ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛEНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПО ОХРAНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1.2. Осуществление органами местного самоуправления
экологического мониторинга
Необходимым элементом осуществления государственного управления охраной окружающей среды и рационального применения природных ресурсов является проведение экологического мониторинга. Как пишет Р.А. Шаламов: «настоящая функция муниципальной деятельности сложилась давно, имеет определенные традиции в практике применения» .
В юридической литературе вопросы понятия, формы и системы экологического мониторинга освещаются достаточно полно, но неоднозначно. Таким образом, по мнению Н.А.Шанауриной, экологический мониторинг весьма важный источник информации эффективного управления .
Но, в свете внесенных последних изменений согласно статье 63 Федерального закона «Об охране окружающей среды» на сегодняшний день экологический мониторинг производится федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, норма регламентирующая экологический мониторинг органами местного самоуправления утратила силу.
Однако, на практике экологический мониторинг проводится именно органами местного самоуправления, так в отделе экологии и благополучия Администрации Талицкого района данный мониторинг производится на основании Областного закона Свердловской области от 28 декабря 2016 года № 436-СО «Об организации деятельности отделов экологии в органах местного самоуправления Свердловской области» , согласно которому органы местного самоуправления Свердловской области экологический надзор осуществляется в соответствии с главой 11 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Согласно Федерального закона «Об охрaне окружающей среды» экологический мониторинг – информационная концепция наблюдений, оценки и прогноза изменений в состоянии окружающей среды, созданная с целью выделения антропогенной составляющей этих изменений на фоне природных процессов. К.Н. Феклов, определяя объект экологического мониторинга, установил, что последним является природная среда, характеризующаяся определенным территориальным масштабом, а также геофизическими, геохимическими и биологическими свойствами .
Из смысла статьи 63 Федерального закона «Об охрaне окружающей среды» следует, что экологический мониторинг осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией, установленной нормативным регулированием РФ, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.
П.А. Ухватов при анализе основ муниципальной власти установил: «данная концепция экологического мониторинга должна накапливать, концепция систематизировать и анализировать информацию : состоянии окружающей среды; причинах наблюдаемых и вероятных изменений состояния (источниках и факторах воздействия); допустимости изменений и нагрузок на среду в целом; – существующих резервах биосферы». Концепция мониторинга в сфере охраны окружающей среды создаёт условия и позволяет решать задачи по улучшению экологической обстановки, посредствам выявления и создания программ по устранению техногенных воздействий как на природу в целом, так и на окружающий мир.
Ф. Порошин отмечает: «мониторинг состояния окружающей среды органами муниципальной власти включает три основных направления деятельности: наблюдения за факторами воздействия и состоянием среды; отметку фактического состояния среды; прогноз состояния окружающей природной среды и отметку прогнозируемого состояния» . Есть авторы, которые экологический мониторинг подразделяют по следующим классификационным признакам: масштабу измерений и оценки информации (локальный, региональный, глобальный); специфике методов измерения и оценки информации (геофизический, геохимический, биологический); специфике объектов защиты (мониторинги атмосферы, почв, поверхностных вод, подземных вод, растительных ресурсов, лесов, животного мира, антропогенной нагрузки, промышленной нагрузки, транспортной нагрузки, сельскохозяйственной нагрузки, рекреационной нагрузки, здоровья населения, миграции населения и др.) .
Сведения экологического мониторинга должна быть достоверной, своевременной, пригодной для принятия профилактических, оперативных, чрезвычайных мероприятия по осуществлению защиты окружающей среды. По периодичности востребования и специфике применения сведения экологического мониторинга подразделяется на базовую (регулярная сведения о состоянии природной среды), оперативную (сведения об изменениях в окружающей среде, происходящих под действием естественных и антропогенных факторов), сигнальную (сведения, предупреждающая о негативных процессах и явлениях) .
А.П. Оссо в исследовании от 2016 года отмечает: «в свете актуальной проблемы определения допустимого уровня безопасности окружающей среды, при производстве экологического мониторинга организация, осуществляемая его, должна руководствоваться рядом принципов и полномочий, а, следовательно, должна быть на то уполномочена» .
Как отмечает Т.А. Маринина, управление организацией экологического мониторинга требует наличия информационной системы, которая позволила бы быстро осуществлять обработку исходных данных о предполагаемых направлениях хозяйственной деятельности и ее возможных экологических последствиях. Информационное обеспечение управления экологическим мониторингом во многом связано с деятельностью различных служб охраны окружающей среды .
Следовательно, в условиях экологической политики принятие эффективных решений на основе принципов управления экологического мониторинга невозможно без анализа данных экологического мониторинга. Отсюда следует, требуется научный подход к принятию решений в любой области. Концепция экологического мониторинга сама по себе не содержит непосредственную деятельность по управлению качеством окружающей среды, но выступает важнейшим этапом при разработке управленческих стратегий и считается информационной системой обеспечения экологической безопасности.
1.2. Полномочия органов местного самоуправлeния в сфере охраны окружающей среды
Контроль и надзор за состоянием окружающей среды направлен на обеспечение провозглашенного Конституцией РФ права каждого на благоприятную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
По мнению Зверевой И.Н., контроль и надзор за состоянием окружающей среды необходимо рассматривать в следующих формах : в форме контроля за экологической обстановкой; в форме контроля за обстановкой природопользования.
Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) – это концепция мероприятий, работающая на устранение, определения и воспрепятствование нарушениям законодательства в области охраны окружающей среды, а также обеспечения соблюдения правовых требований в сфере охраны окружающей среды .
Согласно статьи 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует, что осуществление экологического контроля производится в целях обеспечения выполнения мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Порядок осуществления муниципального экологического контроля устанавливается нормативными правовыми актами органов муниципальной власти в рамках действующего законодательства РФ.
Так, Н.Н. Локосова при определении полномочий органов муниципалитета по осуществлению экологического контроля анализирует статью 12 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охрaне окружающей среды» .
Подобного мнения о правовом регулировании орнанов муниципальной власти поддерживается В.А. Тарелкина, которая отмечает, что органы месатного самоуправления правомочны осуществлять экологический контроль, который, по его мнению, заключается в следующем: в целях проверки деятельности тех или иных объектов, будь то организация или объект хозяйственной деятельности, посещать их, а также осуществлять контроль в том числе посредством ознакомления с документацией объекта; в целях соблюдения нормативных регламентаций, а также государственных стандартов проверять работу зданий по осушествлению охраны окружающей среды; контролировать требования по соблюдению закреплённых законодателем норм и правил в сфере среды окружающей охраны, как при производстве монтажа, вводе в эксплуатацию, а также при полной эксплуатации; надзирать требования по выполнению заключения государственной экологической экспертизы, а также могут вносить в нее определенные рекомендации; осуществлять требования по предъявлению и выдаче предписания в случае установления нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, которое регламентировало бы исправление указанного в предписании нарушения; осуществлять деятельность по привлечению органов Роспотребнадзора в случае выявления административного нарушения, с целью привлечения к указанной ответственности лиц, совершивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; посредством подачи искового заявления в суд, в случае выявления нарушении контролируемыми субъектами законодательства в области охраны окружающей среды, ходатайствовать о приостановлении деятельности .
Таким образом, если сравнивать положения, перечисленные В.А. Тарелкиной и положения статьи 12 Федерального закона от 10.01.2002 № 7- ФЗ «Об охрaне окружающей среды», то они идентичные, таким образом мнение М.М. Локосовой подтверждаются, что организация деятельности органов муниципальной власти в сфере экологического контроля регулируется Федеральным законом «Об охрaне окружающей среды», а именно диспозицией двенадцатой статьи. Но, не стоит забывать, что мы говорим о деятельности органов муниципальной власти, а как установлено в первой главе настоящего исследования, их деятельность прежде всего регулируется Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следовательно, стоит осмотреться, регламентирует ли данный закон федерального значения функции об организации муниципального экологического контроля.
Однако, указанный Закон, не содержит в себе понятия «экологический контроль», а, следовательно, не закрепляет полномочия и положения по его осуществлению. Более того, необходимо отметить, несмотря на то, что установлен ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» положения об экологическом контроле осуществляемом органами местного самоуправления, но стоит обратиться к ст. 67, данного Закона.
Так, в свете внесенных изменений в указанную статью 21 июля 2014 года Федеральным законом № 223-ФЗ «О внесении изменений…», Закон не отражает термина «экологический контроль», а существует как «государственный экологический конрроль» .
Таким образом, согласно ст. 67 – государственный экологический контроль – это контроль, главной задачей которого является организация работы в процессе деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Указанные изменения свидетельствуют об изменении функционирования экологического контроля.
Однако, на практике экологический контроль осуществляется органами местного самоуправления. Так из Устава Талицкого городского округа, принятого Решением Талицкой районной Думы 02.06.2005 № 396 (далее – Устав), следует, что организация деятельности отдела экологии и благоустройства Администрации Талицкого городского округа по осуществлению экологического контроля регламентируется п. 9 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К полномочиям вопросам местного значения муниципального района относятся организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, статья 15 в целом раскрывает вопросы местного значения. Таким образом, пусть и в указанном законе не конкретизируется деятельность органов муниципальной власти об осуществлении и организации проведения экологического контроля, но косвенно он им регламентирован.
Таким образом, в муниципальных образованиях могут создаваться специализированные органы муниципальной власти, органы местной администрации или структурные подразделения органов, осуществляющие муниципальный контроль в сфере экологической обстановки района. Контрольные полномочия могут осуществляться органами муниципальной власти и должностными лицами также наряду с другими функциями (регулятивными, разрешительными, руководящими, организационными и так далее); устоявшимися являются, например, такие виды контроля, как лесной, земельный, экологический контроль.
1.3. Особенности разработки комплексных программ по
охрaне окружающей среды
Концептуально экономическое планирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды основывается на понятии экологического планирования. Таким образом, речь пойдет об эколого-экономическом планировании.
Современное перспективное планирование должно включать:
- стадию разработки концепции эколого-экономического развития;
- стадию обоснования важнейших макропропорций социально-экономического развития;
- стадию разработки важнейших целевых экологических программ.
Экологическое планирование следует рассматривать как обязательную составляющую долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития страны, отдельного региона, отрасли экономики, предприятия. Федеральные и региональные экологические программы являются средством реализации государственной экополитики.
С позиций микро и макроэкономики эколого-экономический план включает рассмотрение возможностей вывода экологически опасных предприятий и замены их экологически “чистыми”, а также закрытие “лишних” предприятий с точки зрения превышения ресурсных возможностей региона и эффективного использования природных запасов.
Особым случаем считается выявление несовместимости предприятия с окружающей природно-социальной средой. В этой связи эколого-экономическое планирование особенно актуально для зон экологического бедствия.
Эколого-экономическое планирование в общенациональном масштабе пока не внедрено ни в одной стране мира, однако в ряде развитых стран (Германия, Дания, Франция, США, Канада, Швеция) для этого подготовлена научная и практическая основа.
1.1 Федеральные целевые экологические программы
Федеральные целевые экологические программы формируются для решения крупных экологических проблем общегосударственного значения. Они характеризуются сложным комплексом мероприятий, проводимых в короткие сроки и требующих значительной концентрации ресурсов для их реализации. Такими проблемами могут быть:
- выполнение международных обязательств по охране окружающей среды;
- охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса на территории РФ;
- охрана особо ценных природных объектов федерального значения;
- оздоровление экологической обстановки в бассейнах морей и крупных речных систем;
- реабилитация зон чрезвычайной экологической ситуации (зон экологического бедствия);
- целевые экологические научно-технические программы.
Экологические федеральные целевые программы можно классифицировать по целям их организации на:
- межгосударственные, целью которых является реализация мер по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров;
- государственные, направленные на обеспечение экологической безопасности страны;
- межрегиональные, имеющие целью обеспечение экологической безопасности на территории ряда субъектов РФ;
- региональные, целью которых является улучшение экологической обстановки в одном регионе;
- локальные, решающие вопросы принятия неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды в отдельных городах.
