1 Характеристика источников права социального обеспечения
1.1 Источники права социального обеспечения: понятие, виды, классификация
Категория «источники права» в правовой науке трактуется по-разному. Об источниках права говорят в смысле объективных факторов, порождающих право как социальное явление. Такими факторами выступают материальные условия жизни общества, политические, экономические и социальные потребности различных групп населения.
В данном случае речь идет об источнике права в широком смысле — как о реальной силе, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение. А это означает, что источник права выступает в материальном смысле слова.
В узком смысле понятие источник права связывают с непосредственной деятельностью управомоченных органов государства по формированию права, приданию ему формы законов, указов, постановлений и других нормативных юридических документов. Здесь имеют дело с понятием источников права в формальном юридическом смысле слова.
Другими словами, источники права понимаются как внешняя форма выражения правовых предписаний. Нормативные акты издаются компетентными государственными органами и иными управомоченными органами в рамках установленных для них объемов правомочий в области правового регулирования общественных отношений. Именно таким образом оформляется воля законодателя. Изданные акты становятся обязательными для исполнения.
Существует несколько видов источников права:
? правовой обычай (под ним понимается правило поведения, которое сложилось исторически в силу постоянной повторяемости и признано государством в качестве обязательного);
? нормативный договор;
? нормативный правовой акт;
? правовой прецедент. Последние три вида источников в разном сочетании можно встретить во многих отраслях российского права.
Сфера применения правового обычая в Российской Федерации крайне ограничена. В дальнейшем этот источник права не рассматривается .
Под источником права в юридической науке понимаются формы официального выражения общеобязательных предписаний, создаваемых органами государства в целях регламентации общественных отношений. С одной стороны, состав источников права одинаков для всех отраслей российского права. Однако это не исключает своеобразия для некоторых отраслей права, которое связано со спецификой регулируемых ими общественных отношений. С учетом этого среди источников права социального обеспечения ведущее место занимают внутригосударственные нормативные правовые акты как официальные документы, изданные компетентными государственными органами и содержащие общеобязательные юридические нормы (правила поведения) .
Термин «источник права» обычно имеет два значения.
Первое раскрывает причину создания права. Государство выступает в основном правообразующей силой закрепляющей в праве волю и интересы народа.
Второе значение понятия источника права характеризует его юридическую природу. В этом смысле оно определяет результаты правотворческой деятельности.
Правотворчество рассматривается как вид деятельности государства по установлению юридических норм или признанию юридических или иных социальных норм на основе познания законов экономического развития общества.
Правотворчество является источником права в материальном смысле.
Из общей теории права мы знаем, что под источниками права понимаются внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения.
Для российского права характерно то, что основными его источниками являются нормативные правовое акты. В отличие от других правовых актов нормативные акты рассчитаны на неоднократное применение.
В источниках права социального обеспечения России отражены материальные условия жизни нашего общества; с их изменениями меняются и источники права социального обеспечения.
В настоящее время это происходит довольно часто, в связи с чем законодательство в области социального обеспечения бурно обновляется. Устаревшие нормативные акты права социального обеспечения отменяются или изменяются дополняются либо принимаются новые, более прогрессивные, соответствующие рыночный отношениям.[2]
В правовой науке укоренились в основном два понятия источника права. Первое понятие источника права в материальном смысле, как реальной силы, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение, в том числе, естественно, принудительное. Второе понятие источника права в формальном смысле, как внешней формы выражения правовых предписаний, как «резервуара, в котором пребывают правовые нормы», как «оболочки бытия правовой нормы». В этом смысле источники права можно определить как принятые в обществе способы выражения воли соответствующих властных структур, направленной на правовое регулирование общественных отношений независимо от их содержания.
В российском праве, как и ранее в советском, единственным способом внешнего выражения правовых предписаний, придания им общеобязательного характера являются нормативные правовые акты соответствующих властных органов, что в полной мере относится и к источникам права социального обеспечения. Эти акты в совокупности образуют законодательство о социальном обеспечении (в широком понимании данного термина), которое регулирует весь комплекс общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли российского права.
Особое место среди источников права социального обеспечения занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации (они рассматриваются отдельно в гл. 30). Такие источники права входят в общий массив законодательства России и имеют приоритет над всеми российскими нормативными правовыми актами.
Под источниками права социального обеспечения следует понимать общепризнанные принципы международного права и основополагающие нормы международного права, международные договоры и внутренние договоры, различные нормативные правовые акты, судебные прецеденты, которые устанавливают, изменяют или прекращают нормы, регулирующие общественные отношения по социальному обеспечению граждан, составляющие предмет данной отрасли права.
Каждый из названных видов отраслевых источников права отличается по своему значению и имеет разную сферу применения.
Наиболее характерными источниками права социального обеспечения являются нормативные правовые акты, которые различаются по субъектам их издания: акты органов государства; санкционированные государством акты общественных организаций; акты органов местного самоуправления.
Источники права социального обеспечения можно классифицировать по различным основаниям:
1. по юридической силе;
2. по сфере их действия;
3. по органам, принявшим нормативный правовой акт;
4. по форме акта;
5. по правовым институтам;
6. по источникам финансирования;
7. по содержанию нормативных правовых актов.
Среди перечисленных выше классификаций наибольшее практическое значение имеет классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе и по органам, которые их принимают.
По степени важности и субординации источники делятся на законы и подзаконные акты законодательства в сфере социального обеспечения. Законы обладают высшей юридической силой и им придают приоритет по сравнению с любыми другими нормативными правовыми актами. Это объясняется тем, что законы принимаются высшим законодательным (представительным) органом власти РФ и ее субъектов. Законы, в свою очередь, делятся на виды. Особое место среди них занимает основной закон государства, который называется Конституцией РФ .
Федеральные законы, в свою очередь, делятся на два вида: конституционные и текущие. К федеральным конституционным законам относятся те законы, которые принимаются по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ,
Текущими называются федеральные законы, которые принимаются на основе и во исполнение Конституции и конституционных федеральных законов. В праве социального обеспечения они касаются отдельных правовых институтов.
В особый вид выделяют также кодифицированные законы - это крупные акты, предназначаемые комплексно регулировать определенную сферу общественных отношений. Кодифицированным актом в области социального обеспечения являются Основы законодательства Российской Федерации «Об основах охраны здоровья граждан» от 21.10.2011 г. Кроме того, в качестве кодифицированного источника можно назвать Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» . В нем закреплены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, перечислены страховые случаи, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования.
По форме акта источники права социального обеспечения делятся на законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления, разъяснения Минтруда РФ, Миграционной службы и др.
По сфере действия источники права социального обеспечения делятся на общефедеральные, республиканские в составе РФ и других субъектов РФ (областные, краевые), отраслевые, муниципальные и локальные.
Разновидностью классификации по сфере действия является круг лиц, на которых распространяются отдельные нормы законодательства о социальном обеспечении. Здесь следует иметь в виду, что дифференциацию в праве социального обеспечения можно проводить в зависимости от объективных производственных факторов, природно-климатических условий либо с учетом субъективных особенностей (например, женщины, инвалиды, дети, престарелые).
Множество и разнообразие источников права социального обеспечения предопределяют возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных актов .
Первую группу источников права социального обеспечения РФ составляют нормы международных актов.
Новыми источниками права социального обеспечения являются нормы соглашений, заключаемые странами Содружества Независимых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан государств - членов СНГ в области пенсионного обеспечения» было заключено 13 марта 1992 г. В соответствии с этим Соглашением государства - члены СНГ договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели права на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения.
Вторую группу источников права социального обеспечения составляют законы Российской Федерации. Среди них особое место, как ранее было сказано, занимает. Конституция Российской Федерации. В действующей Конституции закреплен правовой статус граждан в области социального обеспечения. Характеризуя Конституцию РФ как основной источник права социального обеспечения, следует подробно раскрыть содержание ст.7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53. Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.
Важное место отводится Федеральному закону от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» ..Этот нормативный акт закрепляет право граждан на охрану здоровья различных категорий субъектов, а именно: семьи, несовершеннолетних, пожилых, инвалидов, беременных женщин, а также женщин-матерей. Следует подчеркнуть, что Основы закрепляют гарантии обеспечения этого права, среди которых - право на бесплатное получение различных видов медико-социальной помощи.
В сфере права социального обеспечения действует большое количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения.
Следует отметить, что существует большой массив федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и страховыми выплатами .
Действует ряд федеральных законов, закрепляющих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения. Сюда можно отнести Федеральный закон от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; Федеральный закон, от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» .
Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, семей с детьми. Так, например, Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ред. от 18 июня 1992 г.; Федеральный закон от 2 января 2000гг. «О ветеранах»; Федеральный закон от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» и др.
Следует знать, что к данной группе источников права социального обеспечения относятся законы субъектов Федерации. Как правило, они предусматривают законодательные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения на территории данного конкретного субъекта Федерации.
Третью группу составляют подзаконные нормативные правовые акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. В соответствии со ст.90 Конституции РФ они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Однако они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Четвертую группу среди подзаконных актов занимают нормативные постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). Кроме того, они могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты для конкретных слоев населения в РФ.
Среди источников права социального обеспечения постановления Правительства РФ наиболее большая группа подзаконных нормативных правовых актов.
На современном этапе развития нашего государства, когда формируется рыночная экономика, важное значение приобретают муниципальные и локальные нормативные акты как источники права социального обеспечения .
В качестве локального источника можно назвать коллективный договор конкретной организации.
Таким образом, источники права социального обеспечения – это различные нормативные правовые акты, регулирующие тот комплекс общественных отношений, который составляет предмет права социального обеспечения. Выделяют источники права социального обеспечения международного, федерального, регионального и муниципального уровней. Не менее важное значение имеет и классификация источников социального обеспечения. Классификация источников права социального обеспечения может быть произведена и по видам обеспечения, в частности, в отношении источников права о пенсионном обеспечении, обеспечении социальными пособиями, медицинской помощи, социальном обслуживании, социальной поддержке и др.
1.2 Нормативно-правовые акты Российской Федерации как источники права социального обеспечения
Основным законом России является Конституция Российской Федерации 1993 г. Это основа всего текущего законодательства в стране, включая сферу социального обеспечения. В ней, в частности, говорится, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция Российской Федерации закрепляет также право граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения и т.?п.
Общего отраслевого кодифицированного акта, регулирующего все отношения по социальному обеспечению граждан, до настоящего времени нет. Есть несколько кодификационных законов, регулирующих часть правоотношений по социальному обеспечению. Так, имеется один кодификационный акт, пришедший на смену Основам законодательства об охране здоровья граждан (1993 г.) — Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (Закон об основах охраны здоровья граждан). Нормы этого закона закрепляют понятие охраны здоровья, основные принципы, права граждан в этой сфере их жизни.
Кодифицированным законом считается и Закон об основах обязательного социального страхования. С его принятием законодательно оформилось обязательное социальное страхование как организационно-правовая форма социального обеспечения. В нем закреплены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования. Этот закон можно считать кодифицированным только в части социального обеспечения граждан в порядке обязательного социального страхования.
Ко второй группе источников права социального обеспечения относятся также законы субъектов Российской Федерации.
Текущие законы касаются отдельных институтов права социального обеспечения – стажа, страховых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий и социальных компенсационных выплат, социальных услуг, медицинской помощи и лечения, государственной социальной помощи и др.
Социальное обслуживание граждан регулируется также несколькими федеральными законами: Закон о социальном обслуживании, Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» , Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» , Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах» .
Многочисленность и разнообразие законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению, затрудняет их правоприменение и свидетельствует о необходимости их кодификации.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Зачастую указы Президента Российской Федерации восполняют пробелы в законодательстве или решают оперативные вопросы, например, указы Президента Российской Федерации от 8 августа 1998 г. «О первоочередных мерах по обеспечению выплаты ежемесячного пособия на ребенка», от 26 декабря 2006 г. «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» , от 18 октября 2007 г. «О некоторых мерах по обеспечению социальной защиты отдельных категорий пенсионеров».
Не меньшее значение в системе нормативно-правовых актов имеют акты министерств и ведомств, среди которых особое место занимает Минтруд России, так как на него возложено осуществление руководства по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты граждан .
К числу источников права социального обеспечения относится также и законы субъектов Федерации, предусматривающие законодательные гарантии по социальной защите пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных, малоимущих слоев населения и так далее. Зная, что роль региональных актов постоянно возрастает, увеличивается и малообоснованная дифференциация социального обеспечения по территориальному признаку. Теперь огромная сфера социального обслуживания фактически прерогатива именно региональных властей, уровень гарантий и объем предоставления социальных услуг в которой напрямую зависит от возможностей бюджетов субъектов РФ.
Субъекты Российской Федерации, а также органы местных администраций городов и районов, поселков и сел издают соответствующие нормативные акты в форме законов, указов, постановлений, касающиеся различных видов социального обеспечения, предоставляемых дополнительно гражданам за счет собственных финансовых источников.
На сегодняшний день большое число полномочий в сфере социального обеспечения перешло с федерального на региональный и муниципальный уровни. Систему нормативно-правовых актов в каждом субъекте образуют:
? конституция или устав субъекта РФ;
? законы субъекта РФ;
? нормативные акты главы субъекта РФ;
? нормативные акты органов исполнительной власти субъекта РФ .
В общем виде полномочия субъектов, связанные с социальным обеспечением, определены в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», по которой к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период ВОВ 1941—1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» содержит норму о том, что порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Указом Президента РФ от 20.03.2020 № 199 была установлена обязанность субъектов РФ определять условия и порядок предоставления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 3 до 7 лет включительно.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания по ст. 8 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» относятся:
1) правовое регулирование и организация социального обслуживания в субъектах РФ;
2) определение уполномоченного органа субъекта РФ, в том числе на признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании, а также на составление индивидуальной программы;
3) координация деятельности поставщиков социальных услуг, общественных организаций и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере социального обслуживания, в субъекте РФ;
4) утверждение регламента межведомственного взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в связи с реализацией полномочий субъекта РФ в сфере социального обслуживания и др. .
Согласно ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Следует обратить внимание, что финансирование вышеназванных полномочий не является обязанностью муниципального образования и осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.
Таким образом, система федеральных источников отражает все основные требования государства к социальной стороне жизни общества, а также требования и условия предоставления социальных благ обществу. Система же регионального законодательства в значительной мере расширяет социальные гарантии граждан, что в современных условиях играет важную роль. Следовательно, система источников социального обеспечения представлена достаточно широко и регулирует правоотношения по социальному обеспечению и обслуживанию всех категорий населения, попавших в трудную жизненную ситуацию.
