, так и при окончании, в том числе по применению мер процессуального принуждения, во многом сопровождающихся ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина. В.Н. Исаенко также считает, что надзору должны повергаться процессуальные действия и решения должностных лиц органов дознания и предварительного следствия .
Все сказанное делает необходимым применение к процессуальной деятельности органа дознания контроля ее законности и обоснованности. По сравнению с судебным и ведомственным контролем прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания носит постоянный и универсальный характер при отсутствии прямой соподчиненности надзирающего органа и подвергаемого надзору. По мнению К.А.Таболиной надзор прокурора отличается от прочих видов контроля по признаку постоянного его осуществления . О необходимости надзора за процессуальной деятельностью органов дознания со стороны прокурора пишет также О.А. Науменко, подтверждающая свое мнение статистическими данными о неуклонном росте допускаемых органом дознания нарушений .
Задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания не нашли законодательного урегулирования в УПК РФ и в законе «О прокуратуре Российской Федерации». Однако они должны соответствовать назначению прокурорского надзора и уголовного судопроизводства.
А.В. Федулов и М.П. Поляков, определяя суть прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, приводят две задачи, разрешаемые при этом прокурором: «С одной стороны, он служит средством обеспечения верховенства Конституции и защиты прав и свобод граждан, а с другой – осуществляет надзор за правильным соблюдением закона, позволяющего эффективно проводить уголовное преследование» .
В.А. Лазарева указывает на реализацию прокурором двух взаимосвязанных задач в рамках осуществления надзора в досудебном производстве: «обеспечить соблюдение законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия… и в ходе досудебного производства прав участвующих в нем лиц, охрану их свобод и защиту их законных интересов…» .
В новейших диссертационных исследованиях, предпринятых учеными после 2013 года задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания в целом не нашли четкого освещения. Такое положение можно объяснить позицией законодателя, отказавшегося от урегулирования в тексте УПК РФ задач всего уголовного судопроизводства, что все-таки признается большинством исследователей в качестве недостатка и указывается на необходимость урегулирования задач .
Ознакомление с последними учебниками по прокурорскому надзору также показывают подходы авторов от отказа рассмотрения задач, уделяя внимание сущности, предмету, пределам и организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание . Изучение приказа № 137 Генпрокуратуры РФ показывает стиль изложения всех полномочий прокурора по надзору в форме множества взаимосвязанных задач, поскольку для их формулирования характерно именно применение глаголов обеспечить, выявить, устранить, дать указания и т.п. Однако их представлено в большом количестве, хотя это стоит признать обоснованным. Но в тоже время их изложение не создает целостной картины задач прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.
Задачи означают такую деятельность субъекта, которая в любом случае должна быть достигнута и произведена. Исходя из этого, можно охарактеризовать задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания в соответствии с исполняемыми им полномочиями на основе ст. 22 закона «О прокуратуре Российской Федерации»: 1) выявить нарушения законов, допущенные органами дознания в ходе осуществления процессуальной деятельности; 2) принять меры прокурорского реагирования к устранению нарушений законов, допущенных органами дознания в ходе осуществления процессуальной деятельности и их последствий; 3) осуществлять деятельность по предупреждению нарушений законов, органами дознания в ходе осуществления процессуальной деятельности, выявляя причины и условия, способствовавшие нарушениям законов, в том числе путем привлечения к ответственности должностных лиц органов дознания, допустивших или способствовавших нарушениям законов.
По справедливому замечанию Ю.К. Якимовича прокурор, осуществляя, уголовное преследование, одновременно выполняет и функцию надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования . Однако прокурорский надзор должен способствовать осуществлению уголовного преследования органом дознания, поскольку это является его обязанностью, согласно ст. 21 УПК РФ. В связи с этим можно охарактеризовать задачи прокурорского надзора, направленные на осуществление законного уголовного преследования. Поэтому перечень задач может быть продолжен: 4) принимать меры прокурорского реагирования по обеспечению своевременного и поступательного уголовного преследования органом дознания по уголовному делу с учетом принципа разумных сроков уголовного судопроизводства; 5) выявлять и устранять нарушения требований УПК РФ по производству следственных действий, в том числе по их своевременному производству, в рамках осуществления уголовного преследования органом дознания; 6) добиваться принятия органом дознания одного из предусмотренных УПК РФ итогового процессуального решения с использованием всех возможностей для направления уголовного дела в суд для разрешения его по существу в целях наказания виновного в совершении преступления лица и привлечения его к уголовной ответственности.
Безусловно, задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания должны быть дополнены обязанностью прокурора обеспечивать права и законные интересы всех лиц, вовлеченных в производство процессуальной деятельности органом дознания, выявлять при этом допущенные нарушения и принимать меры к устранению, в том числе последствий.
Сформулированные задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания не претендуют за исчерпывающий характер, но при этом они способствуют осуществлению целенаправленного и поступательного надзора прокурора. В тоже время прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания осуществляется по стадиям досудебного производства, что будет рассмотрено во второй главе настоящей работы.
Таким образом, прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания является одним из видов надзора, осуществляемого прокурором или прокуратурой Российской Федерации, урегулированного Законом «О прокуратуре Российской Федерации», согласно ч. 1 ст. 1 которого прокуратура предназначена для осуществления надзора в Российской Федерации за обеспечением соблюдения положений Конституции нашего государства и исполнения законов, действующих в Российском государстве. В целом прокурорский надзор представляет собой обеспечение действия законов на территории Российской Федерации и прав человека и гражданина.
Вместе с тем прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания является той частью прокурорской деятельности, которая осуществляется в рамках уголовного судопроизводства, урегулированного УПК РФ, ст. 37 которого предусмотрены полномочия прокурора по уголовному делу, состоящие в осуществлении уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознании и органов предварительного следствия. Однако общие параметры надзорных полномочий прокурора определены в ст. 22 закона «О прокуратуре Российской Федерации» в трех группах: 1) по выявлению нарушений закона, а также причин и условий им способствовавших, 2) по устранению нарушений закона, 3) по предупреждению нарушений закона.
В связи с этим прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания можно определить как надзорную деятельность прокурора на основании закона «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ по обеспечению законности действий и решений органов дознания, предпринимаемых в рамках производства по уголовному делу: при возбуждении уголовного дела и предварительном расследовании в целях достижения назначения уголовного судопроизводства согласно ст. 6 УПК РФ в защите потерпевших от преступлений, а также любой личности, вовлеченной в уголовный процесс, от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.
1.2. Объекты прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания
А.Ю. Винокуров и Ю.Е. Винокуров определяют в качестве объектов прокурорского надзора «совокупность поднадзорных прокурору органов, учреждений и иных структур, деятельность которых охватывается предметом прокурорского надзора» . С приведенными учеными солидарен С.А.Воронин, который также дополняет этот перечень должностными лицами, «так как их деятельность является предметом прокурорского надзора» . А.В. Федулов и М.П. Поляков, раскрывая круг объектов прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, также называют в их числе «государственные органы и должностные лица, наделенные в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством полномочиями осуществлять предварительное следствие и дознание» .
В связи с этим в объекты прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания следует включить органы дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя, первый из которых является государственным органом, остальные же – должностными лицами органа дознания.
Орган дознания следует признать как уголовно-процессуальное понятие, используемое в науке уголовного процесса и нашедшее урегулирование в УПК РФ. Орган дознания как понятие обозначает участника уголовного судопроизводства, наделенного определенными полномочиями по осуществлению функции обвинения, состоящей в установлении лица, виновного в совершении преступления. В п. 24 статьи 5 УПК РФ установлено, что орган дознания – это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Недавними изменениями законодательства в п. 47 этой статьи орган дознания наконец-то причислен к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, что было выполнено также в отношении начальника органа дознания и начальника подразделения дознания .
Сразу же следует обратить внимание на то, что государственные органы и должностные лица, признаваемые в качестве объектов прокурорского надзора, в большей степени осуществляют в Российском государстве иные основные функции и при этом реализация процессуальных функций по уголовному делу для них является не основным направлением деятельности.
Вместе с тем в функциях некоторых из них дознание достаточно широко представлено. Так, основным органом дознания без преувеличения можно назвать полицию, входящую в органы внутренних дел Российской Федерации (далее – ОВД или МВД РФ) , для которых основными функциями являются направления деятельности по осуществлению охраны и обеспечения общественного порядка, обеспечения внутригосударственной безопасности, профилактики правонарушений, оперативно-розыскной деятельности и других. При этом дознание и другие процессуальные функции в уголовном процессе указаны не на первых позициях.
Урегулирование в тексте УПК обширного перечня органов дознания и наделение их процессуальными полномочиями в уголовном судопроизводстве имеет под собой объективные предпосылки, что вызывает сложности в уяснении того, какие же органы могут быть признаны органами дознания, поскольку сам законодатель в тексте УПК отсылает для этого правоприменителя к другим статьям УПК и даже к другим федеральным законам.
Так наряду с УПК правила функционирования органов дознания можно найти в иных федеральных законах, тем более в ч. 1 ст. 40 УПК урегулировано, что к органам дознания относятся наряду с теми государственными органами, которые непосредственно перечислены в пунктах с 1 по 4-ый, относятся также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. В качестве такого закона следует назвать Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон «Об ОРД») .
Согласно ч. 1 ст. 13 Закона «Об ОРД» право на осуществление оперативно-розыскной деятельности на территории РФ представляется подразделениям: ОВД РФ (п. 1), органов федеральной службы безопасности (далее – ФСБ) (п. 2), федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны (п. 4), таможенных органов РФ (п. 6), службы внешней разведки РФ (п. 7), федеральной службы исполнения наказания (п. 8), органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (п. 9).
При этом уточним, что подразделения федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны и службы внешней разведки РФ могут быть только условно названы органами дознания в силу наделения их полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, поскольку в ст. 151 и 157 УПК РФ не указана их подследственность, т.е. не определены виды преступлений, которые могут быть расследованы этими органами.
Помимо перечисленных органов дознания в соответствии с п. 24 ст. 5 и п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ органом дознания признаются также, командиры частей, соединений, учреждений и гарнизонов, являющихся воинскими и приравненными к ним, начальники недавно созданных органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации (далее – органов ВП ВС РФ), являющиеся фактически должностными лицами этих органов.
Помимо этого в УПК указаны ряд должностных лиц, которые не признаются органом дознания, но при определенных условиях и в особых ситуациях могут принять решение о возбуждении уголовного дела и организовать производство неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ. Их перечень приведен в ч. 3 ст. 40 УПК РФ.
