ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
1.1. Содержание, формы и этапы реализации проектов ГЧП
«Впервые термин «государственно-частное партнерство» появился в экономической теории в 80-х годах прошлого века и был связан с либерализацией деятельности компаний, являвшихся естественными монополиями» [10, с.214].
Государственно-частное партнерство определяется различными подходами: процессами, системами, институтами, функциями и т. д.
В рамках государственно-частного партнерства российский исследователь А.Ф. Джинджолия понимает «экономическое, организационное и институциональное взаимодействие государства и бизнеса, основной целью которого является мобилизация финансовых ресурсов для реализации социально значимых инвестиционных проектов во всех отраслях экономики» [18, с. 236].
Одним из наиболее распространенных и традиционных определений государственно-частного партнерства является понятие, данное Всемирным банком, в котором ГЧП - это «контракт между государственным и частным секторами, согласно которому некоторые продукты (услуги, работы), за которые отвечает государственный сектор, реализуются частным сектором на основе четкого соглашения об общей задаче поддержания государственной инфраструктуры и/или предоставления государственных услуг» [16, с.82].
Недостатком такого понимания государственно-частного партнерства является то, что его масштабы сокращаются, когда государственно-частное партнерство сводится к рамкам соглашений между государствами и частными субъектами. Вместе с этим одновременно бесспорным достоинством такого определения является ее специализация и постановка целей, предпосылок и функций участников государственно-частного партнерства.
Аналогичная интерпретация представлена Организации экономического сотрудничества и развития по научной и технологической политике, согласно которому государственно-частное партнерство - это «любая форма официальных отношений или соглашений на фиксированный или бесконечный период времени между государственными и частными структурами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решений, а также совместного инвестирования различных видов ограниченных ресурсов (финансовых, трудовых, материальных (оборудования), информации) для достижения определенных задач и различных областей (научных, технологических, инновационных)» [52, с. 115].
Согласно практике Европейского центра экспертов по государственно - частному партнерству, «государственный и частный сектора сотрудничают друг с другом в рамках соглашений о государственно -частном партнерстве при реализации инфраструктурных проектов (дорог, железных дорог, аэропортов)» [51, с.158].
По мнению некоторых экспертов, государственно -частное партнерство-это специфический подход к взаимодействию между государственными и частными структурами в экономической сфере, выражающийся в различных формах взаимодействия, характеризующихся и основополагающих балансом интересов и обязанностей участников процесса.
В теории и практике управления такой формой экономических отношений, как ГПЧ, также выделяется понимание изучаемого термина «процесс». Таким образом, специалисты могут понять под государственно-частное партнерство - это «процесс привлечения частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, которые касаются государственного сектора, при условии компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций» [38, с. 15]. Но представителям бизнес-структур ГЧП не рекомендуется рассматривать как благотворительную акцию со стороны государства. «Деятельность представителей деловой среды является корпоративной социальной ответственностью. Для государственных структур ГЧП также не является способом субсидирования частного бизнеса, конкурентным распределением бюджетных средств или видом приватизации. Для финансово¬-кредитных организаций государственно-частное партнерство не является «группировкой» государственных и бизнес-структур» [2, с. 98].
Восприятие ГЧП не как статичного явления, выраженные в договорных формах, а как динамический процесс наблюдается и в трактовке Ж.А. Бланшарда, который считает, что ГЧП - это «долгосрочные отношения, которые направляют человека и государства, а также предприятия по разумной стоимости различных видов услуг» [16, с.85].
Также интересно определить ГЧП как равноправное и взаимовыгодное сотрудничество между государством и частными компаниями в создании государственной инфраструктуры и государственных услуг при условии разделения возможных рисков и обязательств между участниками этого процесса.
Целью использования инструментария ГЧП является «обеспечение динамичного социально-экономического развития региона при условии повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников» [13, с.164].
Цель ГЧП включает в себя три взаимосвязанных элемента:
- ускорение темпов социально-экономического развития региона за счет дополнительных инвестиций в объекты инфраструктуры, привлекаемых из внебюджетных источников, а также за счет повышения качества услуг публичного сектора;
- экономия бюджетных средств в краткосрочном периоде за счет распределения финансирования на более длительный период;
- повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частного сектора.
С точки зрения государственного регулирования экономики «ГЧП направлено на привлечение организаций частного сектора к реализации ресурсов и капиталоемких инфраструктурных проектов, а также на обеспечение развития производственной деятельности в широком спектре отраслей экономики и, в конечном счете, - повышение уровня жизни населения» [17, с. 156].
«Государственно-частное партнерство в России может осуществляться в следующих формах:
- заключение договоров для равноправных партнеров, каждый из которых вносит свой вклад в проект и может выделить среди участников компетентные государственные или муниципальные органы и частные компании. Целевые проекты обычно заключаются в форме концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции и т. д.;
- использование источников финансирования инвестиционного фонда Российской Федерации и других государств для поддержки крупномасштабных проектов, имеющих особое значение для государства и общества, осуществляемых коммерческими организациями;
- создание особых экономических зон для стимулирования роста коммерческих проектов;
- создание предприятий со смешанным участием государственного и частного капитала для ускорения развития приоритетных отраслей экономики;
- сотрудничество государства и компаний в развитии социальной сферы» [55, с.203].
«Наиболее распространенными формами взаимодействия государства и предприятия остаются концессионные соглашения и соглашения о ГЧП. Как правило, эти два самостоятельных правовых института путают, но принципиальное отличие концессионного договора от соглашения о ГЧП заключается в том, что в первом случае собственником объекта становится публичный партнер, а в договоре ГЧП-частный партнер, что во многом создает путаницу в этом вопросе (большинство из которых непротиворечивы) из-за того, что федеральный закон № 115-ФЗ и Федеральный закон № 224-ФЗ не проводят четкого разграничения концессионного договора и договора ГЧП. В этом смысле, в отношении объектов, которые включены в оба перечня может быть использована как одна, так и другая форма соглашения» [5, с.17].
Как отмечает Демиева А.Г., «данный подход нельзя назвать верным, в силу того, что, во-первых, так создаются сложности в процессе правоприменительной практики, связанные с необходимостью определения вида соглашения, предпочтительного к применению в той или иной ситуации, а во-вторых, соглашение о ГЧП предполагает передачу государственного или муниципального имущества в собственность частному партеру, и здесь высока вероятность совершения должностных преступлений, связанных с превышением им своих полномочий (ему могут передать денежные средства или материальные блага для принятия решения о применении к возникающим правоотношения норм ФЗ о ГЧП)» [17, с.156]. «Все это обуславливает необходимость в проведении строгого разграничения между объектами концессионного соглашения и соглашения о ГЧП. Для этого некоторыми учеными предлагается установить в одном из нормативно-правовых актов (например, в ФЗ № 224-ФЗ) критерии, предоставляющие возможность определить вид соглашения, подлежащего заключению в отношении конкретного объекта - стоимость объекта, его архитектурная, историческая и иная ценность, срок заключения соглашения и т.д.» [17, с.158].
«Механизм ГЧП позволяет достаточно эффективно воздействовать на развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, ведь здесь получается достаточно взаимовыгодное сотрудничество: государство может существенно расширить источники финансирование особо значимых проектов, сократить сроки строительства и реконструкции объектов, а предприниматели смогут получить дополнительную поддержку со стороны публичных органов, и тем самым развивать свое предприятие, повышая его производственную эффективность и конкурентоспособность» [55, с.205].
Также ГЧП нередко рассматривают в качестве одной из форм социального предпринимательства, где «эффективное использование государственной собственности и бюджетных средств, частным сектором, позволяет удовлетворять социальные нужды общества. И правовыми средствами такого публично-частного взаимодействия на практике могут выступать договоры на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, договоры аренды и др.» [25, с.75].
Частно - государственное партнерство «предполагает разнообразие формы взаимодействия и сотрудничества участников. Как правило, оно базируется на долгосрочных, устойчивых, равноправных и взаимовыгодных принципах, обеспечивающих разграничение, согласованность и координацию деятельности по конкретным функциональным сферам в разнообразных областях развития» [28, с.47]. Стоит признать, что это сравнительно новое социально-экономическое направление остается недостаточно изученным как по форме, так и по содержанию. Однако доказано, что частно - государственное партнерство в регионах имеет возможность сыграть весомую роль в разработке и реализации инновационных и инфраструктурных проектов.
Развитие отношений между государством и частными предприятиями, особенно после принятия Федерального закона в этой связи, «привело к расширению классификации видов ГЧП» [48, с.50].
Основываясь на материале изучения особенностей использования ГЧП в современной ситуации, мы разработали собственную классификацию, включающую все возможные классификационные характеристики ГЧП (рисунок 1).
Проведен анализ содержания ГЧП и его классификация позволяет сделать следующий вывод: в современных условиях ГЧП является социально значимым явлением.
Рисунок 1 - Классификация направлений государственно-частного
партнерства
Бюджетных средств на реализацию всех инфраструктурных и социальных проектов не хватает. Из-за бюджетных ограничений проекты реализуются последовательно, медленно, а их стоимость растет каждый год. Механизмы государственно-частного партнерства (концессионное соглашение/соглашение ГЧП) позволяют привлекать средства из внебюджетных источников и реализовывать большее количество проектов сейчас, приближая мир будущего к настоящему.
Преимущества участия бизнеса в проектах на принципах ГЧП:
1. Стабильный и долгосрочный бизнес с заранее определенными условиями, параметрами и поддержкой государства.
2. Гарантия возврата вложенных инвестиций плюс предпринимательская прибыль.
3. Возможность расторжения соглашения в случае невыполнения публичным партнером/концедентом своих обязательств.
4. Гарантии возврата вложенных средств при досрочном расторжении концессионного соглашения» [8, с.63].
Финансовые преимущества для публичного партнера
1. Фиксированная стоимость проектирования, строительства (и эксплуатации) объектов в рамках предельного объема инвестиций определенного соглашением.
2. Экономия бюджетных средств за счет эффекта масштаба.
3. Оплата публичным партнером/концедентом услуг частного партнера в рассрочку и только после ввода объектов в эксплуатацию и передачи их в собственность региона.
Преимущества государственно частного партнерства для публичного партнера:
1. Строительство нового муниципального/государственного имущества происходит на средства, полученные из внебюджетных источников.
2. Плата публичного партнера/концессионера является расходным обязательством бюджета, не влияет на расчет государственного или муниципального долга.
3. Получение публичным партнером права собственности на все вновь построенное имущество.
4. Возможность контроля за выполнением условий соглашения, в том числе законодательно закрепленное право беспрепятственного доступа на объект соглашения и ко всей документации.
5. Отсутствие расходов на текущие и капитальные ремонты.
6. Кратное увеличение числа вводимых объектов в пределах одного бюджетного цикла.
1.2 Основные тенденции развития ГЧП в России
В 2021 году было объявлено на 33% больше концессионных и ГЧП конкурсов, чем в 2020 году. Причем общий объем инвестиций, который планировалось «законтрактовать» в случае успешного прохождения данных процедур, составляет более 447,9 млрд. руб., что почти в 4 раза больше, чем годом ранее.
Однако крупных и средних ГЧП-проектов, которые прошли коммерческое закрытие, то есть, по которым были в итоге подписаны соглашения о ГЧП/МЧП или концессионные соглашения, было в этом году на 22,7% меньше чем в 2020-ом (102 против 132) и, несмотря на то, что часть подписаний планируется по традиции в конце года, все равно можно констатировать, что в количественных показателях ГЧП-рынок в России продолжает стагнировать. При этом продолжает расти общий объем привлекаемых в ГЧП-проекты инвестиций и, как следствие, средний объем инвестиций, приходящийся на один ГЧП-проект. Так, в 2020 году общий объем «законтрактованных» инвестиций составлял - 363,9 млрд. руб., из них частных - 211,3 млрд. руб., а в 2021 общий объем «законтрактованных» инвестиций составляет более 414,8 млрд. руб., из них частных - не менее 344,1 млрд. руб.
Таким образом, можно сделать вывод что рынок ГЧП-проектов постепенно восстанавливается после первых волн пандемии, особенно стабильный рост наблюдается в социальной сфере и городской инфраструктуре, в первую очередь, благодаря появлению специальных механизмов поддержки, предусмотренных государственными программами (в сфере образования и спорта, «дальневосточной концессии», «инфраструктурных кредитов» и др.), а также усилению роли институтов развития в поддержке «городских» ГЧП-проектов («инфраструктурные облигации» ДОМ.РФ, льготное заемное финансирование Фонда реформирования ЖКХ, программный подход ВЭБ.РФ к развитию инфраструктуры в городах и других).
2021 год стал переломным в решении проблемы «бюджетного плеча» в региональных и муниципальных ГЧП-проектах. Появились и окончательно оформились механизмы федеральной поддержки ГЧП-проектов в регионах, о необходимости которых давно говорил рынок.
В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 14 июля 2021 года №1189 и №1190 запущена программа предоставления регионам льготных бюджетных кредитов на реализацию инфраструктурных проектов.
Из 193 одобренных заявок 7 (в т.ч. 2 находятся на рассмотрении) связаны с финансированием бюджетных обязательств по ГЧП-проектам. В общей сложности Российская Федерация в рамках первого отбора предоставит более 17,8 млрд. руб. (+3,9 млрд. руб. на рассмотрении) на финансовое участие публично¬0правовых образований в реализации ГЧП-проектов.
Относительно небольшая доля ГЧП-проектов в общем «портфеле» инфраструктурных бюджетных кредитов, на наш взгляд, обусловлена ускоренными темпами сбора соответствующих заявок от регионов и предельными сроками, в которые данное финансирование должно быть освоено региональными и местными властями. Для «партнерских» проектов соблюдение взятых Правительством РФ темпов не всегда возможно, в силу их большей сложности и растянутости во времени бюджетных обязательств.
Создание качественной инфраструктуры, устойчивой к природным явлениям, стало особенно актуальной задачей в последние годы ввиду продолжающейся борьбы с пандемией и череды природных катаклизмов, которые показали, что от устойчивости и качества объектов инфраструктуры могут зависеть жизнь и здоровье человека, а также состояние окружающей среды.
В России этой задаче также уделяется всё более пристальное внимание. В 2021 г. продолжилась адаптация Принципов качественных инфраструктурных инвестиций (QII), одобренных главами государств-членов «Группы двадцати», и Целей устойчивого развития ООН (ЦУР). В рамках данной работы продолжалось совершенствование IRIIS - системы оценки качества и сертификации инфраструктурных проектов, разработанной ВЭБ.РФ совместно с АНО «Национальный Центр ГЧП» и международной инжиниринговой компанией AECOM при поддержке Министерства финансов Российской Федерации.
В 2021 г. система IRIIS успешно прошла пилотную апробацию на инфраструктурных проектах ООО «ВТБ Инфраструктурный холдинг» (строительство нового выезда из Уфы на автодорогу М-5 «Урал» в Республике Башкортостан), ОАО «РЖД» (строительство подъездных путей между станцией Людиново-1 и ОЭЗ «Калуга») и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (реконструкция участка автомобильной дороги «Скандинавия» в Ленинградской области). Апробация позволила выявить недочёты и внести необходимые изменения в методологию системы, а также подготовить её к дальнейшему масштабированию.
В рамках развития системы был разработан и запущен онлайн-модуль IRIIS - единой цифровой системы, обеспечивающей работу всех участников оценки IRIIS в едином цифровом пространстве. Интеграция модуля в цифровом проектном офисе Платформы «РОСИНФРА» обеспечивает удобный переход к оценке проектов, размещённых на платформе. Также разработана образовательная программа IRIIS для обучения верификаторов и инициаторов инфраструктурных проектов, которая позволит в полной мере изучить все требования системы IRIIS и получить соответствующую аттестацию в качества специалиста.
С учетом обозначенных трендов, в случае, если удастся нивелировать риски, связанные с удорожанием строительных ресурсов при реализации ГЧП - проектов, 2022 год может стать годом беспрецедентного роста рынка ГЧП. По предварительным прогнозам, в будущем году рынок ГЧП может вырасти в 2,5-3 раза по количеству заключенных концессионных соглашений и соглашений о ГЧП/МЧП, что позволит привлечь в 2-2,5 раза больше инвестиций в инфраструктуру по сравнению с 2021 годом.
В 2021 году началось постепенное восстановление инфраструктурного рынка от последствий пандемии: несмотря на существующие ограничения в виде удорожания строительных материалов, а также не восстановившийся уровень платежеспособного спроса, в последние полгода наметилась позитивная динамика с проектами ГЧП. Стабилизации рынка, в первую очередь, способствует готовность федерации участвовать в проектах ГЧП, выраженная в важных инициативах в области инфраструктурных инвестиций в России. Это подтверждается такими механизмами государственной поддержки как «Инфраструктурное меню», набор мер которого направлен на развитие транспортной, социальной и городской инфраструктуры регионов, а также изменениями в государственные программы в социальном секторе. Ожидается, что принципы государственной поддержки проектов ГЧП будут масштабироваться и на другие отрасли. Данные условия определили необходимость управленческих команд регионов и городов наращивать компетенции в сфере ГЧП, осваивать новые инструменты привлечения внебюджетного финансирования и фокусироваться на механизмах ГЧП как ключевых для создания и модернизации общественной инфраструктуры.
По данным Платформы «РОСИНФРА», по итогам 2021 года в Российской Федерации на различных стадиях реализации находятся не менее 3 648 проектов как в формате классического ГЧП, так и квази-ГЧП, с совокупным объемом привлекаемых общих инвестиций - 5,1 трлн. руб., из которых 3,6 трлн. руб. составляют средства частных инвесторов.
Рисунок 2 - Количество проектов ГЧП в 2021 году
В 2021 году в отношении концессионных проектов, а также проектов, планируемых к реализации в форме соглашений о ГЧП/МЧП, было организовано проведение 903 конкурсных процедур с общим объемом инвестиций 447,9 млрд. рублей, из них 596 проектов на 7,8 млрд. рублей - это проекты с малой капиталоемкостью менее 100 млн руб. Данный показатель в отношении объявляемых торгов выше на 33%, чем в прошлом году, при этом доля заявленных частных инициатив составляет 40% от общего количества опубликованных лотов. Традиционно наибольшее количество конкурсов запускалось в коммунально¬-энергетической сфере - 753 проекта, в социальной инфраструктуре - 123, в отраслях транспорта, благоустройства и сопутствующей инженерно-технической инфраструктуре по 10 лотов, в IT-сфере - 5.
Несмотря на внушительное количество планируемых для запуска регионами и муниципальными образованиями проектов, по предварительным данным, в этом году состоялось коммерческое закрытие по 102 проектам ГЧП. Общий объем законтрактованных инвестиций по ним - не менее 414,8 млрд. руб., из них частных - 344,1 млрд. руб., что составляет 83 % от общей стоимости проектов ГЧП. В сравнении с 2020 годом в уходящем году количество заключенных соглашений сократилось на 22%, однако объем частных инвестиций увеличился на 61,4%.
Рисунок 3 – Проекты ГЧП по уровню реализации
В социальном секторе наметилась очевидная положительная перспектива на повышение качества и доступности инфраструктуры - в результате применения механизмов ГЧП развиваются и модернизируются спортивные объекты, появляются современные медицинские центры, проводиться большая работа по обеспечению доступного общего образования в регионах.
Согласно данным Платформы «РОСИНФРА», в 2021 году в социальном секторе заключено 48 проектов в форме концессионных соглашений и соглашений о ГЧП/МЧП на общую сумму 77,8 млрд. руб., из них объем частных - 50,1 млрд. руб. Большую долю проектов предсказуемо составляют проекты в сфере образования - 37 концессионных соглашений на 37,7 млрд. руб., из которых 23,5 млрд. руб.- частные инвестиции.
При этом в рамках Государственной программы «Развитие образования» уже реализуется 34 концессионных проекта. Первые школы будут построены в Республиках Бурятия, Башкортостан и Якутия (Саха), Нижегородской,
Белгородской, Самарской, Калужской и Новосибирской областях, а также Пермском, Приморском и Забайкальском краях. 17 проектов реализуется с участием ООО «ПроШкола», с которой субъекты РФ и муниципалитеты могут заключать концессионные соглашения без конкурса.
На платформе «РОСИНФРА» реализуется функционал, позволяющий подготовить полный комплект правовой, финансовой и строительной документации для подачи заявки в Минпросвещения России с целью получения «демографической субсидии»
В отрасли здравоохранения крупнейшим проектом в 2021-м году является концессионное соглашение по строительству пяти объектов специализированной и первичной медицинской помощи в г. Магадане (31,5 млрд. руб.). Данный проект стал первым на Дальнем Востоке, который реализуется с помощью механизма дальневосточной концессии и получил финансирование в размере более 11 млрд. руб. из федерального бюджета.
Также на полях Российской недели ГЧП заключено соглашение о ГЧП (ФЗ- 224) в отношении инфекционной больницы в Новосибирской области (4,6 млрд. руб.). В декабре регион получил транш из федерального бюджета в размере 2 млрд. руб., также уже известно о начале строительных мероприятий, сдача в эксплуатацию ожидается уже в 2022 году. В Новосибирске также на 10,5 лет заключено соглашение ГЧП в отношении поликлиники, рассчитанной на 700 посещений в смену (2,1 млрд. руб.).
Также можно отметить рост интереса к проектам ГЧП в сфере физической культуры и массового спорта. В этом году запущено 5 проектов ГЧП по созданию ФОКов, а также ледовой арены общей стоимостью 626,3 млн. руб., из них 120,9 млн. руб. - частные инвестиции.
Курс на цифровизацию экономики и социальной сферы становится неотъемлемой частью развития государства в целом. Законодательные изменения, появление новых продуктов на рынке стимулируют органы власти воплощать их на своих территориях, а бизнес получает возможность масштабировать свои проекты, тем самым достигается синергетический эффект.
В сфере IT в 2021 году заключено 3 проекта ГЧП на сумму 5,1 млрд. руб. Отличительной особенностью большинства проектов является внедрение информационных технологий в социальную и общественную жизнь граждан.
Так, в уходящем году заключено уникальное межмуниципальное с региональным участием концессионное соглашение в отношении информационной системы «Цифровое Приморье» (5 млрд. руб.).
