1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИЕЙ
1.1 Понятие «эффективность муниципального управления территори-ей».
Управление – это функция организованных систем различной приро-ды (технических, биологических, социальных), обеспечивающая их целост-ность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.
Муниципальное управление – это функция местного самоуправления, нацеленная на увеличение качества жизни народонаселения муниципального образования (муниципалитета). В процессе муниципального управления ор-ганы муниципального образования (например, отдел образования, отдел промышленности и т.д.) ведут взаимодействие с разными субъектами (к при-меру: торговые предприятия, образовательные организации и т.д.), находя-щиеся на территории муниципального образования.
Васильев А.А. рассматривает муниципальное управление как часть местного самоуправления [7, с.160], иначе говоря, множество муниципаль-ного управления принадлежит более мощному множеству местного само-управления. Сторонники данного подхода понимают под муниципальным управлением управленческую, административно-организационную деятель-ность выборных и других местных органов – главы муниципального обра-зования, его администрации, представительного (законодательного) органа муниципального образования.
В такой трактовке муниципальное управление сужается до деятельно-сти сотрудников местных административных органов, наделенных соответ-ствующими полномочиями (как правило, на профессиональной основе). По-лучается, что различные формы непосредственной демократии, входящие в состав местного самоуправления, скажем, территориальное общественное самоуправление, как элементы системы муниципального управления не рас-сматриваются. Например, С.А. Мельник редуцирует муниципальное управ-ление до механизма предоставления муниципальных услуг, т. е. решения все-го одной группы вопросов местного значения, входящих в компетенцию местных органов [21, с. 104].
Мещеряков Ю. Н. считает, что муниципальное управление подразу-мевает под собой деятельность органов местного самоуправления, направ-ленную на реализацию общественных интересов, осуществляемую в опреде-ленных законом формах, посредством, использования ресурсов муници-пального хозяйства [22, с. 78].
Хайруллов Д.С., Давыдова Л.А. пишут о том, что муниципальное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения му-ниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преоб-разования, а также эффективного использования территориального потенци-ала [38, с. 207].
Муниципальное управление в условиях становления местного само-управления в трансформационном российском обществе связывается с управлением воспроизводством и развитием местных сообществ, а также со-циально-экономическим развитием городского или сельского поселения как территорий их проживания.
Таким образом, анализ представленных определений позволяет сде-лать вывод о том, что муниципальное управление представляет собой дея-тельность органов местного самоуправления, направленную на реализацию своих полномочий в сфере удовлетворения общественных интересов, повы-шения качества жизни населения и других аспектов социально-экономического развития муниципального образования.
К функциям муниципального управления относятся:
– формирования программ развития муниципалитета;
– утверждение и выполнение муниципального бюджета;
– контроль над деятельностью главы муниципального образования;
– установка местных налогов и сборов.
В зависимости от целей муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муни-ципального управления. В понимании одних исследователей целью муници-пального управления является:
– обеспечение оптимальных условий для функционирования и разви-тия территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.
– создание органов власти, которые смогли бы обеспечить сохранение региона и страны как целостной системы. Очевидно, по их мнению, что эта цель общегосударственного уровня.
– повышение качества жизни населения на территории муниципально-го образования, под которым понимается развитие человеческого потенциа-ла, приращение человеческого капитала.
Элементами системы муниципального управления являются ее теоре-тическая основа в виде концепции муниципального управления, объекты (местные сообщества и муниципальные образования, муниципальная органи-зация местного самоуправления), субъекты (муниципальные управленческие организации, выборные должностные лица местного самоуправления). На базе теоретической основы муниципального управления разрабатывается концепция муниципального управления. В ней определяются его сущность и содержание, определяются принципы и подходы. В концепции в качестве ос-новных направлений муниципального управления выделяются:
1) управление муниципальной организацией местного самоуправле-ния,
2) управление местными сообществами;
2) управление муниципальным образованием как социально-экономической системой, включающим в себя управление муниципальным хозяйством;
3) управление отдельными сферами жизнедеятельности местных со-обществ, отраслями муниципального хозяйства;
4) управление на территориях, которые имеют свои специфические особенности;
5) управление муниципальными организациями, включая органы местного самоуправления.
Муниципальное управление играет огромную роль в обеспечении действенной социальной политики страны, поддержании высочайшего каче-ства жизни народонаселения. Дело в том, что с точки зрения властной верти-кали, муниципальный уровень управления считается наиболее базовым – он ближе всех расположен к народу, лучше всего имеет возможность учитывать и знать все его потребности.
Поэтому грамотное муниципальное управление – это задаток ста-бильности страны, опирающейся на учёт интересов всех его граждан. Вооб-ще необходимость муниципального управления в территориальном коллек-тиве и государственного управления в обществе вызвана теми же причинами, которые породили само государство и создание органов муниципального управления. На определенной стадии публичного развития прежняя обще-ственная родоплеменная организация прекратила удовлетворять все необхо-димости общества в методах решения «общих дел» и преодоления инциден-тов, тем самым появилось государство. Для выполнения данных задач стала важна конкретная организация, выделение особенного слоя людей для регу-лирования социальных процессов. Первопричина появления муниципально-го управления – необходимость регулирования отношений в коллективе: ис-полнение «общих дел» и преодоление конфликтов.
Эффективность – степень достижения общественно-значимого резуль-тата (эффекта) в зависимости от объема и качества предоставляемых госу-дарством услуг.
Проблема эффективности муниципального управления всегда была актуальной, но в настоящее время стала еще острее. Последствия неверно выбранной стратегии и тактики муниципального управления в современных условиях становятся катастрофическими для муниципальных образований. Поэтому большое внимание уделяется выбору системы муниципального управления.
Под эффективностью применительно к управлению, Диневич В.А. по-нимает количественно определенное влияние «нового» управления на ре-зультаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата [14, с. 24].
Эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем и определяется как результат сложного взаи-модействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и др., оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.
Эффективность местного самоуправления зависит от множества фак-торов, которые условно можно разделить на:
– базовые (устойчивость государственной власти, степень демократи-зации государственного управления, многоукладная экономика, приемле-мость условий хозяйствования);
– экономические (финансовая самостоятельность местного самоуправ-ления, совмещенность интересов властей всех уровней, оптимальность не-бюджетных отношений и пр.);
– политико-правовые (организационная самостоятельность, выбор-ность и подконтрольность местного самоуправления государству, правовая обеспеченность и грамотность органов местного самоуправления);
– структурно-функциональные (оптимальная структура, состав и чис-ленность персонала местного самоуправления, наличие вертикали власти, соответствие функций, полномочий, ответственности и целей местного само-управления);
– организационные (территориальная доступность органов местного самоуправления населению, участие населения в самоуправлении, информа-ционная работа, качество и оценка работы органов местного самоуправле-ния);
– ресурсные (качество кадровой базы, техническая оснащенность, ин-формационная обеспеченность, прозрачность работы органов местного са-моуправления).
Все эти факторы значимы, однако решающую роль среди них играют базовые. Объясняется это тем, что без сильной государственной власти нель-зя достичь соблюдения законов, построить гражданское общество; без демо-кратизации государственного управления не могут быть созданы дееспособ-ные институты местной власти, а наличия многоукладной экономики и при-емлемых условий хозяйствования – обеспечена эффективная деятельность хозяйствующих субъектов.
В свою очередь, демократизация государственного управления не-возможна без децентрализации межбюджетных отношений. В общем смысле эффективность муниципального управления можно рассматривать как опре-деленную оценку правильности и неправильности принятого решения по от-ношению к полученному результату.
Эффективность работы органов местного самоуправления и общую эффективность управления можно определить, как некую интегральную сум-му эффективностей.
Различают внутреннюю и внешнюю эффективность муниципального управления:
– внутренняя эффективность – это эффективность работы органов, ко-торая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управлен-ческих решений, способствующих повышению качества жизни населения;
– внешняя эффективность – это уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории муниципального образования.
Гричук А.Г. считает, что эффективность муниципального управления – это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы функционирования и развития муниципального образования, предполагаю-щий изменение его формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала местного сообще-ства, отнесенный к затратам на его достижение [12, с. 62].
Таким образом, эффективность муниципального управления опреде-ляют два взаимосвязанных параметра: социальная и экономическая эффек-тивность.
1. Социальная эффективность – качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям местного сооб-щества.
В показателях социальной эффективности находит отражение харак-тер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». В этой связи социальная эффективность управления неразрывно связана с возложением на органы местного самоуправления обя-зательств по поводу разрешения тех проблем, носителем которых выступает местное сообщество. При этом проблемы могут проявляться не только как фактическое положение дел, не соответствующее желаемому состоянию, но и как ситуация, когда находится под угрозой либо задача, требующая разре-шения, либо потенциальная возможность.
Социальная эффективность управления состоит, по существу, в одном – в установлении четких работоспособных механизмов общественной коор-динации и обратной связи между получателями муниципальных услуг и ор-ганами местного самоуправления. В общем ключе ее можно установить на основе анализа социальных индикаторов. Примерами социальной неэффек-тивности являются такие понятия, как неравноправие, сохранение безработи-цы, бедности, ограничение доступа к вертикальной мобильности, образова-нию, услугам здравоохранения. Социальная эффективность наиболее близка к понятиям качества жизни, социальной справедливости и общественного благополучия.
Используя терминологию Г.В. Атаманчука [5, с. 21], социальную эф-фективность муниципального управления можно разделить на три вида:
1) общая социальная эффективность (раскрывает результаты функци-онирования всей системы местного самоуправления);
2) специальная социальная эффективность (характеризует состояние организации и функционирования органов местного самоуправления как субъекта управления общественными процессами);
3) конкретная социальная эффективность (отражает деятельность каж-дого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия).
2. Экономическая эффективность – количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности; характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды [17, с. 27].
Показатели экономической эффективности характеризуют то, как реа-лизуется оцениваемая деятельность, насколько производительно использу-ются затрачиваемые ресурсы, т. е., насколько «правильно делаются вещи».
Таким образом, в итоге вышеизложенного можем констатировать, что под муниципальным управлением понимается управление социальными общностями на основе территориального принципа. Целью муниципального управления является обеспечение оптимальных условий для функционирова-ния и развития территориальных общностей, располагающих статусом отно-сительно самостоятельной хозяйственной единицы.
Под эффективностью муниципального управления будем понимать результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, пред-полагающий изменение формы, свойств, характера, условий, обеспечиваю-щих формирование и реализацию потенциала личности, домашнего хозяй-ства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.
1.2. Особенности эффективности муниципального управления терри-торией.
По мнению некоторых представителей экономико-хозяйственного подхода, муниципальный менеджмент ориентирует муниципальную деятель-ность на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустройство территории, на создание условий для воспроизводства и раз-вития самого человека. Отсюда следует вывод о такой особенности, как
Первая особенность заключается в идентичности понятий муници-пального менеджмента и менеджмента социального [18, с. 131].
На мой взгляд, вряд ли следует муниципальное управление сводить к муниципальному менеджменту, а муниципальный менеджмент – к социаль-ному менеджменту. Муниципальное управление как составная часть соци-ального управления имеет свои специфические особенности. Формируемые местным сообществом или группой местных сообществ органы местного са-моуправления преследует, прежде всего, социальные цели некоммерческого характера. Поэтому в качестве критерия эффективности и результативности их деятельности выступают не только результаты в хозяйственно-экономической сфере, но и в других основных сферах: социально-культурной, политической и идеологической.
Вторая особенность – муниципальное управление самым тесным об-разом связана с самоуправлением, т.е. с самоорганизацией местных сооб-ществ, отдельных граждан. Отсюда вытекает специфическая роль местных сообществ как субъекта местного самоуправления. Местное сообщество в муниципальном управлении выступает одновременно в двух ролях – как цель и объект управления. В то же время в качестве субъекта муниципально-го управления выступают не сами местные сообщества, а создаваемые орга-ны местного самоуправления, с помощью которых местные сообщества до-биваются решения вопросов своей жизнедеятельности.
Третья особенность муниципального управления – максимально и эффективное использование социального потенциала местных сообществ, ко-торые базируется на человеческом ресурсе как главном ресурсе муници-пальных образований. Составными его элементами являются интересы и по-требности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства как местных сообществ в целом, так и ее отдельных индивидов, а также и со-здаваемых ими организаций.
Четвертая особенность состоит в том, что муниципальное управление основано на менталитете, традициях и обычаях, духовных и нравственных ценностях местных сообществ. Вместе с тем вряд ли правомерно сравнивать местные сообщества с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Именно такой подход декларируется коллективом авторов учебника «Система муници-пального управления» [18, с. 139].
Некоторые исследователи отмечают двойственную природу понятия «муниципальное управление».
Четвертая особенность – двойственность природы содержания муни-ципальной управленческой деятельности. Она заключается в том, что, с од-ной стороны, муниципальная деятельность включает в себя вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъ-ектами разных форм собственности, действующими на территории муници-пального образования; а с другой, – она связана с регулированием хозяй-ственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и орга-низаций [20, с. 29].
Управленческую деятельность муниципалитета некоторые исследова-тели разделяют на два вида: хозяйственно-экономическую и социально-политическую [29, с. 107]
Пятая особенность – основной вид хозяйственной деятельности орга-нов местного самоуправления – это подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан. Хозяйственное муници-пальное управление представляется как деятельность органов местного са-моуправления, направленная на реализацию общественных интересов, осу-ществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства» [15, с. 63]. Если же вести речь о содержании управленческой дея-тельности муниципальным хозяйством, то предлагается выделить два основ-ных направления: властное и экономическое. Это обуславливается тем, что методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми они вынуждены контактировать.
Нетрудно заметить, что в данном случае муниципальное управление рассматривается с позиции хозяйственно-экономического подхода, согласно которому муниципальная профессиональная деятельность связывается с управлением местным (муниципальным) хозяйством или управлением муни-ципальной социально-экономической системой. При этом социальная направленность муниципального управления не является его сущностной ха-рактеристикой.
Шестая особенность – процесс муниципального управления на муни-ципальном уровне предполагает управляющие воздействия субъекта управ-ления в лице органов местного самоуправления на основные объекты управ-ления – местные сообщества и муниципальное образование как социально-экономическую систему. При этом обратим внимание на то обстоятельство, что в этом процессе всегда имеют место две ее характерные особенности - не-определенность и субъективность. Они присутствуют в муниципальной дея-тельности, прежде всего, при анализе и оценке изменений, происходящих в муниципальном образовании, а также при разработке и принятии органами местного самоуправления управленческих решений. Рассматривая вопрос о возможностях воздействия субъекта муниципального управления на муници-пальное образование, выделяют его устойчивые и изменяемые характеристи-ки, которые поддаются восприятию управляющих воздействий.
К устойчивым характеристикам, слабо поддающихся по восприятию управляющих воздействий, относятся:
– географические и природно-климатические условия;
– социально-демографический состав населения; - объем предметов ведения и полномочий;
– отношения собственности.
К характеристикам, изменяемым по восприятию управляющих воз-действий, относятся:
– профессиональные и иные качества трудовых ресурсов;
– взаимоотношения органов местного самоуправления с бизнесом и гражданским обществом;
– организационные структуры муниципального управления;
– мотивация работников.
Изменение устойчивых характеристик муниципального образования приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой качественное изменение соотношений между объектом и субъектом управле-ния. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования как социально-экономической системы.
Муниципальное управление как вид управленческой деятельности ха-рактеризуется следующими чертами.
Во-первых, наличием собственной концепции, которая муниципально-го управления опирается на местном самоуправлении как институте народо-властия и институте гражданского общества.
Во-вторых, в системе муниципального управления в качестве объек-тов управления рассматриваются:
– местные сообщества;
– муниципальное образование как социально-экономическая система;
– муниципальная организация местного самоуправления;
– происходящие на территории муниципального образования соци-ально-экономические и социально-политические и идеологические процессы.
В-третьих, в качестве субъектов управления в системе муниципально-го управления рассматриваются муниципальные управленческие организа-ции, выборные должностные лица местного самоуправления (к примеру, глава муниципального образования).
Седьмая особенность – способности муниципального управления ограничены. Органы государственного и муниципального управления, ис-полняя свою управленческую деятельность, естественно, не в состоянии ре-шить все насущные «социальные дела» (непрерывно появляются свежие про-блемы), устранить общественное неравенство в обществе и тем более убрать возрастные различия. Путем регулирующего влияния государственных и муниципальных органов (каждых – на собственном уровне) возможно толь-ко лишь умерять, смягчать конфликты, не доводя их до разрушительного противостояния. Путем использования общественной власти возможно ре-шить лишь некие «общие дела» (выдвигающиеся прежде всего на первый план), отчасти решить иные вопросы и никогда невозможно решить третьи (к примеру, поменять климат планеты в буквально поставленных параметрах). Используя меры управленческого влияния, нельзя также убрать обществен-ные и другие инциденты в обществе.
