. Нормативно-правовое регулирование нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг в России
Введение контрактной системы в РФ в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд - это новый этап в развитии отношений по государственным и муниципальным закупкам.
Вместе с новой системой реализации закупок, которая призвана обеспечить равный доступ на рынок государственных и муниципальных закупок в условиях рыночной системы, появился такой необходимый элемент, как инструмент нормирования.
Данный инструмент закреплен статье 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) и является составной частью планирования закупок товаров, работ, услуг. Согласно упомянутой выше статье, под инструментом нормирования закупок понимается "установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения)".
В качестве таких устанавливаемых требований к закупаемым заказчиком товарам, работам и услугам понимаются требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, которые позволяют обеспечить государственные и муниципальные нужды. При этом они также не должны приводить к закупкам товаров с избыточными потребительскими свойствами или товаров, являющихся предметами роскоши в соответствии с законодательством РФ. Что же касается второй части определения, а именно, нормативных затрат, то под данным термином понимается "определение объемов затрат на закупки товаров, работ и услуг в денежном эквиваленте на обеспечение функций конкретного должностного лица, исходя из установленных правил расчета".
Стоит изначально отметить, что институт нормирования осуществляется в рамках планирования закупок, где основными инструментами являются план закупок и план-график закупок. До момента формирования планов закупок, в которых отражается общая модель работы по организации закупок, для товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, может быть установлен ряд требований.
Таким образом, сложилось два вида нормирования, схема которых представлена на рисунке 1.
Рисунок 1 - Виды нормирования
Требования о применении нормативных затрат распространяется только на органы исполнительной, законодательной, судебной власти, а также на казенные учреждения. Требования, установленные к свойствам закупаемых товаров, работ и услуг необходимо применять бюджетным учреждениям, а также, автономным и унитарным предприятиям.
Обязательным видом нормирования является нормирование затрат. При внедрении нормирования в сфере закупок в первую очередь происходит установление нормативных затрат, то есть определение тех товаров, работ, услуг, которые необходимо закупить в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Весь процесс нормирования можно разделить на несколько этапов. На первом этапе процесса нормирования происходит установление нормативных затрат. Как было отмечено ранее, данный вид нормирования является обязательным. После определения, какие закупки должны быть осуществлены для обеспечения выполнения функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, требуется установить тот минимальный перечень товаров, работ, услуг, который сможет обеспечить исполнение всех функций.
На втором этапе внедрения инструмента нормирования главной задачей становится не допустить приобретения товаров с избыточными потребительскими свойствами или товаров, являющихся предметами роскоши. Именно поэтому требуется определить потребительские свойства товаров, а также их иные характеристики, которые необходимы для выполнения государственных и муниципальных нужд, и которые, при этом, напрямую влияют на общую стоимость товаров, работ и услуг. На основании вышесказанного, на втором этапе процесса нормирования устанавливаются требования к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг).
Помимо статьи 19 Федерального закона № 44-ФЗ нормированию закупок посвящена следующая группа нормативных правовых актов, которые устанавливают правила нормирования. Эти акты можно разделить на три отдельные группы в зависимости от объектов их регулирования. Так, к первой группе относят документы, которые описывают порядок разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержание указанных актов и обеспечение их исполнения. К данной группе актов можно отнести Постановление Правительства РФ от 18.05.2015 № 476 и Постановление Правительства РФ от 19.05.2015 № 479. Ко второй группе принадлежат документы, в которых освещаются требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов. Такими документами являются Постановление Правительства РФ от 13.10.2014 № 1047 и Постановление от 20.10.2014 № 1084. Последняя, третья группа нормативных правовых актов регламентирует требования конкретно к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг). Сюда относят Постановление Правительства РФ от 02.09.2015 № 926 и Постановление от 02.09.2015 № 927.
Стоит отметить, что подготовка данных нормативных правовых актов о нормировании находится в компетенции разных органов. Так, только Правительство РФ имеет право устанавливать общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, к которым относятся общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании, а также, общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг и нормативные затраты.
Далее такие требования уточняются самим Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями, тем самым формируя правила нормирования закупок.
И наконец, в полномочия государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов входит подготовка и утверждение конкретных требований к отдельным видам товаров, работ и услуг, и нормативных затрат на обеспечение своих функций.
2. Нормативные затраты
Нормативные затраты - это первый и обязательный вид нормирования, который представляет собой определение предельных объемов затрат на приобретение объектов закупок в денежном эквиваленте для обеспечения функций конкретного должностного лица (групп должностных лиц).
Основа правового регулирования нормирования затрат - нормы ст. 19 Федерального закона № 44-ФЗ. Помимо этой статьи, вопросу нормирования затрат посвящены: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.2014 № 1047, являющееся актом первого уровня и содержащее Общие правила нормирования затрат, Постановление Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 № 1084, акт второго уровня, утвердивший Федеральные правила нормирования затрат, а также, акты третьего уровня - акты органов власти, государственных внебюджетных фондов, утверждающих нормативные затраты на обеспечение их функций и подведомственных им казенных учреждений.
Так, на 1 декабря 2016 года акты третьего уровня были утверждены 86 федеральными государственными органами, государственными внебюджетными фондами РФ.
Постановление № 1047 является актом первого уровня и устанавливает общие требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов. Там же прописаны виды затрат и их состав, то есть соответственно поделённые на группы затраты в рамках одного вида. Так, например, к одному виду "Затраты на капитальный ремонт государственного (муниципального) имущества" относятся несколько следующих групп затрат: "затраты на транспортные услуги", "затраты на аренду", "затраты на содержание государственного имущества", "затраты на приобретение прочих работ и услуг", "затраты на приобретение основных средств", "затраты на приобретение материальных запасов", "иные затраты, связанные с осуществлением капитального ремонта государственного (муниципального) имущества". Таким образом, существующая классификация по видам и группам нормативных затрат позволяет лучше сориентироваться в общей структуре всех затрат того или иного органа. Помимо этого, это позволит сравнивать затраты разных государственных органов.
Для определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов используются расчетные формулы, в которых согласно Требованиям из Постановления № 1047 должно учитываться следующее:
1) нормативы количества товаров, работ, услуг и (или) нормативы цены товаров, работ, услуг;
2) сроки эксплуатации (в отношении основных средств);
3) численность работников;
4) остатки основных средств и материальных запасов;
Также расчет нормативных затрат может быть осуществлен без использования формул или с иными формулами расчета и порядком их применения согласно решениям государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов.
Тем не менее, общие требования не прописывают конкретизированный и чёткий порядок расчета затрат, указывая лишь те необходимые элементы, которые должны быть учтены в обязательном порядке. Органы исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней в дальнейшем самостоятельно устанавливают порядок расчета затрат.
Во втором Постановлении РФ № 1084, акте второго уровня, указаны требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, а также подведомственных им казенных учреждений. В данном случае, рассматриваемое Постановление содержит в себе также Правила по порядку расчета нормативных затрат. Согласно данным Правилам, при использовании органом формул для расчета нормативных затрат, применяются нормативы цены товаров, работ, услуг, а также, нормативы количества. Стоит привести пример.
Так, нормируется закупка планшетных компьютеров, которая относится к виду "Затраты на информационно-коммуникационные технологии" к группе "Затраты на приобретение основных средств". Схема классификации в нормировании затрат с учетом данного примера представлена на следующем рисунке (Рисунок 2).
