ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ГЕНЕЗИС РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
1.1. Понятие социального обеспечения
Права человека — это незаменимая ячейка во взаимоотношениях человека и государства. Права и свободы граждан Российской Федерации закреплены в основополагающем нормативно-правовом акте российской правовой системы - Конституции РФ. Среди большого перечня прав в Конституции РФ особое место отводится правам граждан на социальное обеспечение, которые соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права. Право на социальное обеспечение каждого человека закреплено в ст. 7 Конституции, где провозглашено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [3]. Одним из основных прав человека, провозглашённых в Конституции, признается право каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39).
Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 г., в ст. 22 провозгласила «право каждого члена общества на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях» [2]. Международные акты, закрепляющие общепризнанные стандарты социального обеспечения, - Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», Европейский кодекс социального обеспечения, до сих пор остаются не ратифицированными Россией. Европейская социальная хартия была ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ лишь в части.
Принципиальной основой современной европейской правозащитной системы является «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Рим, 4 ноября 1950 г.), которая провозглашает всеобщность соблюдения прав человека и создает особый механизм правовой защиты. Государства, ратифицировавшие данную Конвенцию, обязаны пресекать противоправные действия или бездействия, нарушающие права и свободы человека и гражданина.
Каждый человек имеет право на жизнь, ограждение от пыток и бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию, запрещение рабства и принудительного труда, право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство, наказание исключительно на основании закона, право на уважение частной и семейной жизни, свободу мысли, совести и религии, свободу выражения мнения и т.д. [2]. Эти права являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому человеку от рождения.
В процессе жизни каждый человек находится в опасности перед наступлением обстоятельств, которые могут самым непосредственным образом отразиться на состоянии его здоровья и привести к утрате заработной платы - основного источника средств существования. К таким обстоятельствам относятся: болезнь, старость, инвалидность, потеря кормильца и другие. Эти обстоятельства влияют на социальную стабильность общества, поэтому государство принимает на себя определенную долю ответственности за их наступление и создает систему социальной защиты, предоставляет государственные пенсии, социальные пособия и услуги.
Социальное обеспечение занимает одно из ключевых мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики, политической ситуации и характеризуется степенью социального благополучия граждан.
Одно из наиболее точных понятий социального обеспечения сформулировано М. Л. Захаровым и Э. Г. Тучковой, как один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.
Социальное обеспечение граждан опирается на ряд принципов, которые ниже будут подробно рассмотрены.
Принцип всеобщности социального обеспечения закреплен в Конституции Российской Федерации, Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., Федеральном законе от 28 декабря 2016 г. № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» [11]. Данный принцип устанавливает равную и одинаковую для каждого возможность при наступлении конкретных социально значимых обстоятельств получить определенные виды социального обеспечения и других обстоятельств [14, с. 96].
Осуществление социального обеспечения за счет страховых платежей и средств бюджета. Конституционное право граждан на социальное обеспечение гарантируется системой обязательного социального страхования. Социальное страхование является наиболее рациональной, проверенной временем формой социального обеспечения работников при наступлении страховых рисков.
Дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств.
Обязанность государства гарантировать уровень социального обеспечения не ниже прожиточного минимума.
Гарантированное получение социальной помощи в случаях, когда человек нуждается в ней в силу обстоятельств, признаваемых социально значимыми, например: достижение определенного возраста; потеря трудоспособности временно либо постоянно, полностью или частично; утрата кормильца семьей и т.д. [6].
Многообразие видов социального обеспечения (денежные выплаты, социальные услуги и др.).
Участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав.
Социальное обеспечение как юридическая категория является объектом воздействия комплекса правовых норм и выполняет ряд функций:
Экономическая функция социального обеспечения содержится в замещении заработка, утраченного в связи с возрастом, нетрудоспособностью или потерей кормильца; частичном возмещении дополнительных расходов при наступлении определенных жизненных обстоятельств; оказании минимальной денежной или натуральной помощи малоимущим гражданам. Источником финансирования для ее осуществления служат государственные (централизованные) внебюджетные фонды социального назначения, образованные по территориальному принципу.
Политическая функция социального обеспечения содействует стабилизации в обществе, в котором имеются немалые несоответствия в уровне жизни разных слоев населения.
Демографическая функция мобилизована направлять и стимулировать процесс производства народонаселения, незаменимое для полноценного продвижения страны.
Социально-реабилитационное участие включает в себя реконструкцию общественного статуса нетрудоспособных граждан и других социально слабых групп населения, позволяющего чувствовать им себя полноценным звеном общества [25, с. 50].
Из вышеуказанного следует, что право социального обеспечения взаимосвязано с трудовым правом РФ, семейным правом РФ и конституционным правом. Право на социальное обеспечение по возрасту, в случае инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, а также создание дополнительным форм социального обеспечения и благотворительность гарантируется статьей 39 Конституцией РФ. Таким образом, мы видим, что данная отрасль права имеет многогранный характер, определяющий разносторонние задачи и направления деятельности.
Под правом граждан в области социального обеспечения понимаются различные виды и формы помощи для улучшения уровня жизни и сглаживания социального неравенства.
Возникновение правовых отношений по вопросам социального обеспечения, как правило, связано с наступлением следующих юридических фактов:
? необходимость получения медицинской помощи;
? временная нетрудоспособность;
? трудовое увечье и профессиональное заболевание;
? материнство;
? инвалидность;
? наступление старости;
? потеря кормильца;
? признание безработным;
? смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении» [10].
Существуют виды права социального обеспечения для разграничения и упорядочения совокупности прав – это государственное и негосударственное обеспечение.
Первый вид предполагает государственное социальное страхование, что значит страхование за счет страховых взносов, и государственная социальная помощь (за счет бюджетов разных уровней).
Социальное страхование в Российской Федерации имеет виды обязательного социального страхования: пенсионное, медицинское, социальное на случай временной нетрудоспособности и социальное от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Следующий вид социальной защиты населения - негосударственное, то есть за счет средств юридических и физических лиц.
Наиболее значимым элементом системы социального обеспечения по числу обеспечиваемых и по объему расходуемых средств является пенсия. Пенсия — это одна из форм денежных выплат, которая осуществляется государством через специально предназначенные для этого органы и производится из определенного пенсионного фонда. Пенсии могут быть трудовыми и социальными. В общий трудовой стаж засчитывается общественно-полезная деятельность, назначаются пенсии за выслугу лет, по случаю потери кормильца в семье, по инвалидности, по старости. В случае, когда граждане не связаны с трудовой или иной общественной деятельностью, то они имеют право на установление социальной пенсии [29].
Социальная пенсия назначается вместо трудовой пенсии при соблюдении двух условий. Первым условием является то, что размер пенсии не должен превышать 75% среднего заработка, второе - не может быть ниже установленного законом минимума и также превышать максимум.
Так, в связи с трудовой и иной общественно-полезной деятельностью, которая засчитывается в общий трудовой стаж, назначаются пенсии: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет. Если граждане не имеют по каким-либо причинам права на пенсию в связи с трудовой или иной общественно-полезной деятельностью, им устанавливается социальная пенсия. С помощью пенсии осуществляется материальное обеспечение граждан, предоставление им единственных или основных средств к существованию и реализации личных потребностей. В основе лежат нормативно-правовые акты: Федеральный закон от 28.12.2016 № 400-ФЗ (ред. от 27.12.2021) «О страховых пенсиях», Федеральный закон от 03.10.2021 № 350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» и т.д.
Иногда пенсии сопровождаются социальным обслуживанием, то есть предоставлением за счет общества бесплатно ряда услуг. Эти дополнительные услуги оказываются в виде действий бытового характера. Социальное обслуживание включает в себя услуги по санаторно-курортному лечению, содержанию в домах-интернатах, трудовой реабилитации и трудоустройству инвалидов, услуги здравоохранения, услуги по образованию, по содержанию в дошкольных и внешкольных учреждениях. Дополнительно граждане имеют право на пособия, которые назначаются гражданам ежемесячно, периодически или единовременно в установленных законодательством случаях.
Статья 41 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказывается бесплатно.
Несмотря на интенсивное развитие законодательства о здравоохранении, в сфере правовой охраны здоровья и медицинской помощи можно выделить ряд проблем. Ключевая – отсутствие полноценной правовой концепции развития медицинской отрасли, другая задача – совершенствование нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в области медицинской помощи и охраны здоровья, в частности принятие нового федерального закона о здравоохранении в Российской Федерации, в котором будут урегулированы многие имеющиеся сегодня проблемы, а также федерального закона о защите прав пациентов.
Можно сделать вывод о том, что Россия как социальное государство обязана предоставлять всем слоям населения возможности для реализации потребностей и поддержания их жизнедеятельности. Для предотвращения бедности и социального неравенства в стране производится обеспечение пособием по временной нетрудоспособности, пособие по безработице, поддержка многодетных семей, материальная поддержка матерям-одиночкам, стипендия студентам, жилищная субсидия и т.д.
1.2. Предпосылки правового закрепления и трансформация правового регулирования системы социального обеспечения
Право социального обеспечения как комплексная отрасль права опирается на достаточно сложную систему юридических источников, включающую Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и т.д. Предмет этой отрасли включает общественные отношения по поводу выравнивания уровня доходов граждан путем распределения части валового внутреннего продукта и оказания помощи малообеспеченным за счет выплаты денежных средств, осуществления медицинской и лекарственной помощи; социальных услуг или льгот; а также реализацию и защиту конституционных прав граждан на получение социального обеспечения [29].
Одной из основных задач Российской Федерации является защита прав граждан в области социального обеспечения. Статья 7 Конституции РФ провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий для свободного развития человека и достойной жизни. Кроме этого, в ряде статей Конституции РФ закреплены охрана здоровья и труда людей, государственная поддержка семей, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, установлен минимальный размер оплаты труда, система социальных пособий, государственных пенсий и другие гарантии социальной защиты. Детализация этих положений Конституции РФ содержится в ряде законов, составляющих нормативно- правовую базу права социального обеспечения, регулирующего материальные и процедурно-процессуальные отношения в сфере социального обеспечения.
Право на социальное обеспечение, равно как и любое иное право гражданина, действенно, когда оно обеспечено возможностью его защиты. Многочисленные обращения получателей социальных выплат и услуг в различные государственные органы свидетельствуют об актуальности изучения темы защиты прав российских граждан на социальное обеспечение. К примеру, Пенсионным Фондом Российской Федерации назначается социальная пенсия по инвалидности (инвалидам 1, 2 и 3 группы, в том числе инвалидам с детства) [31]. Специалист в области теории права С.С. Алексеев защиту права охарактеризовал как государственно-принудительную деятельность, направленную на восстановление нарушенного права, обеспечение исполнения юридической обязанности. Приведенное определение защиты права взаимоувязано с понятием юридической ответственности, основным элементом которой, также является использование государственно-принудительного механизма со стороны государства для восстановления нарушенного права, хотя, на первый взгляд, их определения не дают оснований для такого утверждения. Так, В.Н. Хропанюк видит юридическую ответственность для правонарушителя в применении к нему санкций правовых норм, указанных в них определенных мер ответственности. И.Н. Сенякин обращает внимание на то, что при юридической ответственности из правонарушения возникает правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права.
Материальные отношения возникают в связи с предоставлением гражданам отдельных видов обеспечения:
? пенсионного обеспечения, обеспечения пособиями;
? по поводу компенсаций, по поводу;
? различных форм социального обслуживания в виде натуральных услуг, либо в виде льгот.
В научной литературе есть много определений социальной защиты. По моему мнению, универсальном, подтверждающем отсутствие тождественности между защитой права на социальное обеспечение и социальной защитой: это – меры защиты граждан, предусмотренные нормами различных отраслей права и реализуемые посредством форм и способов, предусмотренных международным и национальным законодательством о защите основных прав граждан. В науке трудового права было предложено «под защитой прав понимать деятельность по реализации мер, направленных на восстановление нарушенного права и устранение препятствий к осуществлению субъективных прав [27, с. 84].
Наиболее приемлемым представляется определение А.А. Сапфировой, которая, говоря о трудовых правах и законных интересах граждан, предлагает под их защитой понимать правомерную деятельность, содержание которой составляет реализация предусмотренных законом правовых способов и средств, обеспечивающих пресечение нарушений трудовых прав и законных интересов, их восстановление или устранение препятствий в реализации. Это определение подходит и к защите права на социальное обеспечение, которую часто путают с социальной защитой. Понятие «социальная защита» – довольно широкое понятие, что вытекает уже из ч. 1 ст. 72 Конституции РФ» [18, с. 121].
Защита права, в том числе права на социальное обеспечение, представляет собой один из вариантов реализации права в весьма специфичной форме. Защита осуществляется посредством правомерной деятельности компетентных органов, прежде всего, государственных либо негосударственных, направленной на восстановление нарушенного права и устранение препятствий к его осуществлению. Формы и способы защиты устанавливаются отраслевым законодательством РФ (например, гражданским, жилищным, трудовым и др.).
На современном этапе развития общества и государства права граждан на тот или иной вид социального обеспечения закреплены в федеральных законах, регулирующих пенсионное обеспечение. Перечислю основные из них: Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ (ред. от 28.12.2016, вступ. в силу с 01.01.2018) «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» включает в себя основания для предоставления трудовой пенсии, порядок установления и порядок выплаты трудовых пенсий; Федеральный закон от 15.12.2001 № 166- ФЗ (ред. от 27.12.2021 № 536-ФЗ) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и др. Немало важно, что существует значительное количество федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и страховыми выплатами, например, Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (от 11.12.2021 № 461-ФЗ, с изм. от 11.10.2019 № 19-
П) «О занятости населения в Российской Федерации. Действует ряд федеральных законов, закрепляющих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения [12, с. 12].
Подзаконными актами являются нормативные постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения. В свою очередь, они могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты для конкретных слоев населения в РФ, например, Постановление Правительства РФ от 08.04.1999 № 393 (с изм. от 26.11.2003) «О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан лекарственными средствами». В источниках права социального обеспечения постановления Правительства РФ занимают наибольшую группу подзаконных нормативных правовых актов.
Отдельную группу подзаконных нормативно-правовых актов по социальному обеспечению составляют акты Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, так как оно осуществляет общее руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства [24, с. 510]. Приказы Министерства труда и социальной защиты издаются с целью регулирования сферы правоприменения законодательства в области трудовых отношений и социальных прав граждан, а также толкования по отдельным вопросам социального обеспечения.
В каждом субъекте Российской Федерации существует собственная нормативная база социального обеспечения граждан.
Особое внимание сфере защиты социальных прав граждан уделяется в муниципальных и локальных нормативных актах как источниках права социального обеспечения. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2022) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы социальной защиты населения конкретных муниципальных образований. Принятые муниципальные правовые акты органами местного самоуправления должны быть исполнены на территории всего муниципального образования.
Исходя из вышеуказанного можно сделать вывод о том, что под правом в области социального обеспечения понимается совокупность законодательных актов, реализующих социально значимые нужды граждан и препятствующих возникновению нарушающих права факторов. Все виды социального обеспечения направлены на оказание помощи населению при ограничении либо потере трудоспособности, при прекращении трудовой деятельности, в ситуациях требующих внешней помощи, а также по оказанию услуг, смягчающих диспропорции в условиях жизни населения. Сфера социального обеспечения населения урегулирована совокупностью прав и гарантий, что обеспечивает нуждающихся в поддержке со стороны государства граждан.
1.3. Зарубежный опыт правового регулирования социального обеспечения
Либеральная модель социальной защиты отличается тем, что опирается не на государство (которое является лишь гарантом обеспечения социальной защиты) а на системы социального страхования, отличается равенством, всеобщностью и единообразием, т. е. равные условия для всех, охват всех нуждающихся в соцподдержке, равные размеры пенсий и пособий и т. д. Как пишет в своей работе К. Неделяков, либеральная модель представляет собой модель, в которой государственная ответственность за социальное благосостояние ограничено. Сами граждане должны нести ответственность за их экономическое состояние, а рынок должен исправлять и бороться с социальными рисками и патологией исключительно через предложения и программы действий для обеспечения деятельности отдельных граждан и семей. В либеральной системе преобладает солидарность на основе взаимности, понимаемая как механизм с существованием интереса к взаимной помощи друг другу. В этой модели, социальные и государственные права являются ограниченными или вовсе не существуют
К примеру, в США приоритетное место в организации социальной работы отводится не муниципалитетам, а благотворительным и некоммерческим (ассоциативным) организациям, поэтому модель можно охарактеризовать как либерально-ассоциативную. В своей работе А. В. Губин подчеркивает, что «единой общенациональной централизованной системы социального обеспечения в США не существует. Она образуется из разного рода программ, регламентированных либо федеральным законодательством, либо законодательством штата, либо совместно федеральными органами и органами власти штатов. Отдельные программы принимаются также местными властями. Государственная система социального обеспечения в США четко подразделяется на два направления: социальное страхование и социальное вспомоществование. Они различаются между собой по источникам финансирования. Выплаты по социальному страхованию производятся из страховых фондов, образуемых за счёт налога на социальное страхование, который взимается с трудящихся (в доле с предпринимателями). Государственное вспомоществование выплачивается из бюджетных средств: федерального бюджета, бюджетов штатов или местных органов власти».
Подводя итоги, можно заметить, что социальная защита населения по либеральной модели, по сравнению с другими западными государствами является относительно жесткой. Во многом это зависело от исторического развития и менталитета. Существует развитая система государственной социальной защиты, но она, зачастую, не доступна или невелика для нуждающихся. В связи с этим большая роль ложится на общественные и благотворительные организации. В США значительная часть усилий по социальному обслуживанию населения лежит на негосударственных благотворительных организациях, фондах частных компаний, профсоюзах и подобных им организациях, что в свое время было характерно и для России, а сегодня является огромным потенциалом управления системой социальной защиты россиян. Консервативная, континентальная или «бисмарковская» модель распространена в Германии, Франции, Нидерландах и Швейцарии. Она отличается сильной ролью государства в системе социальной защиты, государство руководит основными каналами перераспределения средств, в данной модели является обязательным социальное страхование, пенсионное, медицинское, выплаты по безработице и т. д.
Как указывает К. Неделяков, консервативная система представляет собой сочетание семейных обязанностей и государственного регулирования.
