ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1.1. Понятие «Систематизация законодательства»
Систематизация — это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его внешней и внутренней обработки с целью поддержания системности законодательства и обеспечения субъектов права необходимой нормативно-правовой информацией.
Необходимость систематизации обусловлена тем, что постоянно идет процесс издания новых нормативно-правовых актов, с течением времени некоторые акты фактически утрачивают силу, устаревают, накапливаются противоречия между юридическими предписаниями и т. п.
Системность права, система законодательства и систематизация в праве - явления, находящиеся в единении, во взаимозависимости .
Системность права - такое его объективное свойство, которое, складываясь в силу экономических и иных социальных потребностей, нуждается вместе с тем (для своего поддержания и развития) в целенаправленной правотворческой работе.
Система законодательства в отличие от системы самого права характеризуется подвижностью, непосредственной зависимостью от субъективного фактора, от усмотрения законодателя.
Главные разновидности систематизации имеют правотворческую природу. Правотворчество (если рассматривать его по отношению ко всей правовой системе) не ограничивается изданием актов, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права: оно включает также деятельность, направленную на обеспечение системности права, упорядочение системы действующего законодательства .
Систематизация в праве выполняет существенные социальные функции. Она является важным, необходимым моментом в самом существовании права. Надлежащим образом систематизированное, упорядоченное законодательство - показатель того, что внешняя форма данной национальной правовой системы адекватна одному из существенных свойств права - системности. А это значит, что от систематизации во многом зависит все то, что относится к ценности права, его эффективности, к законности.
Если система права как следствие исторического развития - объективный феномен, от воли людей не зависящий, то систематизация и ее продукты - феномен субъективный. От воли составителя во многом зависит, каким будет тот или иной сводный акт.
Конечно, значение субъективного начала нельзя преувеличивать. Систематизация в конечном счете также обусловлена объективно существующей системой права (кодексы, например, объединяют юридические нормы одной и той же отрасли права), содержанием систематизируемых правил поведения, объективной потребностью в сборниках нормативных актов того или иного рода и т.п., но по форме своего выражения она всегда субъективна .
В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.
Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве .
Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.
В разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима.
В условиях же существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план .
Нормативно - правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Систематизация законодательства преследует цель стабилизации правопорядка, приведения нормативно - правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.
Главная причина, требующая систематизации нормативных актов, в их количестве, несогласованности, затрудняющих и правотворчество, и реализацию норм права.
Систематизация необходима и для устранения пробелов в праве. Систематизация нужна не только для удобства обозрения источников права, ориентации в системе законодательства, она нужна правотворческим органам при принятии новых нормативных актов, для согласованности между всеми нормативными правовыми актами, Ликвидации повторений, решения вопросов об устаревших актах, поиска наиболее эффективных средств нормативного правового регулирования.
Систематизацию законодательства можно определить как деятельность компетентных государственных органов по упорядочению и совершенствованию нормативных правовых актов с целью приведения их в единую систему и более удобного практического их использования и развития права.
1.2. История систематизации права в России
Россия имеет богатый опыт проведения масштабной работы по систематизации своего законодательства.
Предпринимаемые в разные исторические периоды отечественным законодателем попытки глобальной систематизации действующего законодательства нередко приводили к достижению высоких результатов. Эффективность деятельности российских правотворческих органов по систематизации нормативных правовых актов находится на уровне ведущих государств мира. В нашей стране несколько раз удавалось создать своды законов .
В 1648 г. в Москве вспыхнуло массовое восстание. В этой сложной ситуации был созван Земский собор. В 1649 г. была осуществлена кодификация русского права под названием Соборное уложение. На нем было принято знаменитое Соборное уложение.
Составлением проекта занималась специальная комиссия, его целиком и по частям обсуждали члены Земского собора посословно. Напечатанный текст был разослан по приказам и на места .
Впервые была сделана попытка создать свод всех действующих правовых норм, включая Судебники и Новоуказные статьи. Материал был сведен в 25 глав и 967 статей. Намечается разделение норм по отраслям и институтам, хотя казуальность в изложении сохраняется.
Соборное уложение отличалось весьма высокой для своего времени юридической техникой. Уложение открывалось (впервые) преамбулой, где провозглашалось соответствие права постановлениям «Святых Апостолов» и утверждалось равенство суда по всем делам и для всех чинов (конечно, в соответствии с понимаемой в то время сословностью).
Язык Уложения был простым и понятным, тогда как в Европе юридическая терминология отличалась отвлеченностью. Оно было крупным правовым актом, идеологически основанным на религиозно-православном понимании юридических и политических процессов.
Будучи действующим сводом права своего времени, «Соборное Уложение» 1649 г. служит крупным памятником юридической мысли. В целом, первая попытка систематизировать право России прошла успешно настолько, насколько это было возможно в то время .
C 1754 г. начинает работу новая уложенная комиссия, задачей которой вновь становится переработка старой и создание новой системы права. Указом Сената был намечен план деятельности комиссии. Новое «Уложение» должно было состоять из четырех частей.
Традиционным материалом для кодификационной обработки были нормы о судоустройстве и уголовном праве. Имущественные права кодифицировались в комиссии 1720-1727 гг. Что касается норм о правах состояния, то это был новый массив, которым должны были регламентироваться формирующиеся сословные права.
В 1755 г. первая и четвертая части «Уложения» были представлены Сенату, которые после обсуждения их совместно с Синодом передал на утверждение императрице. Однако в связи с политическими событиями - семилетней войной - работа над «Уложением» приостановилась.
К весне 1762 г. сложилась ситуация, при которой стал возможным созыв всесословного уложенного земского собрания.
В 1762 г. была доработана третья часть проекта - о правах дворянства, о расширении его привилегий, о правах других сословий. Государственный переворот, в результате которого Екатерина II взошла на престол, вновь прервал работу над «Уложением». Комиссия была переведена в Москву, а в начале 1763 г. распущена. Официально она была ликвидирована в 1766 г.
Результатом работы комиссии были завершенные проекты трех из четырех запланированных частей:
1) "О суде"
2) "О состоянии подданных вообще"
3) "О розыскных делах»
Уложенная комиссия 1754-1766 гг. не закончила свою деятельность - по результатам ее работы не было создано «Уложение», однако подготовленные и систематизированные в процессе ее работы нормативные акты были использованы в дальнейшем.
Вскоре после вступления на престол Екатерина II обнаружила, что одним из существенных недостатков русской жизни является устарелость законодательства: сборник законов был издан еще при Алексее Михайловиче, а жизнь с тех пор изменилась до неузнаваемости. Императрица видела необходимость большой работы по собранию и пересмотру законов. Екатерина II решила составить новое «Уложение».
Она читала множество сочинений иностранных ученых о государственном устройстве и суде. Конечно, она понимала, что далеко не все применимо к русской жизни.
В ходе подготовки к созданию новой Уложенной комиссии был создан ряд специальных комиссий, задачей которых было установление пределов "законной власти правительства".
В 1763 г. создается комиссия о вольности дворянской (позже ставшая советом при императрице), в 1762 г. - комиссия о коммерции, в 1762 г. - комиссия о церковных имениях. Комиссии готовили проекты законов, определявших государственный строй: от фундаментальных законов отличались законы текущие.
Кодификационная работа в первой половине XIX века
После вступления на престол Павла I вновь был поставлен вопрос о новом «Уложении», и в 1796 г. была создана комиссия, задачей которой было не составление нового, а подготовка сводного «Уложения», в котором были бы собраны все действующие законы из области уголовного, гражданского и государственного (административного) права.
За время царствования Павла I комиссия успела подготовить 17 глав из сферы судопроизводства, 9 из вотчинного права и 13 глав уголовного права.
В 1801 г. с приходом к власти Александра I создается новая комиссия, однако в 1803 г. дело систематизации права было передано в Министерство юстиции, а в 1804 г. был подготовлен проект работ. Новыми задачами кодификации объявлялись:
— законы должны утверждаться на «непоколебимых основаниях права»;
— они определять все части государственного управления, пределы компетенции государственных органов, права и обязанности подданных в соответствии с «духом правления, политическим и естественным положением государства и народным характером»;
— они должны располагаться по строгой системе;
— они должны содержать в себе правила для отправления правосудия.
Комиссии поручалось составить общие государственные законы, действующие на пространстве всей Российской империи. Из массы существующих законов надлежало выбрать те, которые «наиболее полезны для блага народа и соответствуют духу нации и естественным условиям страны».
Новое «Уложение» предполагалось разделить на шесть частей:
— «законы органические и коренные», определяющие правовой статус императора, его отношения с правительственными органами и подчиненными;
— «общие основания и начала права», т.е. формы права, его действие в пространстве и во времени, принципы толкования закона, перечень санкций, понятия лица, вещи, действия и обязательства, владения и собственности, способы их приобретения и прекращения;
— общие гражданские законы, относящиеся к лицам, вещам, действиям, обязательствам, владению и собственности;
— уголовные законы и устав благочиния;
— способы приведения законов в исполнение, применения их на практике, а также законы о судоустройстве, о разделении судебного процесса на части;
— местные законы, применяемые при особых условиях, существующих в отдельных регионах страны .
Кодификационная работа была поручена Розенкампфу, но в 1808 г. в состав комиссии вошел товарищ министра юстиции М. М. Сперанский. Она начал с преобразования комиссии, которая была разделена на Совет, правление и группу юрисконсультов. М. М. Сперанский стал секретарем правления. С 1810 г. он становится директором комиссии.
В основу реформы государственного устройства и правления М.М. Сперанский предлагал положить традиционный принцип разделения властей. Поэтому следовало прежде всего отделить друг от друга законодательную, исполнительную и судебную власти, сосредоточив их в разных независимых органах.
Придавая особое значение разработке гражданского права, по предложению Сперанского создается специальный комитет по рассмотрению проекта гражданского уложения в составе князя Лопухина, графа Северина-Потоцкого и сенаторов Алексеева и Корнелова.
Предполагалось поднять все старые нормы права, регулирующие в какой-то степени гражданско-правовые отношения в Российской Империи. Бесконечные противоречия, пробелы в праве, неразработанность целого ряда институтов и язык, недоступный для понимания не только населения, но и юристов, заставили Сперанского приступить к созданию проекта нового гражданского «Уложения».
Государственный совет в 1810 г. 43 раза рассматривал проект гражданского уложения (кодекса). В Государственном совете с 21 ноября 1821 г. по 21 декабря 1822 г. вновь возобновились прения по предоставленным комиссией проектам.
Из 1343 статей, предложенных Сперанским и рассмотренным на 49 заседаниях Совета, остались без изменения 622. Бурную дискуссию вызвали статьи, регулирующие договорные, брачно-семейные и наследственные отношения .
В январе 1826 г. М.М. Сперанский направил императору Николаю I несколько записок с предложениями продолжить кодификационную работу. Доводы Сперанского были признаны достаточно вескими и послужили созданию второго отделения собственной его величества канцелярии.
Первой стадией громоздкой систематизации по замыслу Сперанского должно было быть «Полное собрание законов». Юридическая техника для составления «Свода» основывалась на следующей методике:
— статьи «Свода», основанные на одном действующем указе, излагать теми же словами, которые содержатся в тексте и без изменений;
— статьи, основанные на нескольких указах, излагать словами главного указа с дополнениями и пояснениями из других указов;
— под каждой статьей давать ссылки на указы, в нее вошедшие;
— сократить многосложные тексты законов тексты законов;
— из противоречащих друг другу законов выбирать лучший или более поздний.
