ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
В ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Современные средства массовой информации в жизни
общества и государства
Создание свободных и независимых средств массовой информации – одна из основных задач любого демократического общества, так как именно СМИ обеспечивают обратную связь власти с народом. Такая необходимость обусловлена оперативным реагированием СМИ на изменение общественного мнения, вызываемого принятием органами власти политических и/или экономических решений, через различные аналитические материалы, интервью, соцопросы и т. д. Однако, таким же образом, СМИ создают и общественное мнение, с чем государство не всегда может считаться. Поэтому можно предположить, что свободные и демократические – это такие СМИ, которые свободны от патернализма государства и частных инвесторов, влияющих на информационную политику финансовыми возможностями.
В начале анализа следует отметить, что регулирование деятельности СМИ и права граждан на информацию представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. Только на конституционном уровне такое право рассматривается более чем в двадцати конституционно-правовых установлениях, а на широком законодательном уровне в этот институт входят нормы свыше десятков законодательных актов. По мнению аналитиков, такие нормы имеются в более чем тридцати законах, почти двадцати Постановлениях Правительства РФ, трех десятках ведомственных актах разного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности МВД РФ, охраны труда, взаимоотношений с налоговыми органами и других сфер общественной жизни.
Стремительно изменяющаяся международная обстановка также способствует тому, что СМИ становятся не только средством информации граждан, но и не менее эффективным оружием пропаганды как со стороны государства, так и различных общественных организаций, политических партий и даже экстремистских группировок. Всё это делает обоснованной попытку законодателя упорядочить доступ СМИ к информации того или иного рода, что в иных случаях может затронуть свободу слова и распространения информации. Если обратиться к основам создания и функционирования СМИ, то можно сделать вывод, что они никогда не были только лишь информаторами населения. Независимо от правового режима в государствах и наличия в них свободы слова, газеты, радио и телевидение всегда были идеологическими инструментами правительства. Так, М.М. Козлова указывает на то, что «журналистика в России возникла «сверху» как элемент правительственной политики – по Указу Петра I и предназначалась для пропаганды и разъяснения новаторских реформ государя».1 В частности, Петр I использовал в России положительный зарубежный опыт, главным достоинством которого была периодичность выхода печатных изданий. Хотя в условиях отсталых экономических отношений, газеты не могли приносить доход их владельцам, так как затраты на их издание и транспортировку превышали выручку от их продаж. К тому же, газетная информация интересовала далеко не всех граждан России.
В советский период СМИ вовсе не ставили своей целью получение прибыли, об этом не могло быть и речи. В то время упор делался на публицистику и аналитические материалы о деятельности органов власти, освещение успехов, ставших возможными благодаря социалистическому строю. Внезапное прекращение цензуры в конце 80-х гг., отсутствие дальнейшей необходимости поддерживать веру народа в коммунистическое будущее и разрешение учреждать частные СМИ, дало журналистам право освещать происходящие события со своей точки зрения. А реалии России в период 90-х гг. поставили самостоятельные СМИ в условия, когда они стали зависеть от влиятельных лиц с огромными капиталами. Такая пресса по определению не может быть свободной от воли собственника (спонсора) и, при комментировании общественно значимых событий, не может опираться только на мнения журналистов. Лица, обладающие финансовыми средствами, получили возможность не только заказывать тематические материалы в различных СМИ, но и приобретать СМИ на законных основаниях. Здесь еще можно говорить о свободе слова, но неверно говорить о независимости института СМИ как такового. В масштабах всей страны такая политика привела к появлению мощнейших средств пропаганды, контролируемых олигархами, с целью оболванивания людей.
Если говорить о правовой стороне дела, то согласно Закону «О средствах массовой информации» (далее – Закон о СМИ), под средством массовой информации понимается «периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации».1 Данным определением охватываются практически всевозможные формы ныне существующих средств массовой информации, а также те, которые пока не нашли технического воплощения, обозначенные в определении словом «иные». Однако уяснить сущность любого СМИ невозможно, не коснувшись таких важных понятий, как «журналистика» и «журналист». Журналистика – это «литературно-публицистическая деятельность в журналах, газетах», а журналист – «литературный работник, занимающийся журналистикой.2 Но для правового регулирования необходимо более развернутое понятие и оно дано в Законе о СМИ. По смыслу Закона, «под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по уполномочию».1
Необходимо отметить, что понятия «журналистики» и «деятельности СМИ», часто отождествляемые на практике, не могут определяться как синонимы. Так, Т.В. Науменко полагает, что «в действительности названные понятия – вовсе не являются синонимами и, тем более, взаимозаменяемыми терминами. Журналистика как деятельность хотя и реализуется средствами массовой информации, однако далеко не исчерпывает весь объем деятельности СМИ. Практически вся деятельность средств массовой информации по материальному и экономическому обеспечению собственного функционирования выходит за пределы журналистики как таковой».2 Социальную оценку событий всегда дает именно конкретный журналист, но стараясь, чтобы его оценка не шла вразрез с политикой работодателя. Именно поэтому журналист в отечественных СМИ всегда занимал особое место. В этом смысле уместно разграничить журналистов и репортеров. Задача репортера – своевременно доложить в редакцию о произошедшем событии, о принятии какого-либо решения властным органом или оперативно выдать «картинку» в прямом эфире. То есть, репортер, сообщая информацию о том или ином событии, является по сути «полевым» работником СМИ, журналист, на основе этой информации, готовит аналитический материал. Безусловно, полностью дифференцировать понятия «репортер» и «журналист» было бы неверно, тем более, что такого рода разграничения нет даже в законе (он определяет лишь права, обязанности и ответственность журналиста). Данное разграничение – это скорее обычай делового оборота в среде СМИ, при котором «полевая работа» репортера есть копилка опыта и начальная ступень к членству в Союзе журналистов России. Об этом же говорится в словаре С.И. Ожегова, дающем определение репортера как «газетного работника, занимающегося
доставлением информации о текущих событиях местной жизни».1
Для правовой «чистоты» дела, редакция каждого СМИ должна обладать собственной юридической службой, состоящей хотя бы из одной штатной единицы для оказания помощи в решении спорных вопросов. Но начале 90-х, время становления большей части ныне существующих негосударственных СМИ, должность юриста казалась излишеством. Дальнейшее усложнение правоотношений, появление огромного количества нормативно-правовых актов, касающихся как работы СМИ, так и предприятий в целом, все-таки потребовало нахождения в штате специалистов в области права. Содержащиеся в Законе о СМИ обязанности главным образом отвечают правилу «не навреди». Публикуемая информация не должна приводить к нарушениям прав граждан и органов государственной власти, не должна провоцировать насилие или ненависть и не должна быть непроверенной.2 Следовательно, действующее законодательство РФ является достаточно прогрессивным с точки зрения соблюдения прав и свобод редакций СМИ.
Одновременно можно сказать, что с момента принятия Закона о СМИ в декабре 1991 года, полностью реализовать заложенные в нем возможности не сумело ни одно СМИ (за исключением центральных). И вызвано это рядом причин – отсутствие в то время привычки платить за интересующую информацию, стабильной экономики, постоянное удорожание бумаги и электричества, почти полное прекращение финансирования действующих СМИ, недобросовестная конкуренция, противодействие местных властей и т.д. Были и субъективные причины – отсутствие опыта работы учредителей СМИ как руководителей предприятия, постоянная необходимость поиска спонсоров, попытки внутренней цензуры журналистов, выходящей за рамки полномочий как главного редактора, так и учредителей. Все это вместе взятое придает Закону о СМИ некий элемент декларативности и популизма, так как он не учитывает реалии рыночных отношений.
Обратимся также к правам граждан в области СМИ, поскольку они представляют собой оборотную сторону деятельности СМИ. Правовая доктрина большинства демократических государств традиционно различает следующие основные права граждан в данной области: свобода мысли (свобода мнений, убеждений), свобода слова (свобода самовыражения), свобода печати (свобода массовой информации).1 Исторически становление гражданско-правового обоснования этих свобод относится к началу Нового времени. Однако, начиная с середины прошлого века, правовая наука в вопросе о юридических возможностях граждан в сфере информации, обогащается принципиально новыми идеями. Российская правовая доктрина также не осталась в стороне от новых веяний, и сегодня в правовой литературе выделилось два основных направления по изучению развития информационных правомочий граждан.
Первое направление связано с разработкой «права на информацию», которое рассматривается как комплексное субъективное информационное право. В его состав входят правомочия свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Для другого подхода характерно рассмотрение «права на доступ к информации». Такое право воспринимается как специальное и связывается оно лишь с проблематикой гласности деятельности государственных органов. Целью этого подхода является обоснование правовых возможностей гражданина по получению сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с реализацией ими своих полномочий. В Российской Федерации право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. в виде права на охрану личной, персональной информации и права на получение общедоступной информации. Далее, право на информацию закреплено и в
статье 29 Конституции России 1993 года.1
Следует также акцентировать внимание на международные аспекты исследуемой проблематики. Среди множества документов можно выделить Декларацию о свободе мнений и информации в средствах массовой 2005 года.2 В Декларации содержится призыв к правительствам государств не вводить новые ограничения свободы мнений и информации, за исключением крайней необходимости, при которой вводятся меры, соответствующие демократическому обществу после тщательной проверки; одобрить меры, которые отличают освещение терроризма в СМИ от поддержки терроризма; обеспечить доступ журналистов к информации; гарантировать право СМИ знать обвинения, выдвинутые судебной властью против лиц, которые являются субъектами антитеррористических судебных процедур, с правом освещать такие процедуры и т.д. Совет Европы принял также резолюции об услугах публичного доступа при передаче данных, о свободе мнений, об изображении женщин в СМИ, о расизме и ксенофобии в киберпространстве, об образовании в области СМИ, информационном обществе и электронном мире, о праве на неприкосновенность частной жизни, научных и технических аспектах новых информационных технологий и др.
В данном сегменте, одной из наиболее актуальных проблем использования информационных технологий в области СМИ, была и остается борьба с компьютерной преступностью. Данный вид преступности является высокоинтеллектуальным, что требует сложных мер борьбы и усиления сотрудничества государств. Меры по борьбе с компьютерными преступлениями содержатся во многих резолюциях ООН. В целом они предусматривают обязанность государства законодательно обеспечивать борьбу со злоупотреблениями и сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с разного рода преступлениями в данной сфере. Так, 23 декабря 2003 г. ООН приняла резолюцию, в которой приняты к сведению элементы для защиты важнейших информационных инфраструктур. Всем международным организациям было предложено в надлежащем порядке учитывать элементы защиты важнейших информационных инфраструктур в любой будущей работе по вопросам кибербезопасности при разработке стратегий уменьшения рисков для важнейших информационных структур, в соответствии с национальными законами и нормами.1 Таким образом, ООН выполняет большую работу по проведению концепции информационного общества. При этом должно учитываться, что любые регулятивные меры в сферах СМИ и новых коммуникаций должны применяться с учетом уважения к таким ценностям, как плюрализм, культурное и языковое разнообразие, недискриминационный доступ к различным СМИ.
Таким образом, можно сделать вывод, что образ СМИ в общественном сознании складывается из комментариев и личной оценки событий, даваемых журналистами, а не из количества или оперативности помещаемых в номер новостей. Правовая база доступа граждан к информации об органах власти имеет «крен» в сторону федеральных органов власти. В целом, несистематизированный характер законодательства об информации не дает возможности в полной мере рассматривать его как достаточный инструмент в реализации права на доступ к информации, особенно о деятельности органов государственной власти и МСУ, их должностных лиц. В этих вопросах очевидна роль и международных организаций в формировании условий сотрудничества государств и средств массовой информации.
1.2. Организационные формы и методы правового регулирования деятельности средств массовой информации в Российской Федерации
Прежде чем приступить к анализу вопросов параграфа, необходимо дать краткую характеристику базовых терминов в сферах коммуникаций. В основном они сводятся к следующим терминам:
1. Средства массовой информации (СМИ) - это периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. Под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже 1 раза в год; под радио, теле-, видео- кинохроникальной программой понимается совокупность периодических аудиовизуальных сообщений и передач, имеющая постоянное название и выходящая в эфир не реже 1 раза в год; под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы.1
Законодательство РФ о СМИ включает в себя Закон РФ «О средствах массовой информации» и иные законодательные акты, а также законы о СМИ субъектов РФ. Закон о СМИ применяется в отношении СМИ, учреждаемых в РФ, а для создаваемых за ее пределами – лишь в части, касающейся распространения их продукции на территории РФ. Юридические лица, граждане других государств и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанность, предусмотренные законом наравне с организациями и гражданами РФ.2
Учредителем СМИ может быть гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, а также государственный орган. Выступать учредителем не может: гражданин, не достигший 18-летнего возраста, либо отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда, либо душевнобольной, признанный судом недееспособным; объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, деятельность которого запрещена по закону; гражданин другого государства или лицо без гражданства, не проживающее постоянно в Российской Федерации. Соучредители выступают в качестве учредителя совместно.1
Редакция СМИ осуществляет свою деятельность после его регистрации. Заявление о регистрации СМИ, продукция которого предназначена для распространения преимущественно на территории РФ, за ее пределами, на территории нескольких республик в составе РФ, нескольких краев и областей - подается учредителем в Федеральное Агентство по печати и массовым коммуникациям РФ (далее Агентство по печати). На территории республики в составе РФ, края, области, района, города, иного населенного пункта, заявление подается учредителем в территориальные органы государственной инспекции по защите свободы печати и массовой информации при Агентстве по печати. СМИ считается зарегистрированным со дня выдачи свидетельства о регистрации. Учредитель сохраняет за собой право приступить к производству продукции СМИ в течение 1 года со дня его выдачи. В случае пропуска этого срока свидетельство признается недействительным.
Не требуется государственная регистрация для:
а) учреждения СМИ органами законодательной, исполнительной и судебной власти только для издания их официальных сообщений и материалов;
б) периодических печатных изданий тиражом менее 1 тыс. экземпляров;
в) радио- и телепрограмм, распространяемых по кабельным сетям, ограниченным помещением и территорией одного учреждения, учебного заведения или предприятия, либо имеющим не более 10 абонентов;
г) аудио- и видеопрограмм, распространяемых тиражом не более 10 экз.
Деятельность СМИ может быть прекращена или приостановлена только по
решению учредителя либо судом по иску регистрирующего органа или Агентства по печати. Учредитель имеет право прекратить или приостановить деятельность СМИ только в случаях, предусмотренных уставом редакции или договором между учредителем и редакцией (главным редактором).1
2. Журналист – это лицо, обладающее специальным статусом, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.2 Специальный статус журналиста определяется совокупностью его прав и обязанностей. Он имеет широкий набор прав, и среди них можно выделить:
а) искать, запрашивать, получать и распространять информацию;
б) посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы;
в) быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации;
г) получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну;
д) копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы при условии соблюдения требований Закона о СМИ;
е) производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением отдельных случаев;
ж) посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях;
и) излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью;
к) отказаться от подготовки материала, противоречащего его убеждениям;
л) снять свою подпись под материалом, содержание которого, по его мнению, было искажено в процессе редакционной подготовки;
м) распространять подготовленные им сообщения и материалы за своей подписью, под псевдонимом или без подписи.1
Журналист пользуется также иными правами, предоставленными законодательством РФ о СМИ. Наряду с правами, на журналиста возложены и обязанности, установленные Законом о СМИ. Следует также отметить, что специальный профессиональный статус журналиста распространяется:
а) на штатных сотрудников редакций, занимающихся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для газет и других СМИ, продукция которых распространяется в пределах одного предприятия, организации, учреждения;
б) на авторов, не связанных с редакцией СМИ трудовыми или иными договорными отношениями, но признаваемых ею своими внештатными авторами, корреспондентами, при выполнении ими поручений редакции.
3. Редакция средства массовой информации (далее – редакция СМИ) – это организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск средства массовой информации. Редакция СМИ действует на основе профессиональной самостоятельности. Она может быть юридическим лицом или самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой допускаемой законом форме. Если редакция зарегистрированного СМИ организуется в качестве предприятия, то она подлежит регистрации согласно закону РФ о предпринимательской деятельности.2
Редакция СМИ имеет Устав, принимаемый на общем собрании коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции, большинством голосов, при наличии не менее 2/3 его состава и утверждается учредителем. До утверждения устава редакции, а также, если она состоит менее чем из 10 человек, ее отношения с учредителем могут определяться заменяющим устав договором между учредителем и редакцией. Копия устава редакции или заменяющего его договора направляется в регистрирующий орган не позднее 3-х месяцев со дня первого выхода в эфир данного СМИ. При этом редакция вправе оговорить, какие сведения, содержащиеся в ее уставе (заменяющем его договоре) составляют коммерческую тайну.1
В течение 2-х лет со дня выхода в эфир продукции средства массовой информации редакция освобождается от налоговых платежей. Перерегистрация СМИ не влияет на исчисление данного срока. Если учредитель прекратил деятельность СМИ до истечения указанного срока, то платежи взыскиваются в полном объеме за весь срок. Редакция также может выступать в качестве учредителя СМИ, издателя, распространителя, собственника имущества редакции. Редакцией руководит главный редактор, который осуществляет свои полномочия на основе Закона о СМИ, устава редакции или договора между учредителем и редакцией. Главный редактор представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, гражданами, распространителем, объединениями граждан, учреждениями, организациями, органами власти, а также в суде. Он несет ответственность за выполнение требований к деятельности СМИ законодательными актами РФ.2
Что касается вопросов государственно-правового регулирования функционирования СМИ, то в основном эта деятельность базируется на Конституции РФ, Гражданском кодексе, Уголовном кодексе, федеральных законах и международных актах, подписанных Российской Федерацией.
К Федеральным законам в сферах массовых коммуникаций относятся:
1. Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.
2. Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 9 июля 1993 г.
3. ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г.1
В Конституции обозначены те базовые положения, которые касаются нормативно-правовой основой деятельности СМИ. К ним относятся:
Статья 21 (ч.1). «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления».
Статья 23 (ч. 1). «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени». Часть 2. «Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения».
Статья 24 (ч. 1). «Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются».
Статья 29 (ч. 1). «Каждому гарантируется свобода мысли и слова». Часть 4. «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Часть 5. «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Эти базовые положения составляют правовую основу для гражданского, уголовного законодательств сферах массовых коммуникаций.
