Глава 1. Общие положения о правовом режиме служебных жилых помещений
1.1 Понятие служебного жилого помещения и его характеристика
Впервые в законодательстве понятие «служебное жилое помещение» было сформулировано в 297 статье Гражданского кодекса РСФСР 1964 года, где говорилось о том, что служебное помещение предоставляется для проживания по месту работы или в служебном здании в связи с наличием трудовых отношений.
До принятия и введения в действие Гражданского кодекса РСФСР советское жилищное законодательство содержало лишь понятия «специальное жилое помещение» и «служебная жилая площадь». Гражданский кодекс РСФСР 1922 года к специальным жилым помещениям относил помещения, предоставленные для проживания рабочих и служащих, а также помещения, расположенные в непосредственно в служебных зданиях.
На сегодняшний день определения понятия «служебное жилое помещение» на законодательном уровне нет ни в Жилищном кодексе РФ, ни в других нормативных правовых актах.
Статья 93 Жилищного кодекса РФ говорит только о назначении этих помещений. В ней сказано о том, что «служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления» .
Как справедливо указывает Г.Ф. Шешко: «жилищные отношения по пользованию специализированными жилыми помещениями находятся в полной зависимости от предназначения такого жилья, необходимости решения конкретных социальных задач» .
Особенность целевого назначения служебных жилых помещений явилась основой определения понятия данной категории жилья в цивилистической литературе.
Так, П. В. Крашенинников под служебным жилым помещением предлагает рассматривать «помещение, предназначенное для вселения в него граждан, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать в непосредственной близости от места работы» .
В соответствии со статьей 99 Жилищного кодекса РФ, служебные жилые помещения относятся к специализированному жилому фонду и предоставляются на основании решений собственников таких помещений (государственных или местных органов власти) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений.
Служебные жилые помещения предоставляются в виде жилого дома или отдельной квартиры на период работы в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятиях или учреждениях или на период прохождения службы.
Статьей 101 Жилищного кодекса РСФСР предусматривалось, что под служебные помещения, как правило, выделяются отдельные квартиры.
В юридической литературе высказывалось мнение, что «это положение было обусловлено тем, что на режим использования данного вида специализированных жилых помещений влиял характер выполнения трудовых обязанностей проживающих в них лиц».
Норма, предусмотренная статьей 101 Жилищного кодекса РСФСР в отличие от части 1 статьи 104 Жилищного кодекса РФ, носила диспозитивный характер, что способствовало появлению на практике случаев предоставления в качестве служебного жилья отдельных комнат в коммунальных квартирах до вступления в силу Жилищного кодекса РФ.
Данные обстоятельства предопределили появление так называемого «смешанного жилищного фонда», когда в одной квартире комнаты могли иметь разный правовой режим: находиться в собственности, быть предоставлены по договору найма служебного жилого помещения или по договору социального найма.
В число служебных может быть включено только свободное жилое помещение. Решение о предоставлении служебного жилого помещения оформляется приказом или постановлением, после чего заключается договор найма служебного жилого помещения в соответствии со статьей 100 Жилищного кодекса РФ.
Отмечая особенности, присущие порядку предоставления и пользования служебными жилыми помещениями, в литературе нередко высказывалось мнение о необходимости выделения служебных жилых помещений в отдельный жилищный фонд .
Следует обратить внимание на то, что само понятие служебный жилищный фонд в настоящее время все чаще встречается в текстах судебных актов, как объединяющее категорию жилых помещений, находящихся в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении органов государственной власти или местного самоуправления, предоставляющих для проживания граждан на период трудовых отношений, прохождения службы в данных органах или организациях.
Как верно отмечено в работе В. С. Ема и А. В. Киселева , посвященной историко-правовому анализу формирования понятия «служебного жилого помещения» «круг признаков, составляющих содержание понятия «служебное» или «специальное» («специализированное») помещение, исторически менялся и чтобы определить, какими критериями надлежит руководствоваться для ответа на вопрос о том, является ли конкретное жилое помещение служебным, необходимо исходить из общих правил действия правовых норм во времени».
То есть, для решения вопроса о том, является ли конкретное жилое помещение служебным, необходимо исходить из положений законодательства, действовавшего на момент предоставления данного жилого помещения.
Анализ приведенных положений отечественного гражданского и жилищного законодательства позволяет сформулировать понятие служебного жилого помещения, как жилое помещение в виде жилого дома или отдельной квартиры, предоставляемое определенной категории граждан на период трудовых отношений, прохождения государственной или муниципальной службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, включенное в состав специализированного жилищного фонда, в соответствии с требованиями законодательства, действовавшего на момент предоставления данного жилого помещения.
Как отмечает В. И. Сенчищев: «сама по себе дефиниция того или иного явления в качестве объекта гражданских прав – это уже определенный правовой режим этого явления» .
Таким образом, под служебным жилым помещением следует понимать жилое помещение, включенное в состав фонда служебных жилых помещений по решению органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом, предоставленное гражданину для временного проживания по решению работодателя или соответствующего государственного (муниципального) органа в связи с характером трудовых (служебных) отношений, пользование которым осуществляется в особом правовом режиме.
1.2 Заключение и прекращение договора найма служебных жилых помещений
Правовой режим служебных жилых помещений существенно отличается от режима других видов жилых помещений, относящихся к специализированному жилищному фонду. Особенности, присущие отношениям, связанным с пользованием служебными жилыми помещениями выделяются и в юридической литературе.
Как справедливо отмечает И. С. Барзилова: «использование в нормативных правовых актах на протяжении длительного времени понятия правового режима не привело, однако, к его конкретизации, что в известной степени явилось фактором дестабилизации при правовой регламентации отдельных групп общественных отношений» .
Действующее законодательство не содержит четкого понятия договора найма служебного помещения, но устанавливает особый порядок его заключения, действия и прекращения.
Целью договора найма служебного помещения является создание определенным категориям граждан нормальных жилищных условий для надлежащего исполнения ими своих служебных обязанностей, а также закреплению кадров в определенной сфере деятельности .
Решение о предоставлении служебного жилого помещения оформляется приказом или постановлением, после чего заключается договор найма служебного жилого помещения в соответствии со статьей 100 Жилищного кодекса Российской Федерации.
До заключения договора может выдаваться смотровой ордер. Само жилое помещение, как правило, передается нанимателю на основании акта приема-передачи и технического состояния жилого помещения, а принимается от него на основании данного акта и справки об отсутствии задолженности по коммунальным платежам .
После принятия положительного решения о предоставлении служебного жилого помещения заключается договор найма служебного жилого помещения, который является срочным, его нельзя изменить .
В нормативных актах, регламентирующих порядок предоставления служебных жилых помещений, как правило, предусмотрено, что служебное жилье не подлежит отчуждению, приватизации, обмену, сдаче в поднаем, переустройству и перепланировке.
Согласно статье 216 Гражданского кодекса РФ во взаимосвязи со статьей 305 Гражданского кодекса РФ , лицо, не владеющее имуществом, в том числе на основании договора, не обладающее правомочиями собственника, наделено вещно-правовой защитой против любого нарушителя. При этом вещно-правовая защита в данном случае может осуществляться как от нарушений со стороны наймодателя, так и самих членов семьи нанимателя, а также бывших членов семьи.
В соответствии с анализируемым жилищным законодательством, договор найма служебного жилого помещения может быть расторгнут в любое время по соглашению сторон данного договора или по инициативе нанимателя служебного жилого помещения. Между тем, расторжение договора по инициативе наймодателя возможно лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.
По справедливому суждению Л.Ю. Рамзаевой «на сегодняшний момент понятия «прекращение» и «расторжение» договора жилищного найма разделены, причем законодательно это прослеживается четко» .
Следует учитывать, что основаниями прекращения договора будут выступать обстоятельства, не связанные с волей участников договора. В частности, в соответствии с пунктом 1 статьи 102 Жилищного кодекса РФ договор найма прекращается в случае утраты (разрушения) служебного жилого помещения, а также по другим основаниям, которые установлены в Жилищном кодексе РФ.
Ю. К. Толстой отмечает, что «права и обязанности могут прекратиться вне связи с волей собственников или нанимателей жилья, приводя пример разрушения дома в результате землетрясения (уничтожение объекта правоотношения) и в случае смерти субъекта правоотношения» .
Интересной представляется позиция Верховного суда, согласно которой: «приобретение в собственность иного жилого помещения нанимателем по договору специализированного найма, трудовой договор с которым не расторгнут, не является безусловным основанием для расторжения договора найма служебного жилого помещения в связи с утратой нуждаемости работника в жилом помещении» .
Факт приобретения гражданином в собственность иного жилого помещения в другом населенном пункте сам по себе не может свидетельствовать ни о выбытии его и членов его семьи из ранее занимаемого жилого помещения, ни об их отказе от прав на это жилое помещение. В данном случае приобретение другого жилого помещения в собственность помещения не имеет абсолютного значения и должно оцениваться судом с учетом других доказательств, свидетельствующих о намерении лица выехать в другое место жительства.
По общему правилу граждане, прекратившие трудовые отношения с организацией, подлежат выселению из служебного жилого помещения этой организации со всеми проживающими с ними лицами без предоставления другого жилого помещения.
Согласно специальному правилу части 2 статьи 103 Жилищного кодекса РФ без предоставления другого жилого помещения не могут быть выселены граждане, не являющиеся собственниками или членами семьи собственника, а также нанимателями жилых помещений либо членами семьи нанимателя, в частности :
? члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ, органов государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовноисполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей;
? пенсионеры по старости;
? члены семьи работника, которому было предоставлено служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии и который умер;
? инвалиды I или II группы, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя; инвалиды I или II группы, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей; инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II группы вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы.
Одним из оснований прекращения договора найма служебного жилого помещения согласно пункту 2 статьи 102 Жилищного кодекса РФ выступает переход права собственности на служебное жилое помещение, а также передача данного жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу, исключая случаи, если новый собственник такого жилого помещения или юридическое лицо, которому передано жилое помещение, является стороной трудового договора с работником – нанимателем служебного жилого помещения.
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 4 статьи 103 Жилищного кодекса РФ прежний собственник служебного жилого помещения или юридическое лицо, передающее данное жилище, обязаны осуществить выселение граждан из служебных жилых помещений с предоставлением другого жилого помещения. Иными словами, гражданин может быть выселен только по требованию той организации, с которой он имел трудовые отношения. Обозначенная правовая позиция зачастую находит свое выражение в судебной практике. Исследуя данные нормы в совокупности, необходимо заключить, что одним из оснований прекращения права пользования служебным жилым помещением, влекущим выселение с предоставлением другого служебного помещения, выступает переход права собственности либо обозначенного в пункте 2 статьи 102 Жилищного кодекса РФ другого вещного права к лицу, которое не состоит с нанимателем в трудовых правоотношениях.
О. А. Красавчиков обоснованно рассматривает выселение в качестве «установленного законом правового последствия для нанимателя, осуществляющего принадлежащее ему право пользования жилым помещением в противоречии с его назначением, систематически разрушающего это помещение» .
В силу части 3 статьи 101 Жилищного кодекса РФ, в судебном порядке по требованию наймодателя договор найма жилого помещения может быть расторгнут при неисполнении нанимателем и проживающими совместно с ним членами его семьи обязательств по договору, а также в случаях, предусмотренных статьей 83 Жилищного кодекса РФ.
Таким образом, право пользования служебным жильем возникает из договора найма. Он может быть расторгнут в любое время по соглашению сторон или по инициативе нанимателя служебного жилого помещения. Следует учитывать, что основаниями прекращения договора будут выступать обстоятельства, не связанные с волей участников договора. В зависимости от основания прекращения или расторжения договора найма из служебного жилого помещения, действующим жилищным законодательством предусмотрено выселение граждан как с предоставлением, так и без предоставления другого жилого помещения.
