ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ПРОКУРАТУРЫ КАК ГОСУДАРСТВЕННОГО И НАДЗОРНОГО ИНСТИТУТА, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЕЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
1.1. Исторический аспект деятельности прокуратуры в России
Рассмотрение исторического аспекта создания и развития прокуратуры в России крайне важно, так как анализирую отечественный опыт развития данного опыта власти можно выявить и современные недостатки, которые возможно исправить и сделать работу прокуратуры профессиональнее. Изучая данный вопрос, было бы актуальным разделить его на три основных подпункта: досоветская прокуратура (до 1917 года), советская (1917-1992 гг.) и российская прокуратура (с 1992 г.)
История образования прокуратуры в России связана с 1711 годом, когда по Указу Петра I от 2.03.1711 учреждается фискальная служба. Данная служба на тот момент была уникальным органом для России того времени, в ее задачи входили надзорные функции за соблюдением законов. Институт фискалов характеризовался абсолютно новыми для государственных контрольных органов того времени принципами: выдержанный в четком порядке контрольный характер компетенции, установленная система территориальных подразделений, которые не подчиняются местной администрации, и всесословный принцип комплектования личного состава . Обязанностью органа было предотвращение нарушений законодательства, больное внимание делам коррупционной направленности, что в свою очередь связано с увеличением бюрократического аппарата во время реформ Петра I. Хотелось бы отметить, что фискалы были наделены обширными полномочиями по ведению оперативно-розыскной деятельности, но вместе с тем до следствия они не допускались, собранные материала по дела необходимо было передавать в инстанцию, которая уже прямо занималась данными нарушениями, сами фискалы вести следственные действия не имели права. Существенной особенностью являлось отсутствие финансирования для содержания фискалов.
Именно это способствовало упразднению данного института. Фискалы получали содержание от органов, проверкой которых они занимались. Орган, деятельность которого был направлена на борьбу с коррупционными проявлениями, сам увяз в них. Именно из-за этого институт фискалов утратил доверие и в следствии чего был упразднен.
В 1722 году Указами Петра I создается новый надзорный орган – прокуратура, состоящий из двух основных структурных подразделений: синодальной и сенатской. Составные части прокуратуры были самостоятельны независимо друг от друга, а синодский обер-прокурор не подчинялся сенатскому генерал-прокурору. Данные структуры в свою очередь делились на высшее структурное подразделение - обер-прокурор и генерал-прокурор и низшее, которое состояло из прокуроров надворных судов и центральных ведомств. Прокурорский надзор осуществлялся во всех коллегиях за исключением коллегии Иностранных дел. Ее курировал лично император по причине особенной значимости внешней политики.
К 1723 году прокуратура в России начинает активно развиваться, тем не менее штат прокуроров по-прежнему очень немногочислен и состоит из двадцати прокуроров, трех прокуроров в Синоде и Сенате и семнадцати прокуроров центральных ведомств и надворных судов.
Рассмотрев деятельность прокуратуры в 1722-1727 гг., можно сделать следующий вывод: с поставленными задачами данный орган справлялся, осуществлял надзор за исполнительной и законодательной властью в стране. Но после смерти Петра I «государево око» было фактически реорганизовано. При Екатерине I новоиспеченные прокуроры на места не назначались, а уже назначенные переводились на другие должности. По причине этого практически проходило устранение данного органа. Но, несмотря на это, с середины 30-х годов XVIII века прокуратура вновь обретает свой статус надзорного органа и продолжает развиваться.
При Екатерине II органы прокуратуры получили стимул к развитию. Штат прокуратуры расширили, увеличили полномочия, а «Учреждение о губерниях» от 1775 года сформулировало направления деятельности и компетенцию губернских прокуроров. Но уже при Павле I, ненавистнике реформ Екатерины, прокурорский надзор был существенно ослаблен, штат прокуроров значительно сокращен, уменьшено финансирование, но прокуратура, как орган власти, по-прежнему осталась.
Следующей ступенью в развитии прокуратура было правлении Александра II. В 1862 году Государственный Совет Российской Империи изда?т «Основные положения о прокуратуре», в которых фиксируются задачи деятельности прокуратуры, полномочия и обязанности прокуроров, а так же суть прокурорского надзора. В первый раз фиксируются главные принципы деятельности прокуратуры, которые не менялись до советских реформ. К принципам прокуратуры относятся:
единство и строгая централизация органов прокурорского надзора;
исполнение прокурорами своих полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;
осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции);
строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим;
несменяемость прокуроров; независимость прокуроров при принятии ими любого решения.
В 1864 году, после судебной реформы деятельность прокуратуры также была модернизирована. В компетенции прокуратуры оставалось дознание, так как все материалы предварительного следствия попадали к прокурорам. В тоже время следственные действия прокуроры вести самостоятельно не могли. Поэтому все данные по делам направлялись в следственные органы, но при всем этом прокуратура могла давать советы по ведению следствия.
По причине реформы, значение имело прокурорское заключение, которое давалось по ряду дел. Заключение имело устную форму после прений сторон и в обязательном порядке фиксировалось в протокол судебного заседания. Также прокуроры приобрели широкие полномочия по надзору за судебной системой. В случае выявления нарушений прокурорам следовало незамедлительно принимать меры по устранению нарушений и сообщать председателям судебных мест, а тем прямо министру юстиции. Вс? же, прокурорам строго запрещалось препятствовать судьям при принятии решений, оказывать на них давление. В тех случаях, когда прокурор при осуществлении надзора вмешивался в профессиональную деятельности судьи, что препятствовало его нормальной работе, прокурор привлекался к ответственности в соответствии с законодательством, поскольку принципы независимости и неприкосновенности судей были приоритетными.
Судебная реформа наделила прокуроров статусом государственных обвинителей в судах, а также правом подавать жалобы на решения суда в апелляционном и кассационном порядке. Это существенно усилило статус прокуроров.
После убийства Александра II и воцарением Александра III роль прокуратуры несколько меняется. Прокуратура становится репрессивным органом в отношении революционно настроенного населения страны. Разрабатывался законопроект под четким руководством генерал-прокурора Н.В. Муравьева, который в свою очередь был направлен на приумножения сил прокуратуры, как карательного органа, который подчиняется напрямую императору. Подобные тенденции явно проявились после революции 1905 года, когда прокуратура проявила себя, как репрессивный орган, проводя карательные экспедиции, военно-полевые суды, политические преследования и массовые погромы.
Во время революции 1905-1907 гг. Царская прокуратура показала себя, как жесткий карательный орган, который оберегает самодержавие и пресекает революционные проявления, путем использования безжалостных наказаний. В подобном виде прокуратура сохранилась вплоть до февральской революции 1917 года, а после октябрьской революции органы прокуратуры были упразднены. После этого роль государственного обвинителя на себя мог взять любой «неопороченный гражданин». Надзорными функциями обладало большинство органов государственной власти, которые дублировали полномочия друг друга.
Проблема образования прокуратуры стала актуальной после Гражданской войны. В то время в стране возникло массовое строительство социализма, а надзорных органов не существовало. Именно по этой причине в 1922 году был разработан проект Положения о прокурорском надзоре, который в последствии был принят 28 мая 1922 года Постановлением ВЦИК. Настоящая дата считается днем основания советской прокуратуры. Положение фиксировало направления деятельности органов прокуратуры, обязанности сотрудников, так же принципы, которые мало чем отличались от дореволюционных.
В первые годы после Гражданской войны прокуратура приобретает особый статус государственного органа. Положение о судопроизводстве от 19 ноября 1926 года устанавливало правовой статус прокуроров и следователей прокуратуры, в соответствии с которым они являлись самостоятельными и независимы от прочих правоохранительных органов. В месте с этим теперь к работникам прокуратуры предъявлялись особые моральные и этические требования.
В годы правления И.В. Сталина замечается ослабление положения органов прокуратуры в стране. Это связано с установлением жесткого культа личности, следствием чего было грубое нарушение во время репрессий основных прав граждан, а так же принципа законности. Часто полномочия прокуроров попросту пренебрегались, открывалось множество фактов несанкционированных прокурором арестов. В эти годы прокуратура фактически теряет свои правоохранительные функции. Тем не менее в Конституции СССР 1936 года закрепляются основы прокурорского надзора. Что в свою очередь указывает на развитии законодательства о прокуратуре. Вс? же, несмотря на принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинения ее лишь Генеральному прокурору СССР, органы прокуратуры являлись мощным орудием партийного контроля. Этому содействовало то, что все ответственные работники органов прокуратуры являлись членами ВКП(б) и состояли разнообразных парткомах. Так, Генеральный Прокурор СССР по должности «избирался» и членом ЦК партии, прокуроры союзных республик – членами ЦК Национальных Компартий, а прокуроры краев, областей, республик и городов – членами соответствующих партийных комитетов и их бюро. Из этого следует, что несмотря на юридическую независимость прокуроров от органов государственной власти на местах, как члены ВКП(б) они всецело подчинялись первым секретарям соответствующих партийных учреждений.1
С началом Великой Отечественной Войны существенное количество сотрудников органов прокуратуры отправилось на фронт, а после войны более компетентные прокуроры принимали участие в Нюрнбергском судебном процессе над военными преступниками с 20 ноября 1945 года по 1 октября 1946.
После победы над фашистской Германией силы сотрудников органов прокуратуры обращаются на борьбу с экономической преступностью. Для этого законодатель преобразует деятельность прокуратуры, для того, чтобы добиться максимального результата в приоритетных отраслях: в сельском хозяйстве, в промышленности, а также на транспорте. Государственная политика направляет внимание на значимость вопроса о защите и восстановлении нарушенных прав граждан, в связи с этим прокуратура приобретает дополнительные полномочия в сфере надзора за исполнением законодательства и защитой прав граждан. Статус прокуратуры понемногу возрастает в связи с активной работой по новым направлениям, а 19 марта 1946 года принимается закон об учреждении должности Генеральный прокурор СССР.
Следующей ступенью развития советской прокуратуры можно считать принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1956 года. В нем ясно описывались полномочия органов прокуратуры, которые были дополнены, а также регламентировало задачи и методы прокурорского надзора. Благодаря настоящему положению были созданы благоприятные условия для последующего развития прокуратуры, что находит отражается в весьма широких компетенциях, которые касаются проблем несоблюдения законодательства. Прокурорский надзор не ограничивается четкими рамками отраслей государственной власти. Он может быть осуществлен во всех отраслях и сферах на территории СССР.
Принятие новой Конституции СССР 1977 года весьма значительно расширило уже существующие права граждан, и ввела новую главу «Государство и личность», а так же сделала прокуратуру более централизованным органом. В новой Конституции явно прослеживался принцип единоначалия, который имеет отражение в статьях главы 21. Также преумножаются и правозащитные функции прокуратуры в дополнениях Верховного совета СССР к закону «О прокуратуре СССР» от 16 июня 1987 года. В соответствии со ст. 1 настоящего закона при исполнения надзора за законностью прокуратура обязана добиваться, чтобы все органы государственной власти, приведенные в статье, общественные организации, а также должностные лица осуществляли свою деятельность только на основании принципа законности и в соответствии со своим правами и обязанностями обеспечивали охрану правопорядка, а также прав и свобод граждан. Требование прокуроров, которые относятся к устранению нарушения законодательства, обязательны для исполнения.
Так же подходит процесс усиления роли прокурорского надзора за исполнением законодательства СССР, чему способствует принятие 26 декабря 1990 года Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Настоящий закон расширил область компетенции органов прокуратуры. В соответствии с данным законом предметом прокурорского надзора являлся надзор за законностью деятельности местных Советов народных депутатов, массовых движений и политических партий.
Создание прокуратуры в России связано с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 года «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». Данный нормативно-правовой акт фактически ликвидировал прокуратуру СССР, как центральный орган прокурорского надзора на территории ныне уже независимых государств, а Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 года прекратился свое действие.
Следующим шагом в развития прокуратуры РФ стало принятие Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», дополнения и изменения в который вносятся до сих пор. Нормативно-правовая база деятельности прокуратуры неизменно обновляется для того, чтобы усовершенствовать текущее законодательство. Опыт развития прокуратуры на территории России показывает то, что непрерывное усовершенствование надзорной функция данного органа государственной власти да?т позитивные результаты для благополучного развития государства. Но по причине сравнительно высокого уровня преступности и коррупции, а также фактов нарушения законности, необходимо и дальнейшее улучшение нормативно- правовой базы, связанной с деятельностью прокуратуры Российской Федерации.
Важным событием в развитии российской прокуратуры является создание в 2007 году Следственного Комитета при прокуратуре Российской Федерации, который в 2010 году стал самостоятельным федеральным органом государственной власти – Следственным комитетом Российской Федерации. Что характерно, замечается тенденция разграничение функций уголовного преследования и прокурорского надзора в деятельности Прокуратуры Российской Федерации.
Важнейшей задачей прокуратуры РФ является обеспечение международной защиты прав и свобод человека. Для этого ведется тесное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с прокуратурами и правоохранительными органами иностранных государств. Для усиления активного международного сотрудничества с компетентными органами зарубежных государств по делам, находящимся в производстве центральных аппаратов следственных органов, а также по делам, получившим большой общественный резонанс, в сентябре 2010 г. в составе Главного управления международно-правового сотрудничества создан отдел международного сотрудничества по особо важным делам, в марте 2011 г. в управлении правовой помощи Главного управления международно-правового сотрудничества - отдел правовой помощи и приграничного сотрудничества с государствами Восточной Азии (с дислокацией в г. Хабаровске), а в октябре 2014 г. в целях повышения уровня методико-аналитической и организационно-контрольной работы по вопросам международного сотрудничества – организационно-аналитический отдел .
На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод: отечественная прокуратура прошла трудный путь, прежде чем приобрела современный вид. Модернизация прокуратуры начинается в XVIII веке, продолжается и сейчас. Современная прокуратура Российской Федерации находится на третьей ступени своего развития, достаточно удачно преодолев два предыдущих - дореволюционный и советский.
С самого момента образования прокуратуры в России она имела особенный статус. Еще в петровские времена прокуратура была «государевым оком». Данное определение актуально и сегодня. Весь свой исторический путь прокуратура рьяно надзирала за соблюдением законности в государстве и наказывала за нарушение данных норм, выступая на всех этапах своего развития преданным помощником государственной власти.
1.2. Место прокуратуры в системе государственных органов РФ
Прокуратура выступает самостоятельным органом государственной власти в системе органов Российской Федерации по целому ряду оснований.
Во-первых, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации, система государственной власти Россия реализовывается благодаря разделению властей на исполнительную, законодательную и судебную. Органы ветвей власти самостоятельны. Что же касается власти прокурорской, то она не отнесена ни к одной из ветвей, в то же время как самостоятельная ветвь власти при принятии Конституции Российской Федерации в 1993 году, она не рассматривалась.
Во-вторых, хотелось бы отметить, что положения о прокуратуре ранее находились в Главе 7 Конституции РФ – «судебная власть». Подобное обстоятельство относит прокуратуру фактически к судебной власти, хотя если проанализировать компетенцию прокуратуры, целиком отнести ее к органам судебной власти нельзя. Это отвечает положению Конституции РФ о разделении властей в стране на исполнительную, законодательную и судебную. Также находит свое подтверждение тот, что прокуратура не подвергалась рассмотрению с позиции самостоятельного органа государственной власти.
Указанные конституционные положения неоднозначно толковались и толкуются в юридической науке, так как нельзя отрицать органов прокуратуры от других органов государственной власти, особенный характер прокурорского надзора, который является основным направлением ее деятельности, а также независимость прокуратуры в исполнении возложенных на нее полномочий.
В силу действующей на момент принятия Конституции Российской Федерации обстановки в стране, у авторов не было возможности более обдуманно определись место прокуратуры в системе государственной власти, и принять более ответственное решение по этому вопросу. Основанием конституционной неясности правового статуса прокуратуры стала возникший конфликт идей касающихся ее судьбы в случае ликвидации. До последнего момента обсуждался наилучший вариант решения данного вопроса. Бурные обсуждения шли по поводу того, насколько разумно отражать в проекте функции прокуратуры по надзору за деятельностью государственных органов, предприятий, учреждений и организаций? Или ограничиться включением в проект положений о том, что прокуратура представляет лишь одну сторону в судебном процессе, так же как адвокатура? Или вписать в проект отсылочную норму о том, что деятельность прокуратуры регулируется федеральным законом? К какой раздел включать запись о прокуратуре? Или выделить отдельную главу?
В итоге в статье 129 Конституции Российской Федерации было установлено существование прокуратуры Российской Федерации, обозначены полномочия по назначению на должность прокуроров, а также внесена отсылка к федеральному закону, которым определяются полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры.
Федеральным конституционным законом № 2-ФКЗ от 5 февраля 2014 года о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации наименование главы 7 Конституции Российской Федерации изложено в новой редакции –«Судебная власть и прокуратура». Именно в этом нашло свое подтверждение неидентичность прокуратуры и судебной власти. Но в месте с этим появилось противоречие между положениями Конституции РФ о установлении границ между судебной властью и прокуратурой и об осуществлении государственной власти с сохранением прежнего разделения власти всего на три ветви. Также, рассматривая статус прокуратуры, можно прийти к выводу, что прокуратура будет входить в состав правоохранительных органов. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» целями прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение единства и укрепления законности, а также защита интересов общества и государства, которые охраняются законодательством страны.
Выходит, что важнейшей целью прокуратуры является именно охрана и защита прав и свобод граждан, именно поэтому прокуратуру можно отнести к правоохранительным органам. Некоторые правоведы считают, что термин «правоохранительная власть» и «правоохранительные органы» являться собирательными понятиями, поэтому помимо прокуратуры к ним можно отнести и суды.
Хотя подобное утверждение от части противоречит вниманию судебной власти, как ветви власти в России, так как действующее законодательство Российской Федерации не относит суды к правоохранительным органам, выделяя для них целую ветвь власти. Все прочие правоохранительные органы, за исключением прокуратуры, такие как Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел относятся к исполнительной власти. Извлечение их из данной структуры невозможно, так как это приведет к выделению и других ветвей власти по объекту ведения: оборонной, экономической, социальной и прочих. На основании этого можно считать мнение правоведов неправильным. Так как органы, составляющие правоохранительную систему, объединяются не по признаку принадлежности органов к одной из ветвей власти. Ибо важнейшим критерием для отнесения определенного органа к правоохранительным является их самая главная задача - охрана прав и свобод граждан.
Исходя из задач, которые стоят перед прокуратурой Российской Федерации, следует, что прокуратура является самостоятельным органов государственной власти несмотря на тесное взаимодействие с каждой из тр?х ветвей власти.
Поскольку главной задачей прокуратуры является обеспечение реализации принципа верховенства закона и защита прав и свобод человека и гражданина.
В Российской Федерации правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, правопорядка и народовластия наделены определенные органы государственной власти, правоохранительные, судебные и некоторые другие. В тоже время, осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и других законов реализуется только лишь органами прокуратуры Российской Федерации.
На основании этого можно рассматривать проблему роли и месте прокуратуры среди ветвей власти, как уникального обладателя контрольной власти в системе разделения властей. Важнейшей задачей прокурорской власти является осуществление надзорной деятельности, которая в свою очередь выражается во всестороннем надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также действующих на территории Российской Федерации законов.
