§ 1. Создание Временного правительства и вопрос его легитимности
Для понимания революционного процесса, результатов к которым он привел, необходимо понимать, каким образом осуществлялась функционирование властных институтов до этого, учитывая, что на современном этапе изучения данной проблематики, действительность о том, кто на самом деле реализовывал властные полномочия, остается не такой прозрачной. Историографией Февральской революции и Временного правительства было разработано постоянное мнение том, что политика новой власти носила буржуазный характер. В.И Старцев, отмечал слабость «буржуазного правительства».
Более того, эта оценка также была дана российскими социалистами непосредственно во время мероприятий этого органа и основана главным образом на характеристике первого правительственного состава, сформированного «буржуазными либералами».
Также Н.В. Белошапка не учитывает влияние мощного революционного кризиса на выбранный курс осуществления пришедшей власти. В свою очередь, Американский предприниматель У. Розенберг напротив утверждает, что революция напрямую сказалась на последующем преображение всей политики государственной власти после Февраля, уточняя, что в 1917 г. идеи и представления о роли государства подверглись кардинальному преобразованию, что было характерно как для Советов, так и для Временного правительства. Он также считает, что управление претерпевало демократизацию, сопровождающуюся всеобъемлющим и целевым характером, но с помощью подобных перемен правительству так и не удалось достигнуть обеспечения стойкости нового режима, в виду неумелого и слабого обращения с нововведёнными инструментами власти.
Но по мнению Ф.А. Гайда, Розенберг не учитывает политической традиции государственного управления при старом порядке, явно переоценивает способность аппарата к столь масштабной и быстрой перестройке и ее положительное влияние на внутреннее положение в стране. Таким образом Ф.А Гайда все же как рассматривает революцию как источник власти временного правительство, критикую мнение о буржуазном характере.
Для того, чтобы исследовать проведённые Временным правительством реформы, необходимо для начла определить порядок и цели его создания в качестве нового органа власти.
В виду того, что революция все же победила, 27 февраля 1917 г. в Петрограде, в Таврическом дворце, произошло образование Временного комитета Государственной думы, а также Петроградского совет рабочих и солдатских депутатов, созданные в качестве двух революционных органов. Данные органы столковались о необходимом и неотложном отречение Николая II, но вот вопрос, касающемся последующего провозглашения Российской империи в качестве республики так и остался не рассмотренным. За несколько часов до отречения царя, в результате переговоров Петросовета и Государственной думы 2 марта и произошло образование Временного правительства — исследуемого нами органа власти. На первом же заседании Временного правительства от 2 марта 1917 года было установлено, что определение формы правления государства будет отведено в полномочие Учредительного собрания, а до тех пор следует обозначить детальный и точный объе?м власти, которым Временное правительство будет иметь право пользоваться для достижения правопорядка и устойчивости общества. Помимо этих пунктов, также на повестке дня стол вопрос о взаимоотношениях Временного правительства и Временного комитета Государственной думы.
Проанализировав вышеуказанные договоренности, сперва, можно с полной уверенностью утверждать, что политико-правовой статус Временного правительства кристально обозначен. Очевидна, что, орган наделил себя всей полнотой верховной государственной власти, ограничивая себя лишь властью Учредительного собрания. Но по юридической логике, отречение Николая II не может предполагать последующую смену государственного порядка управления и уж тем более провозглашения нового органа верховной власти. Речь шла только о смене формы правления.
Потому Временное правительство, которое современные ученые склонны относить все же к революционному не могло обладать никакой юридической легитимностью. Но имелся акт, который создавал видимость правовой преемственности Временного правительства. «Акт 3 марта», единственный документ, который «узаконил» создание Временного правительства, тем самым, узурпировав существование Временного комитета Государственной Думы. Этот документ считается революционным, а по признанию самого правительства, это была «единственная конституция Русской революции».
По мнению членов Временного правительства, не имелось причин подразумевать, что Временное правительство может издавать «законодательные меры» в периоды перерывов работы Государственной Думы, применяя порядок, установленный статьей 87 Свода Основных законов Российской империи, в связи с тем, что после переворота основные законы российского государства должны потерять своё право считаться действительными. Таким образом, временное правительство не нуждается в ограничении своих полномочий положением статьи 87 Кодекса основных законов. В своем протоколе заседания правительство само на себя возложило обязанность установить, какие нормы оно будет признавать действительными и соответствующими нынешней обстановке. Это касалось как законодательных положений так и порядка управления. На основании возложения подобного полномочия, можно с уверенностью заключить, что Временное правительство само наделило себя правомочиями, которые присущи органу законодательной власти.
Представители Партии народной свободы были основой первого состава Временного правительства. Кадеты лоббировали свободы и права человека и гражданина, в качестве первостепенных принципов они воспринимали такие принципы как: верховенства закона, народного суверенитета, конституционализма, парламентаризма. По их идеологи, государство - главный и основной гарант соблюдения прав и свобод. При том что в партии республиканские настроения имели место быть, все же, самой возможной, выигрышной и приемлемой формой правления для кадетов виделась конституционная монархия,
Глазами социалистов они, конечно же, виделись в качестве буржуазной партии. Однако современные ученые, такие как Ф.А Селезнев отмечают парадоксальное взаимоотношение кадетов с другими представителями российской буржуазии.
В отличии от шаблонных либералов, их политика имела уклон в левую сторону. Ведь не смотря на то. что кадеты все же считались сторонниками формирования общества эволюционным путем, т.е. естественным, без вмешательства, в противоречии к данной позиции они, тем не менее, не отсекали возможного развития государства и общества посредством применения более радикальных методов воздействия, как политическая революция, при сохранении своей уверенности в том, что применение подобных средств незыблемо мешало бы общественному прогрессу, сдерживая его.
Таким образом, деструктивный и хаотичный, непродуманный способы, которыми была устроена Февральская революция стаи результатом созданию формально автократического правительства с неопределенной социальной базой.
§ 2. Содержание и значение административных реформ Временного правительства
Основываясь принципах всеобщего избирательного права, 3 марта Временным правительством была издана декларация, в которой был избран курс на обновление местного самоуправления. В итоге было составлено огромное количество законопроектов по земской реформе, куда входили преобразования волостного земства, реформа финансов наказы по выборам в волостное земство в 43 земских губерниях, реформы земского избирательного права, введение земств в Туркестане, в Архангельской губернии, в Сибири, в Степном крае, в Казачьих областях и на Кавказе, также высокому вниманию были подвержены положения о комиссариате, милиции и административных судах. Таким образом, издание декларация Временного правительства явилось фактом подтверждения гибели царского административного аппарата.
Чтобы угодить демократическим представителями класса интеллигенции, в области административного законодательства, одной из первых мер Временного правительства была отмена основных законов Российской империи провозглашенных в 1906 году, посредством которой была установлена модель функционирования государственного аппарата, а также права и обязанности центральных органов государства. В результате Временное правительство разрушило пост главы Земского, Штаб отдельного корпуса жандармов, Главное управление по делам печати, расформированы 10 центральных учреждений МВД, проведена милицейская реформа. Некоторые судебные органы, в которых высшие уголовные и дисциплинарные суды были упразднены в Сенате, также не были проигнорированы.
Т. И Полнер повествует о публичном заявлении Львова, который продекламировал: что «правительство сместило старых губернаторов, а назначать никого не будет. На местах выберут. Такие вопросы должны разрешаться не из центра, а самим населением. Ф.А Гайда утверждает, что вышеперечисленные должности и институты подверглись упразднению задним числом, но отмечает, что некоторые формальные меры правительством были предприняты: его циркуляры предписывали постепенную смену земских начальников временными судьями, сохранение института крестьянских начальников, которые должны были отныне лишь контролировать решения схода.
В первую очередь, необходимо отметь, что в марте 1917 года при Временном правительстве был создан специальный орган – Юридическое совещание, на которое было возложена разработка законодательных актов. С.М Рустамова считает, что это обеспечило принятие высокого качества юридических актов в период руководства страной Временного правительств. Правовой статус совещания был определен им самим, оно не выступало ни в качестве исполнительного, ни в качестве распорядительного органа, а носило основополагающее значение в законотворчестве, устраняя пробелы и противоречия между актами, унифицируя их посредством достижения политического и юридического единства. Оно призывало оставлять в силе акты, которые были изданы Императором в том случае, если они не будут противоречить новому порядку вещей, полагая, что они нуждаются лишь в небольшом обновлении с учетом революции, но сами по себе они могут быть опорой для последующего развития и улучшения норм материального и процессуального законодательства. Таким образом, Временное правительство больше ориентировалась на сохранение прежнего правопорядке с внесением некоторых изменениями, оставляя радикальную правотворческую деятельность Учредительному собранию, ведь, согласно их цели создания, только учредительное собрание может быть правомочно вносить существенные изменения в законодательство, но не смотря на это, временным правительством тем не менее были разработаны и внедрены акты, целью которых было изменение государственного и административного права.
Таким образом, на юридическое совещание возлагалось рассмотрение вопросов публичного права, которые возникали в виду достижения нового порядка. Посредством дачи юридических заключения по мероприятиям Временного правительства, которые носили законотворческой посыл. Тяже оно занималось проектировкой конституционных законов.
Р. Пайпс писал о том, что пункты Декларации Временного правительства от 3 марта о замене полиции народной милицией и о выборах в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования «единым махом сметали губернскую администрацию и полицию, традиционно оберегавших устои Российского государства». Но И.А Тропов видит ситуацию в ином свете. Он считает, что Временному правительству необходимо было образовать новые управленческие структуры, особенно для обеспечения общественного порядка, опираясь на действительные факты распада предыдущей системы управления, пытаясь реорганизовать полицейский аппарат на демократической основе с учетом антиполицейских настроений среди населения, особенно интеллигенции. Потому 17 апреля было принято «Временное положение о милиции». В губерниях инспектора милиции назначались МВД, в уездах, городах и волостях милиционеры избирались соответствующими органами местного самоуправления. Законом о милиции Временное правительство провозгласило замену полиции народной милицие в качестве исполнительного органа государственной власти на местах, отнесённый к ведению земских и городских общественных самоуправлений, где начальство выбиралось подчиненным органам местного самоуправления, а основная функция заключалась в охране общественной безопасность. Таким образом, замена полиции народной милицией было просто вынужденной мерой.
Разработкой реформы местного самоуправления ведало Особое совещание по реформе местного самоуправления и управления, созданное при МВД, оно работало с 26 марта вплоть до октябрьского переворота 1917 г. Подразумевалось, что органы самоуправления и милиция должны были стать одновременно опорой и правительственных комиссаров на местах и власти Временного правительства. Но так вышло, что не дожидаясь указаний из Петрограда, в провинции в марте 1917 г. началась демократизация органов самоуправления. Это сопровождалось самостоятельными перевыборами или просто пополнение данных органов с целью усиления роли представителей «демократии», таких как различные общественные организации, представителей крестьян и мелких служащих. Можно проследить, что законотворческая деятельность правительства запаздывала, основополагающие документы о порядке формирования органов местного самоуправления появились только летом 1917 г. Сами выборы в городские думы и земские органы значительно растянулись во времени, до поздней осени 1917 г.
Институт губернских и уездных комиссаров выступали в качестве единственных представителей государства на местах. Губернский комиссар получал право надзора за законностью и целесообразностью действий органов самоуправления, информируя правительство и обращаясь в местный суд. Комиссар имел полномочия отменять постановление городской думы и возвращать его на повторное рассмотрение, но при этом данные действия преодолевались простым большинством. Он также имел право вызова войск, хотя оно оставалось пустой формальностью. Кандидатура уездного комиссара рекомендовалась губернскому комиссару уездным исполкомом общественных организаций и утверждалась правительством. Но без активной поддержки местных советов «власть комиссара сводится к нулю» Д.Дж. Рейли, рассматривая взаимодействие правительства с комиссарами, справедливо заключает: «Даже беглое знакомство с правительственными циркулярами убеждает, насколько возможности власти были ограничены»; налицо был «административный паралич» всей системы власти.
Особое внимание Временным правительством было уделено институту административной юстиции. Да, многие права и свободы были уже провозглашены лись царским законодательством – Манифестом от 17 октября 1905 года и основными государственными законами от 24 апреля 1906 года, но представители демократов и революционеров считали, что они, действительно, предусматривались, но никак не гарантировались. Поэтому Временное правительство направило свои силы на создание системы гарантий прав и свобод и защиту их от нарушений со стороны представителей органов власти.
Был принят специальный закон об административных судах – Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 года.
В первую очередь Положение очерчивало компетенцию Сената, теперь он произведен в орган осуществляющий только правосудие, при том, что сначала в его компетенцию включались разноплановые административные и судебные функции. Тепер его значимость в качестве органа административной юстиции, а именно органа по рассмотрению жалоб на администрацию становилась больше, при том, что его административные функции сходили на нет. Введение Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 привело к укреплению принцип единого административного суда страны, который охватил и губернские и уездные инстанции.
