ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Понятие источника права социального обеспечения
Юридическое прогнозирование представляет собой теоретическую и практическую деятельность в социально-правовой сфере, которая имеет своей целью установление тенденций развития правовой системы на определенную перспективу для выработки предложений по ее совершенствованию. Данный вид деятельности обеспечивает непрерывное или по меньшей мере оперативное реагирование на социальные изменения со стороны тех субъектов, которые стремятся установить контроль над этими изменениями (или фактически обладают им). Без прогнозирования трудно вообразить себе осмысленные управляющие воздействия на ту или иную систему. Чем больше такая система имеет критически значимых для своего функционирования параметров, тем важнее оказывается проблема выработки своевременных и точных прогнозов, что мы видим и на примере правового развития.
Следовательно, целесообразным является всестороннее исследование взаимосвязи социального прогнозирования и правовой системы, что обусловлено необходимостью использования результатов и выводов прогнозирования для изучения проблемы идентификации будущих состояний правовой системы. Это, в свою очередь, позволит открыть путь к установлению аналогичных взаимосвязей иных социальных явлений (событий или процессов) с правовой системой.
С другой стороны, имеет смысл показать возможности прагматического использования правовой системы как инструмента достижения общесоциальных целей и приоритетов. В данном контексте важно говорить о государственном (в широком смысле) или публичном назначении юридического прогнозирования. С позиции А. Бауэра и его соавторов всякий прогноз обособленного социального процесса вынужденным образом опирается на абстракцию, ибо в реальности все переплетено и необходимо учитывать огромное число взаимосвязей3. Это предопределяется комплексностью любого из существующих видов прогнозирования, в том числе и юридического. Частные прогнозы, как отмечают авторы, в условиях разработки прогноза общественного развития, являющего собой единый процесс, способствуют переориентации исследователя на прогнозирование общественной системы в ее движении, поскольку общество — это непрерывно развивающаяся, а отнюдь не «застывшая» динамическая система различных по своей сути и содержанию общественных отношений .
Среди общественных отношений, регулируемых правом, приоритетное место занимает защита семьи, материнства и детства. Феномены «материнство» и «детство» являются объектами защиты государства, что регламентировано ст. 38 Конституции РФ . Но от декларации до реального правового механизма всегда лежит долгий и непростой путь. Далее мы скажем о нескольких трудностях, обнаруживаемых на данном пути.
Развивая доктринальное исследование проблематики правовой защиты семьи, следует акцентировать внимание на таком институте, как материнский (семейный) капитал. Как и любая другая социально-экономическая мера поддержки, он имеет свои особенности применения и ограничения, далеко не все из них имеют внятное социально-экономическое обоснование. Не стоит и говорить о том, что отсутствие реального обоснования того или иного правового режима делает проблемным его реализацию: она всегда либо неполна, либо самопротиворечива.
Стабильность как характеристика семейной формы человеческого существования отнюдь не может быть сведена к формальным правилам и их выполнению со стороны членов семьи. Сама по себе неизменяемость связей еще ни о чем не говорит: важно то, насколько эффективно семья выполняет те функции, которые существуют у нее по отношению к обществу в целом, а также к собственным членам. И здесь особое значение приобретают многочисленные моральные и психологические обстоятельства, в которых существуют и функционируют семьи. Движение к общечеловеческой культуре с необходимостью влечет за собой понимание семьи как первичной сферы взаимного признания индивидами друг друга с ролевой и личностной (надролевой) перспективами16, так что если мы скажем, что сегодня эффективно функционируют только семьи с прочными внутрисемейными связями, глубокой заинтересованностью в них и удовлетворенностью супружеством, отцовством и материнством, то будем абсолютно правы. Следовательно, особую актуальность сохраняет задача создания и поддержания благоприятной морально-психологической атмосферы в каждой семье, хотя здесь мы, естественно, выходим за пределы любых формальных правил, поскольку ни одна инстанция к такому поведению принуждать не может и не станет.
Системный взгляд на то, по каким законам живет семья, подсказывает нам, что ей, как и любой органической целостности, требуются и пространство для развития, и время. При обсуждении данной тематики проблема социального времени становится не просто важной, а злободневной. Для семьи совершенно необходимо некоторое количество свободного (от всех форм экономической занятости) времени, в течение которого мог бы быть организован тем или иным образом общий досуг. Не всегда его организация отличается рациональностью.
Отдельная тема — правовое регулирование личных неимущественных отношений супругов. Не секрет, что значительное количество разводов происходит из-за неравномерного вклада супругов в совместную собственность и возникающих отсюда разногласий. И если брачный договор (гл. 8 «Договорный режим имущества супругов» СК РФ ) предоставляет возможность каждому из них сохранить в случае расторжения брака приобретенное в нем на собственные средства имущество, выводя его из режима совместной собственности и неизбежного раздела, то, в отличие от многих других стран, правовой режим брачного договора по российскому законодательству не предусматривает регулирования личных неимущественных отношений (супружеская верность; права и обязанности интимного характера; семейная тайна; защита чести и доброго имени; неприкосновенность частной жизни каждого из супругов и т.д.), что приводит зачастую к серьезным семейно-правовым конфликтам (например, обвинение в изнасиловании мужем жены). В целях реализации конституционных гарантий личных неимущественных прав автор предлагает включить в предмет регулирования брачного договора (ст. 40 СК РФ) личные неимущественные отношения супругов. Это, конечно, потребует глубокой доктринальной проработки, так что законодатель не сможет обойтись без помощи экспертного сообщества.
Важное место среди установленных в законе субъективных прав занимает право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и потери кормильца, что обусловлено нормами ст. 39 Конституции РФ. Реализация этого права всегда (и сегодня, и ранее) сталкивалась с рядом трудностей. Достаточно долгое время на государственном уровне прорабатывался вопрос об увеличении пенсионного возраста (который в итоге был увеличен с 2019 г.), в частности для сотрудников силовых структур (в отношении военнослужащих и чиновников — в 2014 г.), что было обозначено в соответствующем законопроекте, подготовленном Правительством РФ.
Права граждан по начислению им пенсий справедливо относят к социальным правам, и эти права подвергаются ущемлению. Странно, что власть не замечает подобного рода фактов, ведь выполнение политических обязательств, тем более в интересах народа, напрямую зависит от экономической ситуации в стране. Следовательно, как соотносится данная законодательная мера с ч. 2 ст. 55 Основного закона, согласно которой не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, — остается большим вопросом. Следует не забывать и о том, что повышение пенсионного возраста неизбежно связано с изменением жизненных планов лиц предпенсионного возраста, которые рассчитывали на реализацию права на пенсию в соответствии с ранее действовавшим правовым регулированием.
Этим предопределяется необходимость установления переходного периода для адаптации к вносимым изменениям и применения иных законодательных мер, призванных смягчить последствия введения нового правового регулирования.
Согласно ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Тем временем ситуация в здравоохранении также вызывает серьезное беспокойство. Общероссийская общественная организация «Лига защиты пациентов» подготовила коллективное обращение — Декларацию о сохранении государственной системы здравоохранения и бесплатной медицинской помощи в России, главной задачей которой является призыв к противодействию растущим препятствиям в оказании гражданам гарантированных Конституцией социальных услуг. Составители документа открыто заявляют, что обеспокоены политикой государства в сфере здравоохранения, целостность которой, как им представляется, в значительной степени сегодня подорвана. Это проблема национального значения, и Правительство РФ готовится представить главе государства ряд правовых новелл, касающихся расширения возможностей для государственно-частного партнерства, заключения концессионных соглашений в области здравоохранения. Реализация предлагаемых мер повлечет за собой приток ресурсов, эквивалентных сумме в 400 млрд руб. Но резкое сокращение доли участия государственного бюджета в поддержке медицины, как подчеркивается в Декларации, может иметь неблагоприятные последствия для общества в целом, так что доминирование частного капитала здесь оценивается нейтрально лишь с точки зрения права, но не морали.
Социальное обеспечение в юридической литературе определяется как отрасль российского права, которая регулирует отношения в области социального обеспечения населения. Под источниками права социального обеспечения принято понимать такие нормативно-правовые акты, которые регулируют социальные отношения в данной отрасли права .
Источники данной правовой отрасли в Российской Федерации отражают условия жизни отдельных социальных прослоек, их материальное выражение. С изменением этих материальных условий меняется и законодательная база социального обеспечения. В современном российском обществе, в связи с динамичными социально-экономическими условиями жизни, часто меняется законодательство в данной сфере.
В юридической литературе представлено много классификаций источников права социального обеспечения по различным основаниям, рассмотрим некоторые из них. Многие исследователи предлагают классифицировать источники данной отрасли права по их значимости или, как они указывают, по юридической силе.
Нормы международного права, к которым присоединилась Российская Федерация. Они обладают большей юридической силой, чем внутренние законы страны. Законы, обладающие вышей юридической силой. Они принимаются главными законодательными органами власти страны и ее субъектов. Законы также можно разделить на конституционные, кодифицированные, текущие. Подзаконные акты.
Среди них можно особенно выделить Указы Президента РФ, которые вносят конкретику, разъяснения в спорные вопросы, которые закреплены законами. Дополнительные меры социальной защиты, сроки их выполнения обычно оговариваются в Постановлениях Правительства РФ.
Здесь необходимо указать, что согласно положениям Конституции РФ, вопросы в области социального обеспечения подпадают под совместную компетенцию центральных органов власти и ее субъектов. Более подробной является классификация по сфере действия источников права, в зависимости от этого можно представить следующее деление:
- Нормативно-правовые акты федерального значения;
- Нормативно-правовые акты субъектов федерации;
- Нормативно-правовые акты отдельных отраслей;
- Муниципальные акты;
- Нормативно-правовые акты локального характера.
Популярной среди правоведов является классификация источников права социального обеспечения в зависимости от формы нормативно-правового акта, она включает: Законы Российской Федерации; Указы, исходящие от Президента РФ, а также его распоряжения; Постановления, исходящие от Правительства РФ, а также его распоряжения; Разъяснения, постановления таких ведомственных учреждений как Министерства труда, Миграционная служба РФ и прочих.
Отдельные исследователи, считают необходимым выделять источники права в зависимости от органа, который этот нормативно-правовой акт принял, но поскольку аппарат социального обеспечения чрезвычайно обширный, то подробно рассматривать эту классификацию нет необходимости.
Виды источников права социального обеспечения
Известно, что основные права и свободы граждан, равно как и принципы их реализации, защиты, регламентируются конституционным законодательством. К таким, регламентированным конституционным законодательством правам, относятся право на социальную защиту, социальное обеспечение. Следует отметить, что Основной закон Российской Федерации включает большое количество правовых норм, которые бы прямо или опосредованно включали, подразумевали характер социальной обеспеченности, социальных гарантий. Наряду с этим, на сегодняшний день, действующая Конституция Российской Федерации не предоставляет возможности получить представления о понятиях «социальная защита» и «социальная обеспеченность», наряду с тем как не представляется возможности получить представления о содержании указанных понятий.
Автор считает, что по данному вопросу затруднения содержатся в самой Конституции Российской Федерации, где регламентация социальной защиты и её обеспечении регламентируются во многих статьях по всему Основному закону. Наряду с указанным, с точки зрения юридической техники не ясно содержание понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение» .
Вопросам конституционно-правового регулирования и защиты социальных прав граждан Российской Федерации уделялось и уделяется большое внимание в юридической науке. Например, в научных источниках прослеживается оживлённая дискуссия касаемо современных проблем конституционно-правового регулирования социальных вопросов в государстве. Дискуссионная оживлённость объясняется тем, что имеют место различия в основополагающих подходах касаемо выделения как признаков, так и должного качества гарантий со стороны социального государства. Также дискуссионность вызвана с различными проблемами регулирования социальных отношений в российском обществе, плюрализмом трактовок терминологических терминов, которые используются в правоотношениях, осложнённых социальным аспектом.
Некоторые учёные, например, Н.С. Бондарь, уверен в том, что Конституция Российской Федерации предоставляет возможность как выявить, так и проследить закономерность связей конституционно-правовых институтов в рамках социальной защиты, обеспеченности своих граждан. Концептуальный подход в регулировании социальных прав граждан, прежде всего, должен подразумевать, включать мононормативную модель гарантированных социальных прав наравне с вопросами их регулирования и защиты .
В свою очередь, П.К. Гончаров, исследуя проблематику становления и функционирования социального государства, занимает позицию, согласно которой в Российской Федерации процесс построения социального государства ещё не завершён .
Существующие в настоящее время проблемы конституционно-правового регулирования социального сектора наряду с проблематикой защиты социальных прав, уровень, границы правового регулирования социальных отношений, вопросы социальной защищённости, возможность непосредственного применения норм Конституции Российской Федерации в рамках социальной защиты, также вопросы обязательств государства перед обществом в социальной сфере продолжают оставаться как дискуссионными, так и спорными.
Следует принять во внимание, что основам социальной защиты, регламентированных Конституцией Российской Федерации как базовые, присущи некоторые особенности. Существующие конституционные основы выступают в роли ориентира легитимности деятельности государства в социальной сфере, позволяют структурировать и ориентировать все направления социальной защиты на конкретного гражданина. Также в этих основах подлежат закреплению гарантии государства в направлении социальном.
Государство, являющееся социальным, не только должно законодательно регламентировать социально обеспечивающий сектор, а также должно обеспечить возможность должной реализации таких гарантий субъектами правоотношений. Такая деятельность должна быть направлена в целях реализации таких обязанностей государства как: охрана труда, здоровья человека, установление актуального минимального размера оплаты труда, оказание поддержку семьям, качественная защита институтов материнства, отцовства, детства, поддержка пожилых граждан и инвалидов. Также представляется крайне важным развивать и совершенствовать систему социальных служб, устанавливать актуальные государственные пенсии, пособия.
Современное законодательство Российской Федерации, к сожалению, не принимает в должное внимание, юридическую науку, в связи с чем действующие нормативные акты, документы социальной сферы не лишены пробельности и противоречивости. Также по этой причине является весьма затруднительной реализация социальных прав и существующая судебная практика тому подтверждение.
Непростым в настоящее время остаётся вопрос защиты от безработицы. Экономический кризис предопределил большое сокращение работающих граждан в различных сферах деятельности, в различных организациях, предприятиях, учреждениях различных форм собственности. Наименьшее количество сокращений работающего персонала за период с 2009 года по настоящее время прослеживается в природо-ресурсной сфере, а также в пищевой индустрии .
В данном направлении участие государства очень актуально. Актуальность данного обусловлена необходимостью поддержания социального баланса, который поддерживается посредством реализации таких методов как: в сфере социальной – качественным обеспечением равенства прав в социальной сфере, проводимой политикой, направленной на поддержание социальной стабильности, скорейшее устранение резкого контраста в доходах, сравнивание уровня жизни в государстве, логичность и оправданность доходов различных социальных групп; в сфере политической – в распространении демократических идей, системы действенных механизмов обеспечения и реализации социально-демократических прав граждан, способствование распространению механизма оказания влияния граждан на проводимую политику.
Весьма проблематичным также остаётся вопрос регулирования механизма защиты отцовства, детства, материнства. За последние годы принималось немалое количество нормативных документов касаемо защиты отцовства, детства, материнства. Вместе с тем, законодательство Российской Федерации в данной сфере не является системным, констатируется факт того, что прослеживается в данном направлении разобщение актов в различных отраслях права.
Например, Трудовой кодекс Российской Федерации регламентирует гарантии и льготы по защите детства и материнства. Вместе с тем, некоторым положениям Трудового кодекса Российской Федерации в данном направлении свойственна противоречивость. В статье 259 Кодекса Гарантии предоставляются отцам и матерям, которые воспитывают без супруга или супруги детей в возрасте до пяти лет. В качестве условий при которых действуют гарантии, регламентированы брачные отношения, а не семейные, поэтому имеет место «наложение понятий» «супруги» и «родители ребёнка» друг на друга. По данному вопросу В.А. Малышев отмечает, что подлежат регулированию отношения с лицами, у которых имеются семейные обязанности, а упоминание супруга родителя ребёнка вводит в заблуждение . Данное подтверждается и тем, что в статье 264 ТК РФ отмечаются отцы, которые воспитывают детей без матери.
Стоит отметить большое значение введение и распространение права на получение материнского капитала. Вместе с тем, продолжают возникать вопросы по срокам его получения, прежде всего, по целям расходования материнского капитала.
Касаемо законодательной регламентации государственных пособий на детей в современной Российской Федерации отмечается высокая пробельность и противоречивость. Это подтверждается тем, что существующая целая система детских пособий не отвечает, к сожалению, реалиям современной жизни. Настоящее имеет место по причине отсутствия в законодательстве термина «кровная семья», «семья усыновителей», что в конечном итоге может привести к ограничению прав некоторых граждан, причём таких граждан, которые занимаются как содержанием, так и воспитанием детей.
Принимая во внимание отсутствие возможности в рамках статьи рассмотреть в полном объёме всю проблематику конституционно-правового регулирования и защиты социальных прав граждан Российской Федерации, следует отметить, что в Российской Федерации проблема реализации норм конституции по социальной защите граждан существует. Нормы Конституций Российской Федерации имеют прямое действие, что уже означает отсутствие надобности наличия дополнительной их законодательной регламентации. Но по причине того, что нормы Конституции о социальных правах, зачастую, общие, поэтому они не могут иметь прямого действия. В некоторых случаях норма Конституции предусматривает необходимость принять соответствующий федеральный закон по тому или иному правоотношению.
Произведя анализ законодательства Российской Федерации в сфере регулирования социальных прав, автор отмечает, что продолжают прослеживаться законодательные пробелы и коллизии в данном направлении. Устранить такие пробелы и коллизии представляется возможным посредством разработки и принятия новых законодательных положений, законов, а также посредством внесения поправок в действующее законодательство.
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Конституция РФ, как источник права социального обеспечения
В данном документе рассматриваются права граждан РФ на социальное обеспечение, предоставляемое в соответствии с федеральным и региональным социальным законодательством федеральными и региональными органами власти - органами социальной защиты населения.
И за защитой этих своих социальных прав обращаться следует в органы социальной защиты по месту жительства.
Право на социальное обеспечение гражданам Российской Федерации гарантировано Конституцией РФ и соответствующими Федеральными законами.
Конституция РФ является основным источником права на социальное обеспечение гражданам Российской Федерации. Устанавливая основы конституционного строя в Российской Федерации, Конституция РФ определяет права и свободы гражданина РФ, в том числе и в области социального обеспечения.
Конституция РФ предусматривает следующие принципиальные положения для всего социального обеспечения в стране:
Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека - ч. 1 ст. 7 Конституции РФ;
в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты - ч. 2 ст. 7 Конституции РФ;
материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей. Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях - ст. 38 Конституции РФ;
каждому гражданину РФ гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом - ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ;
поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность - ч. 3 ст. 39 Конституции РФ;
каждый гражданин РФ имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений - ч. 1 ст. 41 Конституции РФ;
Перечисленные выше положения о правах и свободах граждан в сфере социального обеспечения, урегулированные Конституцией РФ, являются основой законодательной и иной нормотворческой деятельности всех государственных органов .
Важное значение для правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан в Российской Федерации имеют конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции Федерации и субъектов РФ:
согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
при этом последние не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия действует федеральный закон.
Конституция РФ, выступая в качестве источника права на социальное обеспечение граждан Российской Федерации, выполняет ряд функций:
закрепляет основные права и свободы человека и гражданина в области социального обеспечения и социальной защиты (ст. 2, 7, 37-39, 41 и иные Конституции РФ);
устанавливает гарантии для реализации гражданами их прав на отдельные виды социального обеспечения (ст. 45, 46, 48, 53, 55 Конституции РФ);
