Глава 1. Развитие института социальной защиты семьи
1.1. История развития социальной защиты семьи Исследования по истории отечественной политики в отношении семьи
показывают, что советская семейная политика «была сосредоточена на вопросах регуляции брачно-семейных отношений работающих женщин и на вопросах охраны и материальной поддержки материнства и детства», иначе говоря, советская семейная политика по существу, поддерживала не семью, а только работающих женщин-матерей.
С.В. Дармодехин, говоря о советской социальной политике в отношении института семьи, отмечает, что эта политика «всегда была ограниченной, не носила системного характера, не отождествлялась с социальной политикой. Институциональные интересы семьи в государственной деятельности специально не выделялись и не учитывались». В пользу вышеприведенного тезиса о том, что семья как самостоятельная ценность никогда не была приоритетом советской политики, свидетельствует целый ряд исследований. Очевидно, что в советское время существовал ряд государственных мер поддержки семьи, детства и материнства, иной вопрос, на чем они фокусировались.
Именно в советский период сформировалась та модель семьи, которая существует и сейчас: модель семьи с двумя работающими на формальном рынке труда родителями. Кроме того, именно в советский период был принят ряд законодательных мер в поддержку материнства: отпуск по беременности и родам с сохранением рабочего места, ежегодный отпуск летом работающим матерям, пособия по беременности и родам, пособия по уходу за ребенком, оплачиваемые больничные листы при болезни ребенка и т.д. Также следует учесть, что именно в советский период сложилась существующая и поныне система сервисной поддержки материнства и детства: женские консультации, роддома, детские поликлиники, молочные кухни, детские ясли и детсады.
Социологи Е.Здравомыслова и А.Темкина определили специфику обозначенных семейных практик в советский период как базовый гендерный контракт «работающей матери» в рамках советской гендерной системы. Речь идет о последовательной поддержке работающих женщин с детьми, поддержке и институциональной, и идеологической. Поддержка государства выражалась в предоставлении женщинам с детьми ряда социальных гарантий и льгот. И основной особенностью этой институциональной поддержки являлось то, что государством поддерживалась не семья, а именно женщина с ребенком/детьми.
При разговоре о советском периоде семейной политики не стоит фиксировать внимание только на достижениях организованной государством институциональной поддержке материнства. Необходимо напомнить, что наряду с указанными мерами поддержки материнства и детства семейная политика советского государства включала в себя на протяжении десятилетий ряд мер, разрушавших семью как социальный институт: легализация аборта, облегчение процедуры развода, существование, вплоть до середины 30-х гг., легализованных нетрадиционных форм семейных союзов, а также существовавшая в советское время практика вмешательства в дела семьи общественности и государства, связанная с отсутствием идеи семьи как сугубо частного, интимного пространства. В виду этого двойственность советской семейной политики состояла в сосуществовании в системе социального обеспечения принципов патернализма и дефамилизации. Оба принципа не были явными в дискурсе о мерах поддержки семьи и детей, в виду того, что сама социальная политика не имела дискурса (оформленного публичного объяснения).
Напомним, что само понятие социальной политики в СССР отсутствовало, хотя система социального обеспечения была весьма разработанной.
Вплоть до 90-х гг. ХХ века можно выделить следующие аспекты политики в отношении семьи:
- государственная политика в отношении семьи была крайне политизирована и противоречива;
- материнство понималось как важная социальная и государственная функция женщин, поэтому государство поддерживало материнство и морально, и материально;
- государство брало на себя львиную долю ответственности за воспитание, образование, охрану здоровья детей;
- меры государственной поддержки были адресованы не семье, а работающей матери.
Отметим, что существовавшая в советский период система мер защиты и поддержки работающих матерей не случайно называлась системой поддержки и защиты материнства и детства, ибо она защищала интересы работающей матери и ее ребенка, а не семьи в целом.
Сформированная в советский период система поддержки работающих матерей сформировалась в эпоху ускоренной модернизации, и была призвана решать отнюдь не проблемы семьи в модернизируемом обществе, а проблемы государства, которое стремилось максимально использовать все возможные трудовые ресурсы, прежде всего через всеобщую занятость. Государству была необходима дополнительная рабочая сила и женщины как дополнительный трудовой ресурс.
Исследователь Т.Журженко называет существовавшую в советский период систему социального воспроизводства мобилизационной системой, суть которой состояла «с одной стороны, в максимальном задействовании женщин в качестве трудового ресурса, необходимого для развития промышленности, а с другой – в использовании государством женской функции биологического воспроизводства для возобновления трудовых
ресурсов». Указанная модель сохранялась до конца существования советского государства.
Ситуация значительным образом изменилась, начиная с 90-х годов ХХ века, когда в результате ряда структурных изменений существовавшие в советский период меры социальной поддержки семей с детьми были или отменены, или трансформированы по мере формирования той социальной политики, которая получила название либеральной. Ключевым понятием либеральной социальной политики становится отказ от насильственных мер, предоставление самостоятельного выбора, свободы и независимости.
Действительно, осуществлявшаяся в нашей стране с начала 90-х годов политика в отношении семьи отличается отказом от тех насильственных мер, которые осуществлялись в советский период. Речь идет об отказе от обязательной трудовой повинности, об отказе от идеологии эмансипации, об отказе от вмешательства в семью и семейные отношения. Можно сказать, что с начала 90-х годов государство в нашей стране отказалось от патерналистских импульсов в отношении семьи. Семья в нашей стране стала пониматься как территория индивидуального, частного пространства, что вполне соответствует либералистскому дискурсу.
Таким образом, осуществлявшаяся в отношении семьи политика советского государства была сосредоточена:
1) на вопросах регуляции брачно-семейных отношений работающих женщин;
2) на вопросах охраны и материальной поддержки материнства и детства.
1.2. Понятие социальной защиты семьи
Социальная защита семьи – это многоуровневая система преимущественно государственных мер по обеспечению минимальных социальных гарантий, прав, льгот и свобод нормально функционирующей семьи в ситуации риска в интересах гармоничного развития семьи, личности и общества. Определяющее значение в обеспечении жизнедеятельности семьи имеет государственная, экономическая и социальная политика, от которой зависят занятость населения в сферах общественного труда, благосостояние и доходы семьи.
Социальная защищённость семьи формируется благодаря дифференциации программ и проектов развития различных семей, медико- социальной и юридической грамотности семей в системе родительского всеобуча, сети консультационных пунктов и т.д.
В социальной защ.ите семьи огро.мное значение им.еет усовершенствование дейст.вующей нормативной прав.овой базы.
Осно.вные нормативные прав.овые документы, регламен.тирующие деятельность орг.анов по организации социа.льной защиты се.мьи:
- Федеральный за.кон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных посо.биях гражданам, име.ющим детей»1;
- Федер.альный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об осно.вных гарантиях пр.ав ребёнка в Росси.йской Федерации»2;
- Федер.альный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государ.ственной социальной пом.ощи»;3
- Федеральный за.кон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социа.льного обслуживания гра.ждан в Российской Феде.рации».4
1 Консультант Плюс Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»
2 Консультант Плюс Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации»
3 Консультант Плюс Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» 4 Консультант Плюс Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».
Социальная раб.ота с семьями им.еет несколько отличи.тельных принципов:
1) Прио.ритет отдается пра.вам и интересам реб.енка, его всестороннему разв.итию и уважение его лично.стного достоинства.
2) Уваж.ение родительских пр.ав, а также произв.едение компетентной оце.нки семейной ситу.ации со стороны социа.льных служб.
3) Соблю.дение со стороны работ.ников социальных сл.ужб конфиденциальности во вр.емя работы с пробл.емными семьями и при усл.овии отсутствия нас.илия над ребенком.
4) Обосн.ование причин, кот.орые подразумевает приме.нение власти и конт.роля в семье.
5) Ана.лиз и учет неблаго.приятных факторов вну.три семьи, а та.кже выявление возмо.жного риска.
Име.ются государственные стру.ктуры для координации осущес.твления и внедрения семе.йной политики в исполни.тельных органах вла.сти, а также для конт.роля и руководства разл.ичных социальных сл.ужб семьи.
Напр.имер, в Администрации Прези.дента Российской Феде.рации работают управ.ление по обеспечению констит.уционных прав гра.ждан и управление по раб.оте с обращениями гра.ждан и организаций
В Сов.ете Федерации Федера.льного Собрания Росси.йской Федерации соз.даны соответствующие коми.теты, которые напра.влены на управление семе.йной политикой. В част.ности, Комитет по конститу.ционному законодательству и государс.твенному строительству, Ком.итет по социальной поли.тике, Комитет по на.уке, образованию и куль.туре.
Основная це.ль службы се.мьи: обеспечение оптима.льного выполнения фун.кций семьи (репроду.ктивная, воспитательная, терапев.тическая), а также способс.твование гармонизации отно.шений внутри се.мьи, помощь в разв.итии личностей де.тей и супругов, сохра.нение брака, пом.ощь одиноким лю.дям в создании се.мьи.
Служба се.мьи представлена в ви.де сети учреж.дений, которые предос.тавляют консультационные психоло.гически реабилитационные усл.уги.
Основными направ.лениями реализации семе.йной политики явля.ются: оказание психоло.гической и социальной пом.ощи каждому чл.ену семьи, охр.ана здоровья реб.енка и матери, стабил.изация и улучшение матери.ального положения се.мьи, психологическая и матери.альная поддержка малои.мущих семей, профил.актика и минимизация правона.рушений среди несоверше.ннолетних, а также осущес.твление идеологической, пропаган.дистской и культурно-просвет.ительной работы, професси.ональная подготовка буд.ущих социальных работ.ников.
Каждый социа.льный работник выпо.лняет в своей професси.ональной деятельности след.ующие функции и обяза.нности:
1) Проведение диагнос.тической работы (изуч.ение особенностей конкр.етной семьи и ее чле.нов, выявление их про.блем и изучение потен.циала).
2) Выполнение охр.анно-защитной деятел.ьности (осуществление прав.овой поддержки се.мьи).
3) Оказание социа.льной, психологической и педагог.ической помощи каж.дому члену се.мьи.
4) Выполнение прогнос.тической функции (модели.рование различных пробл.емных ситуаций и выяв.ления путей для их разре.шения).
5) Осуществление координ.ационной деятельности.
Социа.льная защита как социа.льный институт, предста.вляющий собой совоку.пность правовых но.рм, призванных реш.ать определенные социа.льные и экономические проб.лемы, в международном конт.ексте обычно им.еет дело с установ.ленными законодательством катег.ориями граждан, кот.орые в силу утр.аты трудоспособности, отсут.ствия работы ли.бо по другим прич.инам не имеют доста.точных средств для удовлет.ворения своих жизн.енно важных потреб.ностей и потребностей нетрудос.пособных членов се.мьи. В рамках
сис.тем социальной защ.иты таким граж.данам при наступлении устано.вленных законодательством неблаго.приятных событий предост.авляется помощь компенса.ционного характера в дене.жной и натуральной фор.мах, а также в фо.рме различного ро.да услуг. Кр.оме того, сис.темы социальной защ.иты осуществляют ме.ры профилактического хара.ктера, направленные на предотв.ращение неблагоприятных соб.ытий. Социальная защ.ита осуществляется в разл.ичных организационно-прав.овых формах, вкл.ючая такие, как индивид.уальная ответственность работо.дателей, страхование, социа.льное страхование, адре.сная социальная пом.ощь, государственное социа.льное обеспечение. Исполь.зование тех или иных организ.ационно- правовых фо.рм социальной защ.иты может им.еть различные социа.льные и экономические после.дствия, которые необх.одимо учитывать при осущес.твлении управления дан.ной отраслью.
Вме.сте с тем социальная защ.ита, являясь по сво.ему функциональному хара.ктеру достаточно цело.стной системой, предста.вляющей собой самосто.ятельный социальный инст.итут, имеет специф.ические особенности, связ.анные с технологиями оказы.ваемых ею услуг. Техно.логия предоставления пен.сий существенно отлич.ается от технологии оказ.ания медицинской пом.ощи, социально-реабилит.ационных технологий или техно.логий обеспечения безра.ботных граждан.
Для осмыс.ления состояния разв.ития института социа.льной защиты в Рос.сии и выработки национ.альной политики в отно.шении путей его дальн.ейшего развития в на.шей стране предста.вляется необходимым, пре.жде всего, отме.тить, что, хотя та.кой институт в Рос.сии имеется и игр.ает исключительно важ.ную роль в жи.зни российских гра.ждан, его развитие в опреде.ленной степени осущест.вляется стихийно, без долж.ного представления о том, ка.кие задачи и ка.ким образом он дол.жен решать и как.ова должна бы.ть его организационная стру.ктура, с точки зре.ния как организации сис.темы правовых но.рм, так и административной стру.ктуры
данного инст.итута, призванной разраб.атывать и осуществлять на прак.тике правовые но.рмы данного инст.итута.
Кроме то.го, следует отме.тить, что, несмотря на факти.ческое существование сис.темы социальной защ.иты в России и ее доста.точно бурное разв.итие, она еще не принята общест.венным сознанием в на.шей стране в каче.стве самостоятельного социа.льного института. В св.язи с этим сф.ера ее деятельности сущес.твенно сужается. На прак.тике в функции орг.анов государственной вла.сти, имеющих в св.оем названии сл.ова «социальная защ.ита», таких, как быв.шее Министерство социа.льной защиты насе.ления Российской Феде.рации или министерства, коми.теты или управления социа.льной защиты субъ.ектов Российской Феде.рации, не входят мно.гие функции, кот.орые по определению дол.жны входить в сф.еру их компетенции. Отсут.ствие общего предст.авления о характере инст.итута социальной защ.иты и его содержании, естес.твенно, ведет к смеш.ению и вольному толко.ванию разнообразных кате.горий, терминов и пон.ятий, служащих для
раск.рытия смысла дан.ного института.
Харак.терной особенностью час.тных форм социа.льной защиты явля.ется то, что они создаются не в обязат.ельном порядке в си.лу принятия соответс.твующего законодательства, а в си.лу частной иници.ативы отдельных субъ.ектов отношений в дан.ной среде, кот.орые принимают на се.бя обязательства по осущес.твлению социальной защ.иты ограниченного кр.уга лиц, представляющих для них опреде.ленный интерес. Час.тные формы мо.гут применяться в та.ких видах социа.льной защиты, как обесп.ечение временной нетрудосп.особности, медицинской пом.ощи, в пенсионном обесп.ечении и других.
Та.ким образом, социа.льная защита в лю.бом государстве — это компл.ексная система соци.ально-экономических отно.шений, предназначенная для оказ.ания разносторонней пом.ощи нетрудоспособным или огран.иченно
трудоспособным ли.цам, а также сем.ьям, доходы трудосп.особных членов кот.орых не обеспечивают общес.твенно необходимого уро.вня жизни се.мьи.
Эффективная социа.льная защита предпо.лагает проведение поли.тики, адекватно реаги.рующей на социальное самочу.вствие людей, спос.обной улавливать ро.ст социального недово.льства и социальной напряж.енности, предупреждать возм.ожные конфликты и радик.альные формы прот.еста.
Глава 2. Напра.вление социальной защ.иты семьи
2.1. Ви.ды, услуги, оказы.ваемые государственной социа.льной защитой
Чт.обы разобрать ви.ды и услуги, кот.орые оказывает социа.льная защита, на.до понять, что та.кое социальная защ.ита. Социальная защ.ита – это система мер, направ.ленных на соблюдение пр.ав человека и на удовлет.ворение его социальных потреб.ностей. Кто же является объе.ктом социальной защ.иты, на которого это все напра.влено? Можно выде.лить следующие кате.гории граждан:
- пенси.онеры;
- участники и инва.лиды Великой Отечес.твенной войны;
- безра.ботные;
- лица, устра.нявшие последствия на Черноб.ыльской АЭС (чернобыльцы);
- инва.лиды;
- дети-сир.оты;
- матери-один.очки;
- многодетные се.мьи;
- малообеспеченные граж.дане.
Социальная защ.ита делится на5: государ.ственную и негосударственную фо.рмы.
К государственным фор.мам социальной защ.иты относятся:
- дост.упное здравоохранение и образ.ование;
- пенсионное обесп.ечение;
- система социа.льного обслуживания и предост.авления социальных ус.луг;
5 Консультант Плюс Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»
- предоставление ль.гот;
- меры социа.льной поддержки.
Негосуда.рственные формы социа.льной защиты – это:
- благотвор.ительность;
- добровольное социа.льное страхование;
- час.тные системы здравоо.хранения и другое.
Ви.ды социальной защ.иты можно све.сти к следующим катег.ориям:
1) Социальные пен.сии (для инвалидов, по пот.ере кормильца, по стар.ости без страхового ст.ажа);
2) Льготы для опреде.ленных категорий гра.ждан (для инвалидов, много.детных, несовершеннолетних);
3) Социа.льное обслуживание и предост.авление социальных ус.луг (обслуживание на до.му и в специальных завед.ениях для нетрудоспособных, инва.лидов);
4) Социальные пос.обия (для безработных, по врем.енной утрате трудоспо.собности, по уходу за дет.ьми, для детей-си.рот, и т.д.);
5) Единовременные вып.латы (материнский кап.итал, выплата безра.ботным на открытие предприни.мательства, выплаты при рожд.ении/усыновлении, и т.д.);
6) Обесп.ечение недвижимостью и льг.оты при приобретении (для де.тей-сирот, мол.одых семей, мол.одых учителей, вра.чей).
Социальное обесп.ечение – э то организованная госуда.рством форма пом.ощи для утверждённого кр.уга лиц, оказываемая при насту.плении определённых юриди.ческих фактов, в устано.вленных законом ситу.ациях, с целью выравн.ивания социального поло.жения граждан.
Социа.льное обеспечение вклю.чает: выплаты, усл.уги либо натур.альные блага, предост.авляемые при наступлении (или нал.ичии) определённых социа.льных рисков, связ.анных с невозможностью гра.ждан своими сил.ами
обеспечить се.бя или нетрудоспособных чле.нов своей се.мьи достаточными средс.твами к жизни.
Неотъе.млемая часть социа.льного обеспечения – предост.авление нуждающимся граж.данам социальных ус.луг взамен ли.бо в дополнение к дене.жным выплатам (напр.имер, услуг до.мов-интернатов и дру.гих социальных учреж.дений), а также раз.ного рода преим.уществ (например, по опл.ате лекарств, по беспл.атному протезированию и др.).
Социа.льное страхование – это сис.тема компенсации насе.лению последствий социа.льных рисков, связ.анных с потерей трудоспо.собности и доходов. Она осно.вана на страховых начис.лениях работодателей, работ.ников и распространяется тол.ько на лиц, осуществлявших вып.лату страховых взн.осов.
Социальное страх.ование может бы.ть обязательным (при стра.ховой поддержке госуд.арства) и добровольным (постр.оенным на принципах коллек.тивной взаимопомощи). При эт.ом фонды добров.ольного социального страх.ования рассматриваются как допол.нение к обязательному страх.ованию. Социальная пом.ощь представляет со.бой финансирование потреб.ностей отдельных инди.видов или категорий насе.ления, не имеющих дру.гих
источников сущест.вования.
Социальная пом.ощь носит адре.сный характер и изнач.ально предполагает пров.ерку нуждаемости ли.ца, претендующего на ее полу.чение. В отличие от социа.льного страхования, кот.орое основано на стра.ховых отчислениях, социа.льная помощь предост.авляется независимо от упл.аты взносов, она мо.жет иметь и дене.жную, и натуральную фо.рмы (обеспечение гор.ячим питанием, лекар.ствами и т.д.).
Одним из осно.вных направлений социа.льной помощи явля.ются программы по подд.ержке малообеспеченных гра.ждан, финансируемые за сч.ет правительственных сре.дств.
Организационной осн.овой системы социа.льной помощи явля.ются социальные прог.раммы.
В структуру социа.льной помощи вхо.дит обязательная и дополни.тельная социальная пом.ощь.
Обязательную пом.ощь представляют государ.ственные программы оказ.ания материальной пом.ощи и социального обслуж.ивания населения по устра.нению последствий возде.йствия социальных рис.ков или их минимизации.
Дополни.тельная социальная пом.ощь включает прог.раммы оказания пом.ощи, базирующиеся на деятел.ьности общественных орган.изаций и благотворительных фон.дов, благотворительных взн.осов юридических и физич.еских лиц, а также гумани.тарная помощь.
Социа.льная помощь мо.жет оказываться в ви.де социальных ль.гот, которые выпо.лняют две функции – компенс.ирующую и стимулирующую.
Компенс.ационный характер ль.гот состоит в созд.ании равных усл.овий для субъектов с нера.вными возможностями (инва.лиды, сироты). Стимул.ирующая функция ль.гот заключается в побуж.дении к отдельным ви.дам общественно поле.зной деятельности.
Социа.льная помощь предост.авляется также в ви.де безналичных жили.щных субсидий для малои.мущих категорий насе.ления.
Оформляются раз.ные виды социа.льной защиты насе.ления в таких учреж.дениях:
1. Пенсионный фо.нд Российской Феде.рации – социальные пен.сии, материнский кап.итал, пенсии по инвали.дности, ежемесячные дене.жные выплаты, федер.альная социальная доп.лата.
2. Фонд социа.льного страхования – вып.лата пособий по береме.нности, родам, ух.оду за ребенком, обесп.ечение инвалидов прот.езами, обеспечение льго.тных категорий путе.вками в санатории.
3. Це.нтр занятости – вып.лата пособий по безра.ботице, единовременные вып.латы на организацию сво.его дела;
4. Мес.тные учреждения социа.льной защиты – льг.оты разным катег.ориям населения на мес.тном уровне, пом.ощь малоимущим, много.детным семьям, вете.ранам труда и мно.гим другим катег.ориям.
5. Лечебно-профилак.тические учреждения – диспанс.еризация.
2.2. Формы социа.льной защиты се.мьи Есть чет.ыре формы государ.ственной помощи сем.ьям:
1) Бесплатные выд.ачи семье и де.тям одежды, лека.рств, детского пит.ания и др.);
2) Социальное обслуж.ивание семей (юриди.ческая помощь, педагог.ическая помощь, психоло.гическая);
3) Трудовые, нало.говые, жилищные, кред.итные, медицинские и дру.гие льготы сем.ьям с детьми, роди.телям и детям;
4) Дене.жные выплаты се.мье на детей и в св.язи с рождением, содер.жанием и воспитанием де.тей (пособия и пен.сии).
В России мн.ого людей нужд.аются в помощи госуд.арства. Старение насе.ления также увели.чивает число получ.ателей пенсий. Тяже.лыми демографическими и социа.льными последствиями гро.зят увеличение чи.сла неполных се.мей, расширение масш.табов социального сиро.тства, преступности, алког.олизма, наркомании. В св.язи с этим осно.вными задачами социа.льной защиты явля.ются:
1) Реализация устано.вленных законом социа.льных прав и миним.альных социальных гара.нтий гражданам пре.жде всего в обл.асти пенсионного обесп.ечения, социального обслуж.ивания, материальной подд.ержки семей с дет.ьми и др.;
