1 Теоретические и методические основы обеспечения энергетической безопасности государства
1.1 Энергетическая безопасность: содержание понятия, структурные элементы системы обеспечения
Рассматривая теоретический подход к понятию энергетической безопасности, необходимо отметить труды исследователей-экономистов, которые уделяли значительное внимание вопросу данного понятия (Приложение А).
Анализируя информацию, представленную в Приложении А, можно сделать вывод, что каждое из приведенных определений характеризует тот или иной аспект данной сущностной категории и может войти составной частью в единую концепцию энергобезопасности, а их совокупность может создать целостное обобщенное представление о ее сущности с экономических позиций.
Также необходимо отметить, что теоретические трактовки энергетической безопасности рассматриваются не только на уровне науки, но и на уровне законодательства. Так, законодательную основу понятие «энергетическая безопасность» получило после нефтяного кризиса 1973 г. Международным энергетическим агентством, которое определялось как «уверенность в том, что энергия будет иметься в распоряжении в том количестве и того качества, которые требуются при данных экономических условиях» [22].
В качестве термина на законодательном уровне в России анализируемое понятие закреплено в Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации, где под энергетической безопасностью понимают «состояние защищенности экономики и населения страны от угроз национальной безопасности в сфере энергетики, при котором обеспечивается выполнение предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к топливо- и энергоснабжению потребителей, а также выполнение экспортных контрактов и международных обязательств Российской Федерации» [12]. Также, Л. Абалкин справедливо отметил, что: «обеспечение экономической безопасности – это гарантия независимости страны, условие стабильности и эффективной жизнедеятельности общества, достижения успеха» [22].
В настоящее время энергетика является основой экономической безопасности России, так как формирует и определяет возможности экономического развития, эффективность производства и конкурентоспособность производимой продукции, а также основные экспортные доходы [31].
Понятие экономической безопасности не только шире понятия энергетической безопасности, но и включает его в себя, как показано на рисунке 1. Поскольку экономическая безопасность предполагает защищенность экономических отношений и реализацию интересов страны, а энергетическая безопасность часть этих интересов, и именно через экономический механизм реализуется энергообеспечение [21]. Таким образом, энергетическая безопасность является составляющей экономической безопасности, а экономическая, в свою очередь, – составляющая национальной безопасности.
Рисунок 1 – Соотношение видов безопасности
Одним из условий обеспечения энергетической независимости является следование определенной стратегии, включающей выявление, систематизацию и классификацию событий, которые могут представлять угрозу для ТЭК, экономики региона и населения. Угроза играет важную роль в теории обеспечения энергетической безопасности. Поэтому для предотвращения негативного воздействия от опасностей энергетической безопасностью предусмотрен обеспечительный блок мер.
Система обеспечения национальной (экономической) безопасности – совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной (экономической) безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов. В аспекте энергетической безопасности одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в области экономики на долгосрочную перспективу является повышение уровня энергетической безопасности [6].
Система обеспечения энергетической безопасности обладает обширным набором необходимых элементов, взаимодействие которых определенным образом позволяет осуществлять мероприятия по поддержке защитного состояния энергетической сферы страны.
Непосредственные элементы системы обеспечения энергетической безопасности государства представлены в виде четырех блоков в Приложении Б.
Особую значимость проблемы энергообеспеченности приобретают на государственном уровне. Поэтому не менее важно решение вопросов, связанных с особенностями правового регулирования энергетической безопасности, в первую очередь на конституционно-правовом уровне, так как энергетическая безопасность в любом государстве является гарантией суверенного развития нации. Более подробно блок нормативно-правового обеспечения рассмотрен в следующем разделе данной главы.
Блок институционального обеспечения энергетической безопасности заключается в принципах и методах обеспечения безопасности анализируемой сферы, а также деятельности федеральных государственных органов, которые курируют вопросы обеспечения энергетической безопасности (Приложение В).
Перечислим и охарактеризуем основные принципы обеспечения энергетической безопасности.
Первый принцип – принцип целевого подхода. Данный подход предполагает единую цель – обеспечение энергетической безопасности, которая заключается в полном обеспечении ТЭР потребителей, сохранении и развитии объектов ТЭК как в обычных условиях, так и в чрезвычайных ситуациях [33].
Принцип комплексного подхода заключается в необходимости рассматривания ТЭК с учетом внутренних и внешних связей как между объектами ТЭК, так и с внешней средой (окружающая среда, иная хозяйственная деятельность).
Принцип системного подхода предполагает то, что ТЭК, являясь одной из ключевых отраслей экономики, представляет собой комплекс взаимосвязанно функционирующих систем газо-, тепло- и электроснабжения (энергетика), топливообеспечения, состоящих из совокупности предприятий, выполняющих транспортировку, производство, хранение и распределение ресурсов и всех видов энергоносителей [33].
Принцип наблюдаемости и полного обеспечения информацией заключается в том, что для анализа энергетической безопасности средствами мониторинга необходим сбор актуальной, полной, достоверной информации, отражающей текущее состояние обследуемого объекта. Энергетический мониторинг – это система непрерывного контроля, анализа и краткосрочного прогнозирования хода основных процессов в области производства, транспорта и использования ТЭР.
Принцип иерархичности угроз заключается в распределении опасных и вредных факторов по определенным характеристикам, что позволяет прогнозировать неизвестные факты или закономерности [33].
Принцип индикативного и критериального подхода предполагает, что оценка состояния должна осуществляться на основе определенных показателей, характеризующих состояние энергетической отрасли количественно или качественно. При исследовании проблемы безопасности возникает необходимость определения границ безопасного функционирования и выработки пороговых значений, позволяющих оценивать предельный уровень.
Принцип опережающего управления заключается в том, что пороги должны указывать на появление угрозы, а не на разрушение системы.
Принцип экологической безопасности. Данный принцип учитывает требования экологической безопасности, включающие минимизацию техногенного воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду [33].
Принцип энергоэффективности предполагает экономичное и эффективное использование ТЭР при производстве, транспортировке, хранении и потреблении как производителями, так и потребителями топливно-энергетических ресурсов.
Принцип правовой обусловленности заключается в том, что энергетическая безопасность обеспечивается в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в энергетической отрасли. Основной целью создания нормативно-правовой базы энергетической безопасности является устранение и преодоление противоречий и определение ответственности в системе обеспечения потребителей энергоресурсами [33].
При этом необходимо иметь в виду, что реализация принципов обеспечения энергетической безопасности государства требует определения эффективных методов федерального регулирования, позволяющих создать условия для эффективного развития ТЭК, регламентировать деятельность предприятий в сфере энергетики, обеспечить согласованность субъектов регулирования различных форм собственности, а также определить приоритетные направления развития энергетики страны. Так, в качестве основных методов, посредством которых обеспечивается энергетическая безопасность государства, следует рассматривать политические, правовые, административные и экономические.
Политические методы определяют энергетическую безопасность как приоритет национальной политики развития энергетической отрасли на основе использования собственного энергетического потенциала, включая эффективное использование добываемых источников энергии и интеграцию возобновляемых источников энергии в процесс энергообеспечения при условии, что негативное воздействие энергетических установок на окружающую среду сведено к минимуму.
Правовые методы институционального обеспечения энергетической безопасности государства регулируют деятельность предприятий, осуществляющих добычу, производство, преобразование, транспортировку и потребление энергетических ресурсов, а также степень их влияния на природные объекты страны. Применение правовых методов обеспечивает правовую основу деятельности энергетических компаний, обеспечивающую сбалансированность в правовом регулировании всех стадий преобразования и использования энергетических ресурсов.
Административные методы определяют возможность воздействия на организацию и управление процессами энергетической безопасности посредством важнейших средств контроля, принуждения и санкционирования. Применение административных методов оптимизирует взаимодействие органов управления предприятий различных форм собственности посредством административного регулирования их деятельности.
Использование экономических методов предусматривает разработку целевых государственных программ обеспечения экономического стимулирования и ценового регулирования, направленных на энергосбережение. Так, целевые государственные программы по энергосбережению позволяют согласовать направления развития энергоемких видов экономической деятельности с энергетическим потенциалом страны, учитывая внедрение инновационных технологий в промышленном производстве, контроль переработки промышленных и бытовых отходов, а также использование возобновляемых источников энергии.
Применение экономических методов позволяет разрабатывать государственные программы экономического стимулирования и регулирования цен, направленных на энергосбережение. Таким образом, целевые государственные программы энергосбережения позволяют увязать развитие энергоемкой экономической деятельности с энергетическим потенциалом страны с учетом внедрения инновационных технологий в промышленное производство.
Таким образом, совокупность принципов и методов составляет концептуальную основу институционального обеспечения энергетической безопасности и позволяет согласовать направления развития энергетики и стратегические приоритеты социально-экономического развития страны, учитывая природно-ресурсный потенциал, особенности организации экономической деятельности, состояние инфраструктуры, а также экологические требования.
Организации и ведомства, влияние которых сосредоточено на регулировании энергетического рынка административными, экономическими, политическими и правовыми методами, считаются субъектами регулирования системы институционального обеспечения энергетической безопасности в России. Так, Министерство энергетики Российской Федерации является центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной политики в ТЭК России.
Блоки информационного и аналитического обеспечения энергетической безопасности рассматриваются с учетом цифровой трансформации ТЭК. Июльский указ Президента России «О национальных целях до 2030 г.» предписывает стремительнее цифровизировать российский ТЭК. Для этого Минэнерго России при активном содействии компаний отрасли сформирован проект «Цифровая энергетика», который направлен на трансформацию и модернизацию энергетической инфраструктуры России за счет внедрения цифровых технологий и платформенных решений для повышения ее эффективности и безопасности. В рамках проекта будут предусмотрены меры по содействию цифровизации ТЭК.
Так, в 2019 году началось формирование системы координации и мониторинга цифровой трансформации ТЭК в России. Ее главным элементом стал созданный под председательством министра энергетики РФ Совет по цифровой трансформации ТЭК. Совет призван обеспечить выработку единой позиции и ключевых решений по вопросам цифровой трансформации.
Также в начале 2020 года в Минэнерго России создан Департамент информационного обеспечения и цифровой трансформации ТЭК, основной задачей которого является повышение производительности труда с применением цифровых инструментов, создание условий для эффективной работы отраслевых департаментов министерства, а также координация и содействие процессам цифровой трансформации в отраслях ТЭК [51].
Таким образом, все вышеперечисленные элементы системы связаны между собой (Рисунок 2). Так, блоки информации и аналитики формируют базу данных о современном состоянии энергетической сферы для последующего исследования безопасного состояния указанной сферы. Что позволяет определить уровень энергетической безопасности страны и ее территорий с целью установления деструктивных угроз. Данная информация направляется в институциональный блок, представленный органами государственной власти, которые на основе угроз энергетической безопасности формируют пакет мер для их нейтрализации. Все это, формирует блок нормативно-правовых документов, основными из которых являются ряд федеральных законов и стратегий, таких как Стратегия национальной безопасности, Стратегия экономической безопасности и Энергетической стратегии. В общем итоге это должно способствовать защите интересов РФ в энергетической сфере и в экономике в целом.
Рисунок 2 – Система обеспечения энергетической безопасности РФ
Таким образом, обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод, что энергетическая безопасность выделяется в специальный раздел экономической безопасности и представляет собой обеспечение стабильности физических поставок энергоносителей для внутреннего потребления или адаптацию национальной экономики кновым мировым ценам на них. Также были подробно описаны элементы системы обеспечения энергетической безопасности, которые осуществляют реализацию государственной политики в данной сфере органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов.
В следующем пункте главы будет рассмотрен элемент системы обеспечения энергетической безопасности, который представлен множеством федеральных законов, стратегий, постановлений Правительства РФ и т.д..
1.2 Нормативно-правовое обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации
Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, способствует консолидации субъектов Федерации, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны.
Основополагающие принципы развития энергетики, закреплены в Энергетической стратегии России на период до 2035 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 9июня 2020 г. № 1523-р). В числе основных механизмов, способствующих реализации энергетической стратегии – правовое обеспечение отношений в сфере ТЭК, создание развитого стабильного законодательства, учитывающего специфику функционирования предприятий ТЭК [21].
Энергетическая стратегия до 2035 года – не первый подобный документ. С 1991 г. в России было разработано несколько таких стратегий. Последняя – с проекцией на 2035 г. Но каждый был основан на трех аспектах. Во-первых, это обеспечение энергетической безопасности страны и ее регионов. Должно быть достаточно ресурсов, они должны быть экономически доступны и технологически допустимы. Во-вторых, эффективное использование природных ресурсов и полного энергетического потенциала, всех национальных богатств, для развития экономики и повышения качества жизни населения. Третий аспект – это инновационная модернизация как самого ТЭК, так и всей отечественной промышленности [21].
Также, в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400) достижение целей обеспечения экономической безопасности Российской Федерации осуществляется путем решения следующих задач в сфере энергетики: обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации, в том числе обеспечение устойчивого тепло- и энергоснабжения населения и субъектов национальной экономики; повышение энергетической эффективности экономики и эффективности государственного управления в сфере топливно-энергетического комплекса; развитие энергетической инфраструктуры в целях ускорения роста российской экономики [6].
Кроме того, для обеспечения устойчивого роста реального сектора экономики, согласно Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года №208), необходимо выполнение таких задач, как: повышение производительности труда, ресурсо- и энергоэффективности производственных процессов и комплексное развитие энергетической инфраструктуры, внедрение перспективных энергоэффективных технологий, повышение эффективности переработки энергоресурсов и диверсификация направлений их экспорта с учетом мировых тенденций перехода на низкоуглеродную экономику [7].
В Доктрине Энергетической безопасности Российской Федерации конкретизируются и развиваются положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года. В Доктрине закреплено, что обеспечение энергетической безопасности России является прерогативой государства и достигается в том числе, системой мер законодательного, нормативного и иного характера, адекватных выявленным угрозам и дестабилизирующим факторам [12].
Также следует обратить внимание на Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно- энергетического комплекса», который устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами ТЭК [8].
Осуществление хозяйственной деятельности субъектов права регулируется общими законами, содержащимися в гражданском, налоговом и иных законах Российской Федерации, а также в ряде отраслевых нормативных правовых актов.
Вместе с тем, правоотношения в отдельных отраслях экономики, имеющих особое назначение или направленную специфику, дополнительно регулируются отдельными законодательными и другими нормативно-правовыми актами. К таким отраслям относятся в том числе, стратегически важные отрасли ТЭК, как: электроэнергетика, нефтегазовая и угольная промышленность.
В целом, законодательство, регулирующее в совокупности различные отраслевые энергетические комплексы можно назвать энергетическим и дать ему такое определение как «совокупность нормативно- правовых актов, регулирующих экономические и гражданско-правовые отношения, возникающие в сфере функционирования топливно-энергетического комплекса и его взаимоотношений с иными субъектами права» [42].
Базисные основы законодательства об электроэнергетике заложены в Конституции Российской Федерации, согласно п. «и» ст. 71 которой федеральные энергетические системы относятся к ведению Российской Федерации [1].
В качестве основных нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемую отрасль на федеральном уровне и используемых правоприменителями, можно рассмотреть в Приложении Г.
Анализируя информацию, представленную в Приложении Г, можно сделать вывод, что данные нормативно-правовые акты не являются исчерпывающим, а скорее являются основным, базовым перечнем. Разработка и смысловое направление данных актов направлено на поддержание и обеспечение энергетической безопасности России.
Также, стоит упомянуть о наличии в России государственных программ, которые направлены на развитие энергетической безопасности государства. Примером может служить Государственная программа РФ «Развитие энергетики», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 года №321 (с изменениями на 21.03.2022 года) [15]. Данная программа содержит в себе оценку текущего состояния сферы ТЭК, а также приоритеты и цели государственной политики, в том числе с указанием связи с национальными целями, а также общие требования к политике субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере государственной программы.
В контексте данного обзора представляется необходимым упомянуть нормативные акты международного уровня. В связи с этим обратим внимание на Договор о Евразийском экономическом союзе (ДЕЭС) от 29 мая 2014 г., раздел XX которого целиком посвящен проблеме регулирования отношений между странами-участницами (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация, Республика Армения, Кыргызская Республика) в сфере энергетике.
В соответствии с данным Договором, государства-члены обязуются осуществлять долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество в сфере энергетики с целью эффективного использования потенциала своих ТЭК и обеспечения основных энергоносителей национальной экономики (электроэнергия, газ, нефть и нефтепродукты), проводить согласованную энергетическую политику, постепенно формируя общий рынок энергоносителей в соответствии с международными соглашениями [14].
Таким образом, можно выделить несовершенство системы обеспечения энергетической безопасности – многообразие документов нормативно-правового характера. Как можно заметить, российское законодательство содержит достаточно федеральных законов для определения и закрепления порядка действий органов государственной власти в сфере энергетики. Однако такое большое количество федеральных законов может вызвать определенные трудности. Также, на сегодняшний день отсутствует унифицированный законодательный акт, регламентирующий требования к правовому обеспечению энергетической безопасности. В правовом обеспечении энергетической безопасности задействованы различные источники энергетического права. Поэтому в целях повышения уровня детализации нормативной базы в сфере энергетической безопасности в главе третьей данной работы будут предложены меры по совершенствованию системы обеспечения исследуемой безопасности.
Таким образом, в данном разделе был рассмотрен элемент системы обеспечения энергетической безопасности – нормативно-правовое обеспечение. Анализ данного элемента выявил несовершенство системы обеспечения энергетической безопасности – многообразие документов нормативно-правового характера и отсутствие унифицированного законодательного акта.
В следующем пункте главы будет рассмотрена система критериев и показателей оценки энергетической безопасности на федеральном уровне.
1.3 Система критериев и показателей оценки энергетической безопасности на федеральном уровне
Для надлежащей оценки уровня энергетической безопасности государства необходима комплексная система оценки состояния энергоснабжения и система оценки каждого энергообъекта. Это позволит оценить ситуацию в стране, выявить слабые места системы энергоменеджмента и выявить угрозы безопасности энергетического сектора.
Методические основы оценки уровня энергетической безопасности базируется на методах иерархии, сценарного подхода и экспертных оценок [23].
Первый из них, метод иерархий, предполагает, что модели верхнего уровня строятся на основе комбинации методов, а модели нижнего уровня – по результатам, полученным с помощью этих моделей.
Сценарный подход предполагает, что современное состояние и возможности укрепления энергетической безопасности страны необходимо рассматривать с двух позиций.
Первый – это консервативный подход. Этот сценарий продолжает тенденции и отраслевые пропорции развития национальной экономики. Он представляет собой умеренные темпы экономического роста с учетом необходимой модернизации сырьевого и топливно-энергетического секторов экономики при относительно медленном развитии обрабатывающей промышленности.
Оптимистический же подход предполагает полное использование потенциала энергетического сектора для ускорения экономического роста и повышения благосостояния населения в сочетании с самыми оптимистичными прогнозами спроса на мировом рынке и цен на энергоносители.
