Введение
В феврале 2017 года на Российском инвестиционном форуме в Сочи Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) предста-вил данные исследования "Предпринимательство и самозанятость в Рос-сии". Эмпирические показатели указывают на существенные препятствия в снижении предпринимательской активности среди граждан. К фундамен-тальным проблемам становления бизнес-среды относят: бюрократию (26%) и высокие налоги (20%), серьезные финансовые издержки в целом (14%), административные барьеры и декриминализацию законодательства (13%), отсутствие государственной поддержки (12%), отсутствие необходимого старта капитал (12%), конкуренция (11%).
О состоянии проблемы также информирует бизнес-сообщество, кото-рое чаще жалуется на деятельность налоговой службы. Одновременно биз-нес указывает на активную деятельность местных и региональных админи-страций, работу контрольных подразделений Роспотребнадзора, Ростех-надзора, Госадмтехнадзора и др.
Базовым нормативным правовым актом в области государственного и муниципального контроля является Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципально-го контроля". Данный закон позволяет подвести определенные итоги, кото-рые характеризуют криминализацию экономических отношений в условиях финансового кризиса и сопровождаются коррупционными проявлениями на всех уровнях власти. Материалы прокурорских проверок и обращения субъ-ектов предпринимательской деятельности свидетельствуют о повсеместном грубом нарушении прав предпринимателей, в первую очередь субъектов малого и среднего бизнеса как органами государственной власти и местного самоуправления, так и органами государственного контроля (надзора) при проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности.
Всего с даты введения в действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осу-ществлении государственного контроля (надзора) и муниципального кон-троля»
(с 01.05.2009) при согласовании внеплановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства органы прокуратуры в каждом третьем заяв-лении не усмотрели убедительных оснований для проведения таких прове-рок ввиду отсутствия данных о реальной угрозе жизни и здоровью людей, а также окружающей природной среде. В связи с этим контролирующим ор-ганам было отказано в проведении данных проверок.
Таким образом, анализ и оценка эффективности защиты прав юриди-ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении госу-дарственного и муниципального контроля позволяют говорить о достиже-нии определенных успехов в данной сфере. При этом, исходя из специфики предпринимательской деятельности, к числу основных источников инфор-мации о правонарушениях, допускаемых в данной сфере, следует отнести:
— обращения представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о неправомерных действиях органов государственной власти и местного самоуправления;
— сообщения средств массовой информации;
— обобщения материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел;
— результаты анализа прокурорской и правоприменительной практи-ки.
В целях выяснения реального состояния законности в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности необходимо обращать внимание предпринимателей на выявленные нарушения закона как в их де-ятельности, так и в деятельности органов государственной власти и местно-го самоуправления.
Вместе с тем в настоящее время именно предпринимательская дея-тельность выступает в качестве одного из основных институтов и главной движущей силы развития нашей экономики, а предприниматель является ее главным субъектом. Особое значение в связи с этим приобретает строгое исполнение законов о защите прав субъектов предпринимательской дея-тельности.
Предприниматели сообщают об основных болевых точках при про-верках, ссылаясь, что это: "презумпция вины", практика "максимальных наказаний", значительное оттягивание ресурсов на подготовку информа-ции, большое количество внеплановых проверок.
Самые большие временные и финансовые потери предприниматели несут при актуализации программного обеспечения, необходимого для из-менения форм отчетности, подготовки документов и отслеживания измене-ний в законодательстве. Процесс осложняется не только тем, что нужно по-купать и обновлять программное обеспечение, но и тем, что надо нанимать новых дорогостоящих специалистов, которых зачастую недостаточно на рынке труда.
В таких условиях отношения между бизнесом и государством явно напряжены. Учитывая, что предпринимательское сообщество обеспокоено административной нагрузкой, в Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 02.06.2016 № 1083-р, вопросам реформирования контрольно-надзорной деятельности уделяется должное внимание.
В соответствии с планом, утвержденном в паспорте приоритетной программы, снижение сводного индекса административной нагрузки в 2018 году было заложено на уровне 10%. «Индекс строится на опросе предпри-нимателей и потому очень чутко реагирует на изменения в уровне админи-стративной нагрузки на бизнес, – пояснил один из разработчиков исследо-вания, заместитель руководителя проектного офиса по реализации реформы контрольно-надзорной деятельности Тумун Цыдыпов. – В 2017 году начался сдвиг в сторону преобладания внеплановых проверок, которые приносят больше хлопот. По данным Минэкономразвития России, доля внеплановых проверок в 2017 году в общем объеме проверок выросла до 69% в (по срав-нению с 59% в 2015 году). При этом необходимо принимать во внимание период проведения опроса: май – июль 2018 года. В это время, например, в связи с проведением чемпионата мира по футболу и соответствующими по-вышенными мерами безопасности, поручениями Правительства и указани-ями органов прокуратуры было увеличено число проверок, включая вне-плановых, со стороны ряда контрольно-надзорных органов. В первую оче-редь, они касались пожарной безопасности, мест массового пребывания лю-дей, транспортной инфраструктуры, питания и размещения. Индекс на это отреагировал и административная нагрузка со стороны соответствующих органов (МЧС России, Россельхознадзор, Роспотребнадзор и др.) была оце-нена как возросшая».
С 01 июля 2021 года вступает в силу Федеральный закон № 248-ФЗ
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Рос-сийской Федерации», направленный на систематизацию и оптимизацию нормативных актов в сфере контроля и надзора.
Одной из задач приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» являлась актуализация и систематизация к 2025 г. обязательных требований по наиболее массовым видам предприниматель-ской деятельности и по всем видам контроля и надзора.
С 1 января 2021 года заработала новая система контрольно-надзорного законодательства, в которую входит так называемая «регуляторная гильоти-на». Ожидается, что реформа полностью изменит как правила ведения биз-неса, так и порядок осуществления контроля. Акцент в таком подходе сде-лан именно на профилактические меры. Новые нормы позволят продолжить реализацию механизма «регуляторной гильотины», подразумевающий от-мену всех неактуальных нормативных актов, а также снизить администра-тивное давление на предпринимателей. Москва как региональный коорди-натор реформы контрольной и надзорной деятельности готова к реализации норм данного закона.
Одно из ключевых изменений – отказ от проверки как единственного вида контрольно-надзорного мероприятия. Более того, законом будет за-креплено семь видов профилактических мероприятий: информирование и обобщение правоприменительной практики, стимулирование добросовест-ности, профилактический визит, консультирование, направление предосте-режений и «самообследование».
Степень научной разработанности темы диссертационного исследова-ния.
Центр стратегических разработок (ЦСР) совместно с НИУ ВШЭ под-готовили доклад «Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего», в котором пришли к выводу, что регуляторная по-литика, наряду с монетарной и бюджетной, является одним из основных драйверов экономического роста. В докладе было обращено внимание на то, что основным препятствием, стоящим на пути регуляторной политики, яв-ляется «реактивный» характер российского законодательства: новые законо-дательные акты создаются не в рамках заранее сформированного подхода, а в качестве ответа государства на различные события. С одной стороны, де-кларируется снижение административных барьеров, административной нагрузки на бизнес, а с другой — постоянно вводятся новые ограничитель-ные нормы.
Опрос Аналитического центра при правительстве показал, что индекс административной нагрузки на бизнес снизился на 3,3% по сравнению с прошлым годом. Это ниже планового показателя, который был установлен программой «Реформа контрольной и надзорной деятельности».
Аналитический центр проводил опрос с мая по июль 2018 года, в нем приняли участие 8600 представителей крупного, среднего и малого бизнеса из всех регионов страны. Значение индекса административной нагрузки со-ставило 54,2 против 56,1 годом ранее, но он должен был снизиться как ми-нимум на 10% по сравнению в 2018-м.
Авторы исследования утверждают, что снижение нагрузки произошло в первую очередь из-за сокращения времени контрольно-надзорных меро-приятий во всех отраслях. Административная нагрузка – это не только штрафы и проверки, но и затраченное время сотрудников компаний, работу которых нужно оплачивать. Среднее время взаимодействия проверяемой организации и контролирующего органа снизилось с 48 часов в прошлом году до 43-х – в этом. Но крупные компании по-прежнему тратят на это «общение» почти в полтора раза больше, чем малые. Больше всего часов на проверки уходит у предприятий по добыче полезных ископаемых, снабже-нию электроэнергией, газом и водой (53–55 часов). Меньше всего – у ком-паний в сфере рыболовства, образования, культуры и спорта (35–37 часов).
Исследование показало, что индекс административной нагрузки на бизнес в 2018 году составил 54,2 балла, что на 3,3% ниже показателя базо-вого замера (56,1 балл), установленного в декабре 2017 года. Данный ин-декс – один из показателей приоритетной программы «Реформа контроль-ной и надзорной деятельности», который рассчитывается Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации. Индекс строится на ос-новании социологического исследования представителей бизнес-сообщества. В 2018 году в 85 субъектах Российской Федерации было опро-шено 8638 респондентов в соответствии с репрезентативной выборкой.
Индекс служит аналитическим показателем Программы, методика утверждена в 2017 году. Индекс рассчитывается на основе опроса предпри-нимателей, проводимого ежегодно совместно с ФСО России. При расчете учитывается нагрузка на разные типы бизнеса (малый, средний и крупный) в привязке к их вкладу в ВВП.
Меньше всего нагрузку со стороны контрольно-надзорных органов, как и в прошлом году, ощущают представители малого бизнеса (особенно микропредприятия). При этом оценки всех категорий бизнеса за год значи-тельно сместились к среднему уровню. В малых и крупных предприятиях — за счет того, что значительная часть тех, кто оценивал уровень нагрузки как высокий, «смягчил» свои оценки до средних. В средних предприятиях — значительно уменьшилось число тех, кто ранее называл нагрузку низкой.
При этом временные затраты предприятий на взаимодействие с одним контролирующим органом в год в среднем снизились на 9,6 %, хотя круп-ные предприятия по-прежнему тратят почти в 1,5 раза больше времени на взаимодействие с одним КНО, чем малые.
Увеличилась доля позитивных оценок со стороны бизнеса в части подготовки к проверкам, информированности о требованиях, подготовки и сдачи отчетности, профилактики и устранения нарушений и профессиона-лизма сотрудников. В частности, выросло число предпринимателей, пози-тивно оценивших свой опыт взаимодействия с Рострудом, Ространснадзо-ром, Росздравнадзором и Росприроднадзором при подготовке к проверкам. Также в позитивном ключе было отмечено качество профилактической ра-боты со стороны МЧС России, ФАС России, Ростехнадзора, Росприроднад-зора, ФНС России и МВД России.
Исследование показало, что за текущий год заметно окрепло пред-ставление предпринимателей о КНД как о деятельности, имеющей высокую социальную значимость – выросло число опрошенных, которые указывают в числе целей государственного контроля защиту общества от недобросовест-ного бизнеса, профилактику нарушений и осуществление государственной поддержки.
Объектом диссертационного исследования является совокупность ад-министративно-правовых отношений, возникающих в процессе регулиро-вания предпринимательской деятельности.
Предметом исследования являются проблемы, возникающие в процес-се снижения административной нагрузки на частный сектор, а так же барь-еры, не позволяющие контрольно-надзорным органам предоставить пред-принимателям больше свободы.
Целью диссертационного исследования является получение научно-практического результата в виде концептуальных положений и предложе-ний, направленных на формирование теоретической платформы и практи-ческого решения проблем, возникающих при внедрении программ, направ-ленных на снижения административного воздействия.
Для достижения поставленной цели определен ряд исследовательских задач, среди которых следует обозначить наиболее существенные:
1) рассмотреть существующие и проекты будущих программ, направ-ленных на уменьшение административного воздействия на частный сектор.
2) проанализировать текущее состояние взаимоотношений публичных и частных интересов.
3) определить основные правовые, политические и социальные при-чины, не позволяющие добиться необходимого уровня свободы предприни-мательства.
4) по результатам проведенного исследования внести предложения, направленные на модернизацию теоретической и практической платформы контрольно-надзорных мероприятий
Методология исследования. Методологической основой данно-го исследования является диалектический метод научного познания соци-ально-экономических, правовых, политических процессов и явле-ний, который позволит рассмотреть во взаимосвязи и взаимозависимо-сти тенденцию снижения административных барьеров и нагрузки на биз-нес, выявить проблемы и противоречия в её реализации и взаимодействии с другими социальными институтами.
Кроме того, для достижения целей и задач данного исследования бу-дут использованы иные общенаучные и частнонаучные методы. Так, логи-ческий метод будет использован на всех этапах исследования, поскольку его инструментарий, в частности, анализ (мысленное разделение объекта на элементы), синтез (соединение объектов в единое целое), дедукция (умоза-ключение от общего к частному) и индукция (умозаключения от частного к общему) крайне важны при решении каждой из задач и целей данной рабо-ты.
Системный метод имеет принципиальное значение для данной рабо-ты, поскольку для должного анализа проблемы снижения административ-ной нагрузки необходимо рассматривать административное воздействие как совокупность правовых норм и мероприятий, а также учитывать влияние данного комплекса на остальные сферы общественной жизни
Статистический метод будет использован при анализе динамики рас-смотренных международными органами и институтами дел, связанных с ре-ализацией права на неприкосновенность частной жизни.
Использование формально-юридического метода для реализации це-лей и задач работы представляется крайне необходимым при обобщении существующих и формулировании новых подходов к определе-нию фундаментальных для исследования юридических понятий: админи-стративное воздействие, предпринимательская деятельность, публичный и частный интерес.
Социологический метод позволит проанализировать проблемы, свя-занные с административным регулированием бизнеса, на базе конкретных социальных фактов, что представляется целесообразным для достижения це-лей настоящей работы. Социологические данные помогут проиллюстриро-вать конкретные практические проблемы, связанные с административным воздействием на частный сектор, и выработать наиболее корректные и эф-фективное пути решения данных проблем.
Вышеуказанный методологический инструментарий позволит всесто-роннее изучить и проанализировать проблемы снижения административной нагрузки на бизнес, а также предложить возможные пути решения данных проблем.
