1. Институт опеки и попечительства в Российской Федерации: правовая характеристика
1.1. Историко-правовое регулирование опеки и попечительства
История развития опеки и попечительства в России Во все времена существовала необходимость в опеке как способе правовой защиты населения. Впервые на Руси упоминание об институте опеки относится к 879 г.
Летопись содержала в себе следующее: «Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, в дав ему, сын своей на руця Игоря, бысть дщетеси вельми».
Своего сына Рюрик назначил опекуном родственника своего. Из этого следует что, опекунами становились ближайшие родственники покойных. Они считались законными опекунами. Другой опеки тогда не было.
Из-за того, что ближайших родственников мужчин не было, опека была поручена матерям. Так было после смерти князя Игоря, когда опекуном Святослава стола его мать. Опекуну назначено было заботиться и воспитывать сироту. Опекун не имел имущественных обязательств, потому что имущество принадлежало всему роду. Кроме того родственники ребенка-сироты строго смотрели как опекун исполняет свои обязанности. Их мнение не допускало никаких возражений . Ст. 99 Русской Правды, говорит, что имущество супругов является раздельным. После смерти мужа жена является опекуном детей, если не выходит повторно замуж. В случае если жена выходила замуж второй раз, тогда при свидетелях имущество от первого мужа передают наиближайшему родственнику детей, который становится их опекуном, или же отчиму .
Иначе говоря, после смерти отца, дети отдавались тем, кому были ближе всего. Однако отец, перед смертью мог назначить опекуна со стороны. По нормам Русской Правды, опекуну при любых обстоятельствах переходило движимое и недвижимое имущество во временное пользование, потерявшего родителей, ребенка за определенную плату из доходов с этого имущества. О воспитании же осиротевшего ребенка не говорилось ничего. К тому же, о церковном руководстве над опекой также ничего не было сказано. Из чего ученые сделали вывод о том, что своими корнями опека уходит в далекое прошлое.
В древние времена опека над несовершеннолетними была «докуды оны не измужают и не подымутпы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Отсутствием метрических записей главным образом объясняло такую неопределенность в обозначении продолжительности опеки.
Они появились только в 1722 г. Термин «опека», который был заимствован из литовского права, не стал сразу применяться русским законодательством. Изначально называлась она подобным образом: «приказать кому-либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме» .
А человека, которому «отдавали на руки» ребенка – сироту называли печальником. Понемногу вопросы, касающиеся опеки приобретали все больше и больше четкости. Родитель, пока жив, мог завещать опеку, еще опеку могла назначить церковь, которая была компетентна в этих вопросах, поскольку на нее ранее уже была возложена обязанность по семейным, наследственным и опекунским делам. Однако, как и прежде, родственники следят за опекуном. Возложенная на них обязанность по возврату имущества, которое принадлежит опекаемому, когда он приобретет самостоятельность, становится правовой.
Реформы Петра Великого затронули и опеку. Отныне на магистратов была возложена обязанность наблюдать за сиротами, чтобы они не оказались без опекуна. Также им было поручено назначать опекунов и смотреть за ними.
Так опека превратилась в государственное учреждение, которое контролировала действия опекунов. При Петре Великом опекуна могли назначить в соответствии с законом, по завещанию, или же по распоряжению правительственных органов.
В период правления императрицы Екатерины II в области опеки произошли крупным изменениям, правовой почвой которой стал Указ 1775 г. «Учреждения для управления губерний». Отныне опека стала сословной. Разные учреждения ведали делами по опеке, в зависимости от того к какому сословию принадлежал ребенок – сирота.
Особым образом регулировалась опека дворян. Существовала опека дворян при всяком верхнем земском суде для малолетних и вдов дворянских, о которых опеку дворянскую обязан был осведомлять каждый глава дворянский. Получая эти сведения, дворянская опека узнавала, кто был определен опекуном по родительской воле ребенку, и не следовало бы им самолично определить опекунов ребенку-сироте и его имению .
В ст. 209 Указа 1775 г. были подробно сформулированы требования, которые предъявляли к будущему опекуну - человеку из числа родственников, либо посторонних, либо свойственников, честного и порядочного поведения. Благие его качества, такие как честность, приличное поведение подающее надежды к воспитанию несовершеннолетнего «в здравии и пристойном содержании». Не могли быть опекунами:
- растачавшие собственность имения своего, если «от него ничего не осталось»;
- ранее находившихся под судебным наказанием или пребывающих в главных и явных пороках;
- совершившие суровые проступки, которые известны членам дворянской опеки;
- рассорившиеся с родителями малолетнего ребенка.
После того как назначили опекуна действовало повальное, или примерное, наставление опекунам. Состояло оно из 17 статей, входивших в текст самого Указа. Указ содержал правила, которые определяли поведение предстоящего опекуна, который готовился «быть с доброхотством, кротку, человеколюбиву, попечительну, радиву и усердну к пользе малолетнего, дабы он был воспитан в страхе божий, в познании той веры, в которой родился, в правилах добронравия, в удалении всех злых примеров, сердце и нрав от самого детства развращающих и повреждающих...» .
За труды опекуна, по охране имущественных прав опекаемого, назначалось вознаграждение, которое не превышало 5% доходов малолетнего в год. При всяком городовом магистрате создавался городовой сиротский суд для того чтобы была установлена опека над детьми мещанских и купеческих вдов.
Данный суд занимался опекой лишь после просьбы вдовы или после обращения главы города или же ближайших родственников несовершеннолетнего.
Список людей, которые способны быть опекунами несовершеннолетних «всякого звания городовых жителей», ничем не различался от уже имеющегося для тех, кто принадлежал дворянскому сословию. Имел он и свою индивидуальность, направляемую на устройство несовершеннолетнего смотря на его состояния или в общественное училище для «сирых», или к доброхотным людям, для того чтобы он учился науке и ремеслу, промыслу, для того чтобы в будущем быть порядочным гражданином. Наставления о воспитании подопечного, которые были основной частью ст. 305 Указа 1775 г., носили свою целенаправленность .
Если несовершеннолетнего осиротевшего дворянина надлежало воспитывать таким образом, чтобы в будущем он мог «вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, бесхлопотную от заимодавцев и безмятежную от домашнего неустройства, весьма отдаленную от расточения, разоряющего роды и поколения, и удален был бы от жизни, расстраивающей умы, истребляющей в подчиненных повиновение и от умаляющей почтение к властям, законами определенным» (ст. 305 Указа), то для того чтобы воспитать несовершеннолетних сирот, родители которых были купцы и мещане, назначенному им опекуну необходимо было воспитывать малолетнего таким образом, чтобы в будущем он «мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла».
Содержать несовершеннолетнего следовало в соответствии «его имуществу без излишеств и без роскошных прихотей, дабы ребенок от самой юности подвержен был к большей умеренности, а через то приготовился, в каком бы состоянии быть не пребывал, вести жизнь порядочную, умеренную, трудолюбивую и отдаленную от мотовства и всякого рода непорядков и неистовств, кои кроме недоверия друг к другу в промыслах, ремеслах и торгах всякого рода ничего не производят, от недоверия же бывает падение промысла, ремесла и торга, а доверие или кредит есть следствие порядочного и честного ведения дел, промысла, ремесла и торга».
Таким образом, двести лет тому назад правила по педагогики фиксировались в законе, что говорило об их государственной значимости. Через десятилетие после того как появился Указ «Учреждения для управления губерний» в 1785 г., произошло разграничение между опекой и попечительством (опека - до 14 лет, попечительство - с 14 до 21 года).
Тщательная правовая регламентация отношений, связанных с опекой, касалась только тех граждан, которые принадлежали к наиболее обеспеченным классам. В том случае если у осиротевшего несовершеннолетнего ребенка отсутствовало имущество, опека не устанавливалась. В те времена опека у крестьян производилась «в виде опыта» .
На старшину и старосту поручалось обязательство по поискам средств, для пропитания несовершеннолетних. Для этого им нужно было отдать беспомощных малолетних самостоятельным односельчанам во двор, для того чтобы они кормили сирот, за это они пользовались их трудом, до наступления совершеннолетия малолетнего. В дальнейшем опекой занимались различные учреждения, включая «юстицких гражданских дел департамент городского правления». Опека по своей сути оставалась прежней и до начала XX в. Она подчинялась принципу сословности, который сохранил свою силу независимо к характеру установления опеки - по назначению или же по завещанию. Кроме того родитель, от лица которого было составлено завещание, свободно мог выбрать по закону опекуна.
Опекуны, которые были выбраны родителями в завещании, могли быть, и не утверждены. Много внимания в России в конце XIX и начале XX в. уделялось деятельности опекуна, его правам и обязанностям. Однако, как и прежде основная часть правил, к которым обращались, были схожи с теми правилами, что были во времена правления Екатерины II. Положение же дел с опекой, в частности над несовершеннолетними крестьянскими сиротами, не отвечало действовавшим потребностям .
В том случае если несовершеннолетний становился сиротой в сельской местности, мирской сход — орган крестьянского самоуправления узнавал, есть ли в том же сельском обществе добродушные люди, которые пожелали бы усыновить малолетнего или же в добровольном порядке взять его себе на воспитание. Зачастую таких людей никогда не находили.
До тех пор пока не находился добрый человек «презритель», который бы взял опеку над малолетним, беспризорные дети побирались и бродяжничали. Подобные случаи происходили не только с детьми крестьян. Часто можно было встретить случаи уклонения от опеки, потому большая часть малолетних росла без каких – либо опекунов или же под безответственным присмотром лиц, которые взяли малолетнего на попечение. Одним из недостатков опеки того времени было отсутствие точности в отношениях между опекуном и учреждением опекунского управления, а также точных правовых границ в работе опекуна.
После Великой Октябрьской революции 1917 года опека приняла общегосударственный характер. Порядок опеки крестьян был проявлением общинной традиции русской деревни, который основывался на нормах обычного права. Крестьяне, принимавшие опеку, руководствовались следующими правилами: религиозными, эстетическими и экономическими.
Контроль должностных лиц сельского самоуправления и сила общественного мнения позволяли контролировать добросовестное исполнение опекуном своих обязанностей.
Правовой основой опеки послереволюционного периода стал Кодекс 1918 года законов «Об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном, и Опекунском праве». Он содержал специальный раздел, который назывался - «Опекунское право».
Главным образом посвящен он был опеке над несовершеннолетними. До принятия Кодекса, вопросы по опеке, в течение революционного времени небыли конкретно регламентированы. Учреждение опекунского управления, которые придерживались старого режима, были упразднены вместе с другими сословными организациями Декретом от 10 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Вместо них ничего нового не было создано.
Таким образом, нормы, которые содержаться в разделе IV Семейного кодекса, являются самостоятельным и новым фундаментом права. Главной идеей в части нового права был государственно – общественный характер попечения. Например, в водной статье к Кодексу 1918 года Зинаида Теттенборн, сравнив его с уже ранее действовавшим законодательством, указывала на следующее. Во всех действовавших законодательствах установление опеки было равносильно установлению опекуна. В статье 184 Кодекса 1918 года опека могла происходить как учреждением опекунского управления, так и опекунами и попечителями в лице Отделов социального обеспечения .
Особое внимание уделялось административной стороне опеки. Это объяснялось стремлением освободить опеку над малолетними от воздействия семьи и родственников, потому как важным считали обеспечить правильной постановкой дела социального воспитания несовершеннолетнего сироту. Потому личные права подопечного были наиболее предпочтительны, нежели чем имущественные права. Опекуна выбирали из числа лиц, которые смогли бы выполнить данную задачу. Но можно было отказаться от данного назначения.
Такая привилегия была доступна не каждому. Главная особенность опеки в те времена заключалась в том, что критерии, по которым можно было утратить родительское попечение, были очень специфичны. Опекуна могли назначить и тогда, когда родители малолетнего хорошо обращались с детьми, воспитывали их, но в противоречии со всеми началами нового строя, внушая ребенку, ненависть и вражду к коммунизму и советскому строю. Таким образом, на судьбу несовершеннолетних сирот влияли общеполитические установки.
Много внимания по – прежнему уделялось опеке и попечительству над малолетними Кодексом законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 года, в частности как к одному из способов защиты личных и имущественных прав малолетних. Как и прежде опекун назначался безотносительно к тому, желает ли он стать заменой родителей. Вместе с тем круг лиц, которые могли стать опекунами и попечителями становился все уже и уже. Отныне невозможно было стать опекуном лицу, которое было лишено избирательных прав. Имущественные же права подопечных осуществлялись безвозмездно, о чем свидетельствовала оговорка в кодексе.
В Кодексе о браке и семье РСФСР 1969 года уже четко были обозначены цели опеки и попечительства над малолетними, а также обязанности и компетенция органов опеки и попечительства, по временному устройству детей.
Данный кодекс содержал и существенные нововведения. К примеру, назначить опекуна могли только с его согласия. Опека над малолетними, которые находились на попечении общественных организациях или в государственных учреждениях уделялось особое внимание. Им была предусмотрена возможность получить государственное пособие, если средств к существованию было недостаточно.
Из чего можно заключить, что опека и попечительство, будучи по своей сути одинаковой на протяжении всего времени, на каждом историческом этапе своего развития обладала своими особенностями, продиктованными потребностями общества.
Первый же российский Семейный кодекс ставшие традиционными положениями, которые касались малолетних, потерявших родительское попечение, в чем-то поддерживал, а в чем-то придавал нечто новое, соответствующее духу того времени.
1.2 Правовая характеристика опеки и попечительства
Термин «опека» в настоящее время в юридическом обиходе используется в разных значениях. Под опекой иногда понимают не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинском или социальном учреждении .
В отечественной цивилистике дореволюционного периода это понятие рассматривалось в тесной связи с семьей.
Так, Владимирский-Буданов М.Ф. определял опеку как« искусственную власть над семьей», Шершеневич Г.Ф. - как «искусственную семью», Синайский В.И. - как «суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе.
«Опека стоит как бы на рубеже права гражданского и государственного. С одной стороны, она обращена к интересам частных лиц, которые по малолетству или другому обстоятельству нуждаются в призрении и находят его в опеке; с другой – преследуют цели государства: на нем лежит обязанность иметь попечение о тех, кто сам не может заботиться о своих интересах, следовательно, для государства есть повод создать учреждение, которое оказывало бы пособие нуждающимся в нем. Существуют разные воззрения на опеку.
Так по одному воззрению, опека составляет замену родительской власти… По другому воззрению, опека есть отрасль деятельности государства: оно обязано заботиться о благе всех граждан, особенно тех, у которых нет сторонних забот… Наконец, по третьему воззрению, опека представляет аналогию договора – это поручение, возлагаемое на опекуна со стороны опекаемого, блюсти его интересы».
Ершов В.А. в своей работе «Опека и попечительство над взрослыми» говорит о защите личных и имущественных прав опекаемых. Более точное понятие опеки было сформулировано ею в более поздних работах, в которых она утверждала: «Под установлением опеки или попечительства следует понимать назначение опекуна или попечителя для защиты (охраны) прав и интересов лиц, не способных полностью или частично самостоятельно осуществлять эти функции» .
Пчелинцева Л.М. отмечает, что "в гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан".
Было бы уместным заметить, что семейное право имеет свой взгляд на понятие опеки и попечительства .
В ст. 145 Семейного кодекса РФ от 29.12.1995 N 223-ФЗ рассматривают опеку и попечительство как форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.
Многогранный термин «опека и попечительство» означает вид социальной заботы, форму устройства несовершеннолетних и недееспособных либо не полностью дееспособных совершеннолетних граждан, деятельность органов опеки и попечительства по ее установлению, деятельность опекунов и попечителей по осуществлению опеки и попечительства, систему правоотношений, а также правовое состояние, характеризующее социальный и правовой статус личности, над которым учреждены опека или попечительство.
Свои разъяснения вносит Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», впервые в отечественном законодательстве закрепив понятия опеки и попечительства.
Согласно п. 1 ст. 2 опека – это форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.
Пункт 2 ст. 2 Закона регламентирует попечительство, как форму устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ.
Однако, некоторые авторы, в частности Аргунова Ю.Н., считают, что определение, данное новым ФЗ, не отражает целей опеки (защита прав и интересов, в частности недееспособных).
Исследователь, аргументируя свою точку зрения, обращается к лингвистическому значению понятия «опека». В словаре русского языка Ожегова С.И. опека определяется как «наблюдение за недееспособными лицами и попечение об их воспитании, правах и т.п.».
Согласно Толковому словарю живого великорусского языка Даля В.И. «опека (печься о ком) — это надзор, установленный законом над лицом или имуществом его в известных случаях: по малолетству владельца, по несостоятельности его, по безрассудству, сумасшествию» .
Понятие опеки и попечительства встречается в законах субъектов РФ, однако, зачастую, в усеченном и недифференцированном от других институтов виде. Так, Закон г. Москвы «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве», дает понятие опеки вместе с понятием попечительства: «Опека и попечительство — форма обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными».
Так же под опекой равным образом можно понимать как комплекс непосредственных действий по осуществлению социальной заботы, так и правовую связь, правоотношение с участием опекуна (попечителя) и подопечного.
Помимо всех значений, разумеется, опека и попечительство представляют собой также и правовой институт. В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. По сей день справедливо утверждение Ершова В.А.: «Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права» .
«Опека и попечительство – правовые институты, призванные обеспечить, во-первых, восполнение дееспособности недееспособных граждан с целью участия последних в гражданском обороте, а во-вторых, - защиту прав и законных интересов указанных граждан в случае посягательства на таковые».
«Между тем опека и попечительство – комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского и семейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественных прав)».
Расположение норм отечественного института опеки и попечительства одновременно в двух отраслях законодательства обуславливает его оригинальность.
Можно выделить следующие признаки, отражающие правовую природу опеки (попечительства):
1) индивидуальный характер;
2) опека (попечительство) является результатом совпадения интересов государства, опекуна (попечителя) и подопечного, вследствие чего может устанавливаться только при наличии свободного волеизъявления опекуна (попечителя);
3) опека (попечительство) предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также в некоторых случаях - и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки (попечительства) над детьми - их воспитание);
4) опека (попечительство) состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;
5) опека (попечительство) осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в широком смысле) или иных лиц;
6) опека (попечительство) решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надлежащее осуществление обеспечивается организационной и контрольной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;
7) опека (попечительство) подлежит регулированию нормами различной отраслевой принадлежности .
Итак, опеку и попечительство над детьми можно определить как формы семейного устройства несовершеннолетних граждан, в ходе которых осуществляется их содержание, воспитание, образование и оказывается необходимое содействие в реализации, обеспечении прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. Основанием возникновения отношений между опекуном или попечителем и подопечным является акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя либо договор об осуществлении опеки или попечительства. В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя может быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя, определяемый периодом или указанием на наступление определенного события.
В соответствии со ст. 148-1 Семейного Кодекса РФ определено любые действия (бездействие) по осуществлению опеки или попечительства опекуном или попечителем ребенка могут быть обжалованы родителями или другими родственниками либо усыновителями ребенка в орган опеки и попечительства . В соответствии со статьей 41 Гражданского кодекса Российской Федерации над совершеннолетними дееспособными гражданами, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно защищать свои права и исполнять обязанности устанавливается патронаж . Помощник может быть назначен с его согласия в письменной форме, а так же с согласия в письменной форме гражданина, над которым устанавливается патронаж.
Его статус отличается от регламентируемых прав и обязанностей попечителя. Поступки, действия помощника связаны не правовыми предписаниями, а волей дееспособного совершеннолетнего гражданина.
