ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Сущность и понятие органов муниципального управления
Конституцией Российской Федерации установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации (далее - РФ) является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ.
По действующему федеральному законодательству (Конституция РФ, ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.
Что бы рассмотреть понятие местного самоуправления, определим в первую очередь, что представляет собой местное самоуправление, какой характер оно имеет в современном Российском государстве.
Согласно закону, непосредственно регламентирующего местное самоуправление в РФ, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ .
Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществление народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления – это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти это не функциональное, а структурно-организационное обособление. Органы местного самоуправления имеют самостоятельность, лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти.
Понятие «местное самоуправление» относиться к деятельности особого рода. Оно производно от понятия «управление» и входит составной частью в понятие «отношения» как компонента социальной системы. То есть муниципальное образование - как система - это целое, а местное самоуправление является частью или одним из компонентов отношений, возникающих в муниципальном образовании. Вот почему нельзя смешивать понятия «муниципальные образования» с понятием «местное самоуправление». Они совершенно разные по своему содержанию.
Местному самоуправлению присущи определенные признаки, которые помогают отличать его от управления вообще. К ним относятся:
- возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями) - для промежуточных территориальных структур, возможность и средства решения вопросов местного значения - для низовых (основных территориальных структур);
- присутствуют и реально функционируют местные представительные органы;
- соблюдается принцип невмешательства центральной власти в решение вопросов, которые относятся к ведению местного самоуправления;
- отсутствует непосредственная (вертикальная) подчиненность местного органа власти вышестоящему;
- все население соответствующей территории имеет реальную возможность участвовать в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;
- на широкой демократической основе осуществляется выборность всего состава местных органов власти, происходит регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями;
- для населения, образующего местное сообщество, существуют гарантии социальной защиты;
- местные органы самоуправления свободны и ответственны в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах.
Система местного самоуправления – это совокупность мероприятий, методов и средств, которые направленны на упорядочение деятельности местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самостоятельности с целью улучшения качества жизни населения территории (региона) и увеличения его вклада в развитие всего общества .
Улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны, это основная цель создания, а в дальнейшем применения системы местного самоуправления.
Основные методы системы местного самоуправления:
- экономические;
- организационно-распорядительные;
- социально-психологические.
1.2 Структура органов местного самоуправления
Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 34 определяет, что «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-ревизионный орган местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Перечисляя органы, формирование которых должно быть предусмотрено в муниципальном образовании, законодатель исходит из того, что это определенная совокупность учреждений, действующих в муниципальном образовании. При этом, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. Таким образом, представительный орган местного самоуправления является обязательным в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования. Многие представительные органы муниципальных образований не имеют внутренней структуры или имеют крайне простую внутреннюю организацию, включающую председателя и (возможно) его заместителя, и в таком случае в подготовке и рассмотрении любых проектов решений по вопросам местного значения участвуют все его депутаты. Таковы представительные органы сел, поселков, небольших городов, других поселений, а также представительные органы иных муниципальных образований с небольшим численным составом представительного органа. Возглавляет внутреннюю структуру представительного органа его председатель, глава муниципального образования или иное лицо. Соответствующее должностное лицо организует работу представительного органа. муниципальный правовой администрация Председатель представительного органа, как правило, работает на штатной оплачиваемой основе. Председатель представительного органа избирается из числа его депутатов (обычно тайным голосованием простым большинством голосов от общего числа депутатов). Уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов наделяют председателя собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия председателя истекают с истечением срока полномочий представительного органа или досрочно. Заместитель председателя представительного органа избирается по предложению председателя представительного органа в том же порядке и на тот же срок, который предусмотрен для избрания председателя представительного органа местного самоуправления. Заместитель председателя представительного органа (если это должность имеется) исполняет по поручению председателя отдельные полномочия, а в случаях отсутствия председателя, в том числе временной невозможности выполнения им своих обязанностей - замещает его. Вопросы, отнесенные к ведению заместителя председателя представительного органа, определяются в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления. Следующим элементом представительного органа являются депутатские объединения, которые образуют депутаты представительного органа на основе свободного волеизъявления. К депутатским объединениям относятся фракции, блоки и другие структуры. Регламент представительного органа может установить минимальную численность депутатского объединения, а также решить вопрос о возможности одновременного нахождения депутата в нескольких депутатских объединениях. Как правило, цель создания депутатского объединения - отражение и преследование общих политических интересов. Более того, стоит отметить, что представительный орган может включать комитеты и комиссии. Включение депутатов в состав комитетов и комиссий осуществляется на основе их волеизъявления. Профильные комитеты (комиссии) выступают постоянно действующими структурными подразделениями представительного органа и осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности, свободы обсуждения, гласности. На их заседания могут приглашаться представители средств массовой информации и иные лица, представляющие общественность. Основные цели образования комитетов (комиссий): разработка и рассмотрение проектов решений, иных правовых актов представительного органа; подготовка заключений по проектам решений; внесение проектов решений на рассмотрение представительного органа; участие в разработке проектов планов и программ экономического и социального развития муниципального образования; участие в подготовке и проведении публичных слушаний; решение организационных вопросов функционирования муниципального образования. Как правило, депутату представительного органа муниципального образования предоставляется право одновременно входить в состав нескольких комитетов (комиссий). Основной формой работы комитета (комиссии) является заседание. Комитеты (комиссии) могут быть постоянными, т.е. создаваемыми на весь срок полномочий представительного органа, и временными, т.е. создаваемыми на определенный срок или для решения определенной задачи, например проведения депутатского расследования. Для обеспечения деятельности представительного органа может быть создан (и соответственно включен в его структуру) аппарат представительного органа муниципального образования (помощники, секретари).
?
ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И НАСЕЛЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
2.1 Понятие муниципальной собственности и принципы управления
Право собственности - традиционный правовой институт в любой правовой системе. Он имеет многовековую историю своего существования. Одновременно с этим право собственности не лишено множества проблем, главной из которых является правильное понимание исследуемого субъективного права.
В Гражданском кодексе РФ нет официальной дефиниции права собственности. Однако системное толкование ст.ст. 209-211 ГК РФ позволяет рассматривать право собственности как права владения, пользования и распоряжения собственником своим имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению, неся, как правило, бремя содержания и риск случайной гибели или случайного повреждения имущества .
Комплексная характеристика права собственности предопределяется несколькими факторами. Во-первых, в основе права собственности лежит экономико-правовая категория "собственность", имеющая много экономических черт. Во-вторых, право собственности (как объективное право) - это комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность правовых норм гражданского, конституционного, административного, уголовного и других отраслей права, регулирующих правовые отношения собственности, т.е. регламентирующих право собственности как субъективное право.
Муниципальная собственность - это отношения между экономическими субъектами муниципального образования по совместному владению, пользованию и распоряжению объектами для обеспечения условий комплексного социально-экономического развития муниципального образования и удовлетворению потребностей жителей местного сообщества.
К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:
а) обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);
б) служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;
в) основной субъект - население муниципального образования;
г) является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;
д) возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;
е) использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов.
Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 50) в собственности муниципальных образований могут находиться:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
4) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения;
5) имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связывает перечень объектов, находящихся в собственности поселений, с вопросами местного значения данного типа муниципального образования. Например, п. 9 ч. 1 ст. 14 закрепляет в качестве вопроса местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, следовательно, п. 6 ст. 50 предусматривает в качестве муниципального имущества поселения объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров (например, пожарные машины или помпы).
В соответствии с требованиями п.п. 11, 12, 15 ч. 1 ст. 14 и п.п. 16, 17, 20 ч. 1 ст. 16 с уровня муниципального района на уровень городских и сельских поселений подлежат передаче клубные учреждения, музеи, театры, концертные организации, народные коллективы, киноустановки и т.п. Передается практически вся сеть муниципальных учреждений культуры за исключением образовательных учреждений в сфере культуры. Соответственно, на поселенческий уровень должно передаваться и имущество, которое необходимо для функционирования данных учреждений (здания, земельные участки и т.п.). Это требование п.п. 7, 8, 9 ч. 2 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вместе с тем часть вопросов местного значения поселения (например, формирование архивных фондов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; оказание содействия в опеке и попечительстве) не обеспечены объектами муниципальной собственности. Это объясняется тем, что данные вопросы, например, по формированию и содержанию муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселения, берет на себя муниципальный район. И соответственно, в перечне объектов муниципальной собственности муниципального района указывается имущество, предназначенное для хранения архивов, в том числе и городских и сельских поселений.
2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны, в том числе содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.
3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Перечень имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, закрепляется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Как правило, в него входят здания и материально-техническое оснащение местных администраций и представительных органов муниципального образования, а также здания и материально-техническое оснащение муниципальных организаций, учреждений и предприятий.
