ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АВИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
1.1 Основные понятия и термины правового регулирования авиационной безопасности
Транспорт нередко становится средством достижения преступных целеи? лиц и организации? экстремистского толка, пытающихся путем совершения террористических акции? добиться удовлетворения политических и иных требовании?, подвергая при этом опасности сотни человеческих жизней. Конечно, невозможно в разговоре о транспортной безопасности обойти тему терроризма. Учитывая многообразие видов безопасности, остановимся на понятии «высоко рисковые объекты». К ним относятся «потенциально опасные и одновременно уязвимые объекты, являющиеся источником угроз массового поражения населения и территории. Другими словами, это техногенные риски и криминальная составляющая» .
Состояние транспортного комплекса, уровень его защищенности как прямо, так и косвенно оказывает влияние и на другие составляющие национальной безопасности: экономическую, научно-техническую, информационную, экологическую и др.
Необходимо отметить, что состояние транспортной безопасности – это вопрос общенационального масштаба, касающийся буквально каждого гражданина нашей страны, отношения к нему государства и общества. Необходимые действия должны быть скоординированы, целенаправленны и динамично совершенствоваться с каждым годом, минимизируя саму возможность актов незаконного вмешательства.
Таким образом определим термин «транспортная безопасность». Термин «транспортная безопасность» впервые был введен Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2004 г. No 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации» (подп. «3» п. 3). В постановлении говорилось, что Минтранс России разрабатывает проекты нормативных правовых актов (в том числе и о транспортной? безопасности) и вносит их на рассмотрение в Правительство РФ. Новый термин «авиационная безопасность» распространял свое воздействие на все виды транспорта, придавая ему родовое значение.
Понятие «авиационной безопасности» закреплено в ст. 83 Воздушного кодекса РФ : «авиационная безопасность – состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации», «незаконное вмешательство в деятельность в области авиации – противоправные действия (бездействие), угрожающие безопасной деятельности в области авиации, повлекшие за собой несчастные случаи с людьми, материальный ущерб, захват или угон воздушного судна либо создавшие угрозу наступления таких последствии?».
В Постановлении Правительства РФ от 11 июля 2004 г. № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации» возобладала «угроза терроризма», и термин видового понятия «авиационная безопасность» был распространен на все виды транспорта, однако, данный термин, не сформулированный в определении, был включен во многие нормативные правовые акты Минтранса России и в последующем, трактование его, получило неоднозначное толкование.
Основные признаки понятия обеспечения безопасности на транспорте были закреплены в законодательстве РСФСР еще в начале 1930-х - середине 1940-х гг.
Говоря о законодательных актах, содержащих признаки понятия «безопасность на транспорте», заметим, что уже в Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. были включены следующие нормы: статьи 593В, 593Г. 751, 753 УК РСФР, устанавливающие ответственность:
I: а) ст. 751 УК РСФР – за нарушение на железной дороге «правил об охране порядка и безопасности движения, охране имущества транспорта, предупреждения и пресечения незаконного использования транспорта, а также проведения санитарных и противопожарных мероприятии?...» (принята 25 июня 1929 г.);
б) ст. 752 УК РСФР – за «нарушение правил о предупреждении столкновения судов на море и иных правил, регулирующих морское судоходство» (принята 25 июня 1929 г.);
ст. 754 УК РСФР – за «нарушение правил об охране порядка и безопасности воздушных передвижении? и об охране имущества гражданского воздушного флота, а также санитарных и противопожарных правил гражданского воздушного флота» (принята 1 декабря 1935 г.);
II: а) ст. 593В УК РСФР – за «нарушение работниками транспорта трудовой дисциплины (нарушение правил движения, недоброкачественный ремонт подвижного состава и пути и т.п.») (принята 15 февраля 1931 г.);
б) ст. 593Г УК РСФР – за «нарушение работниками гражданской авиации и гражданского воздухоплавания служебных обязанностей (нарушение начальником аэропорта правил о выпуске воздушных судов в полет, вылет из аэропорта без распоряжения начальника аэропорта, нарушение правил о полетах и т.п.») (принята 1 декабря 1935 г.).
Законом Российской Федерации были закреплены меры по обеспечению безопасности на транспорте от двух видов угроз:
– со стороны нарушителей правил движения транспортных средств;
– со стороны нарушителей правил общественного порядка, санитарии, противопожарных правил и правил охраны имущества на транспорте.
Уголовным кодексом РСФСР 1960 г. была введена ответственность за «нарушение правил безопасности движения и эксплуатации транспорта» (ст.85). В законодательстве появился новый термин – «безопасность эксплуатации транспорта».
В настоящее время термин «безопасность эксплуатации транспорта», который был введен в УК РСФСР в 1960г., переименовано в «преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта» и определенно в статье 27 Уголовного кодекса Российской Федерации.
9 февраля 2007 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральныи? закон № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» , в котором дано определение термина «транспортная безопасность». «Транспортная безопасность – состояние защищенности объектов транспортнои? инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства». Разъясняется, что такое «акт незаконного вмешательства» – это «противоправное деи?ствие (бездеи?ствие), в том числе террористическии? акт, угрожающее безопаснои? деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собои? причинение вреда жизни и здоровью людеи?, материальныи? ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствии?» (п. 10 ст. 1 и п. 1 ст. 1 Закона). Напомним, что все эти признаки содержались в видовом термине «авиационная безопасность», закрепленном в Воздушном кодексе РФ .
Воздушный транспорт (гражданская авиация) является неотъемлемой частью экономической и социальной жизни любого государства, элементом единого транспортного комплекса России.
Авиационная деятельность — организационная, производственная, научная и иная деятельность физических и юридических лиц в целях удовлетворения спроса на воздушные перевозки, авиационные работы и услуги.
Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.
Воздушным законодательством регулируются отношения:
в области использования воздушного пространства.
возникающие в связи с деятельностью в области авиации (ст. 5 ВК РФ ).
Государственное регулирование использования воздушного пространства (ст. 12 ВК РФ):
1. Под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается установление государством общих правил осуществления такой деятельности, а также ответственности за их соблюдение.
2. Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляется уполномоченным органом в области использования воздушного пространства.
В соответствии со статьей 11 Воздушного Кодекса РФ под использованием воздушного пространства понимается следующее:
1. Использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.
2. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.
Государственное регулирование деятельности в области авиации представлено на прил.1
Государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным органом в области гражданской авиации в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами.
Государственное регулирование деятельности в области государственной авиации осуществляется уполномоченным органом в области обороны.
Организация деятельности в области государственной авиации и оперативное управление этой деятельностью осуществляются соответствующими уполномоченными органами, имеющими подразделения государственной авиации.
Государственное регулирование деятельности в области экспериментальной авиации осуществляется уполномоченным органом в области оборонной промышленности.
Исходя из вышесказанного можно раскрыть понятие «безопасности полетов» как — комплексную характеристику воздушного транспорта и авиационных работ, определяющая способность выполнять полеты без угрозы для жизни и здоровья людей.
Функции и обязанности государственного регулирования авиационной деятельности: нести ответственность за безопасность авиатранспортного процесса, состояние инфраструктуры воздушного транспорта (гражданской авиации). А также реализовывать международные обязательства (договоры) и осуществлять суверенные права в воздушном пространстве.
Цели государственного регулирования авиационной деятельности:
Упорядочивающее воздействие, обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности, экологической безопасности и др.
Достижение общественно-значимых результатов: развитие иных технических, экономических и социальных сфер, развитие экономического сектора (например, туризм, гостиничный бизнес и др.), обеспечение занятости в сфере высоких технологий, получение валютных доходов и др.
На основании Воздушного кодекса под уполномоченными органами (ст. 6 ВК РФ ) понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа.
Уполномоченными органами государственной власти, определяющими систему государственного регулирования авиационной деятельности, являются:
? ФАВТ (Росавиация) — Федеральное агентство воздушного транспорта;
? ФСНСТ(Росавианадзор) — Федеральная служба надзора в сфере транспорта;
? МАК — Межгосударственный авиационный комитет.
Обратимся к основам воздушного законодательства. Воздушное законодательство РФ включает в себя (ст. 2 ВК РФ):
Воздушный кодекс Российской Федерации; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; федеральные правила использования воздушного пространства; федеральные авиационные правила, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Понятие основных механизмов (методов) государственного регулирования авиационной деятельности. Осуществление государственного регулирования:
Общее стратегическое руководство: Президент Российской Федерации (в соответствии с Конституцией Российской Федерации).
Непосредственное руководство и регулирование: Правительство Российской Федерации, непосредственно и через федеральные органы исполнительной власти (уполномоченные органы).
Области регулирования (в соответствии с ВК РФ): воздушное пространство; воздушные суда; аэродромы; аэропорты; авиационный персонал; эксплуатанты; полеты воздушных судов; безопасность полетов; авиационная безопасность; поиск и спасание; расследование авиационных происшествий (инцидентов); воздушные перевозки; авиационные работы; ответственность; страхование.
В разделе «Система обеспечения безопасности полетов в ГА РФ» определены основные механизмы государственного регулирования авиационной деятельности (рис. 4):
? государственный контроль и надзор авиационной деятельности;
? сертификация в гражданской авиации;
? лицензирование в гражданской авиации;
? страхование в гражданской авиации.
Рис. 4. Методы регулирования
Безопасность полетов является одной из основных функций, а также имеет большое значение для национальной и экономической безопасности нашего государства и общества. Таким образом, уровень компетенций в области безопасности функционирования гражданской авиации является наивысшим приоритетом, как это и признано международной организацией ИКАО.
Исходя из вышесказанного, можно также сделать вывод, что термин «авиационная безопасность» определяется как: «состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации».
1.2 Основные положения и правовые акты регулирования авиационной безопасности
Любая безопасность, тем более авиационная, начинается с законодательства. Законодательная база функционирования российской системы авиационной безопасности базируется на трех основных источниках:
1) Международные правовые акты и документы по авиационной безопасности:
? Чикагская конвенция 1944 года. На ее основе строятся взаимоотношения между государствами в области международной гражданской авиации. Чикагскую конвенцию 1944 года подписали 186 государств.
? Варшавская конвенция 1949 года. Унифицировала некоторые соглашения о международных воздушных перевозках.
? Гаагский протокол 1955 года. Дополнил Варшавскую конвенцию.
? Гвадалахарская конвенция 1961 года. Дает право осуществлять перевозки на арендуемых воздушных судах.
? Римская конвенция 1962 года. Постановление о возмещении пассажирам и авиакомпаниям ущерба на территории любого государства. Россия не подписывала этот документ.
? Токийская конвенция 1963 года. О правонарушениях, совершенных на борту воздушного судна, и о наказании правонарушителей.
? Гаагская конвенции 1970 года. О борьбе с незаконным вмешательством и захватом воздушных судов. Документ подписан 151 государством.
? Монреальская конвенция 1971 года. О борьбе с актами незаконного захвата воздушных судов;
? а также документы других международных организаций гражданской авиации;
2) Правовые акты Российской Федерации, связанные с безопасностью и авиационной безопасностью (Конституция РФ, Федеральные законы и кодексы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ);
3) Нормативные и руководящие документы по обеспечению авиационной безопасности, изданные полномочным органом гражданской авиации РФ (Федеральной авиационной службой России).
Основными нормативными документами ГСГА (Государственная служба гражданской авиации) России по авиационной безопасности являются:
? "Воздушный кодекс Российской Федерации" от 19.03.1997 № 60-ФЗ (ред. от 14.03.2022) ;
? Инструкция о мерах по предупреждению и пресечению захвата и угона воздушных судов и иных актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации Российской Федерации (утверждена и введена в действие Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2005 г. № 142 Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам" );
? Совместная Инструкция «О взаимодействии служб авиационной безопасности аэропортов и органов внутренних дел на воздушном транспорте» (от 24.04.1996г., ГСГА России ДВ-59/и МВД России 1/7450) ;
? Типовое Положение о службе авиационной безопасности аэропорта (утверждено и введено в действие приказом Министра транспорта РФ № 76 от 17.10.1994 г. );
? другие нормативные документы.
Совершенствование нормативной правовой базы обеспечения авиационной безопасности является одним из основных направлений развития авиационной безопасности на воздушном транспорте России, Основными путями реализации этого направления являются: ратификация Федеральным собранием РФ подписанной Россией Монреальской конвенции 1991г. «О маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения» , разработка федеральных авиационных правил по авиационной безопасности, создание полного пакета нормативных правовых документов, регламентирующих функционирование отечественной системы авиационной безопасности. Создание федеральных стандартов по авиационной безопасности; приведение законодательной базы РФ в соответствие с основными принципами обеспечения авиационной безопасности гражданской авиации России (Уголовный кодекс РФ , Кодекс об административных правонарушениях и др.).
Одним из важных и главных актов регулирования авиационной безопасности является Конвенция о международной гражданской авиации, которая составлена и подписана в 1944 году 54 государствами и была создана в целях содействия сотрудничеству и «установлению и поддержанию дружбы и взаимопонимания между нациями и народами мира»
Это историческое соглашение, более известное сегодня как "Чикагская конвенция", установило основные принципы, позволяющие осуществлять международные перевозки воздушным транспортом, и привело к созданию специализированного учреждения – Международная организация гражданской авиации (ИКАО), которая с тех пор осуществляет надзор за выполнением положений Конвенции.
Чикагская конвенция формально воплотила надежду на создание специализированной Международной организации гражданской авиации (ИКАО) в целях установления и поддержки интенсивного международного сотрудничества, которого требовала зарождавшаяся глобальная сеть воздушных перевозок.
Основная задача ИКАО как в прошлом, так и в настоящее время – помогать государствам в достижении максимально возможной степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации в области гражданской авиации.
