Глава 1. Понятие, правовые основы и правовой режим контроля в сфере закупок для государственных нужд
1.1. Понятие и правовая природа контроля в сфере закупок для государственных нужд УИС
В соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» развитие государственного управления представляет собой направление государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности, составляющим элементом которого является правовая политика, система правового обеспечения, с учетом функционала права и его ценности.
В рамках реализации масштабной реформы системы управления финансами имеется ряд важных направлений:
? формирование бюджетной политики на основании и во взаимосвязи
с показателями государственных программ Российской Федерации;
? обеспечение конкурентной и прозрачной системы закупок
для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
? повышение открытости, прозрачности и ритмичности бюджетного процесса.
Сегодня правовая политика государства имеет на вооружении контрактную систему, которая воспринимается в качестве оптимальной организационно-правовой формы обеспечения государственных и муниципальных нужд. Напомним, что эпохе контрактной системы предшествовали два других: этап государственных закупок и этап государственного заказа.
Сегодня по данным федерального оператора электронных торгов «Росэлторг» (АО «Единая электронная торговая площадка») объем государственных и муниципальных закупок, заключенных на основании 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в России за 2021 г.в сравнении с 2020 г. на 10,3% и составляет 10,2 трлн рублей.
По объему опубликованных госзаказчиками процедур в рамках 44-ФЗ «Росэлторг» занял первое место с 510 тыс. процедур на сумму 2,9 трлн рублей. С точки зрения НМЦК «Росэлторг» имеет долю более чем 28% по всему рынку государственных торгов.
Объем корпоративных закупок по 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» за 2021 год составил 10,2 трлн рублей, увеличившись на 20,1% в сравнении с 2020 годом.
По итогам 2021 года в ЕИС в сфере закупок было зарегистрировано более 3 млн пользователей и проведено свыше 75 млрд транзакций, более 3 млн извещений на сумму более 27 трлн рублей; около 5 млн контрактов и договоров на сумму более 29 трлн рублей .
Вместе с тем, современной системе контроля в сфере закупок для государственных нужд имеются неблагоприятные тенденции– отмечается рост количества выявленных противоправных деяний (2015 г. – 56 905; 2016 г. – 76 787; 2017 г. – 90 708; 2018 г. – 90 910; 2019 г. – 91 886, 2020 – 93 145), административных правонарушений (2017 г. – 20 125; 2018 г. – 25 357; 2019 г. – 24 199, 2020 – 24 589) .
Исходя от отчетов Счетной палаты Российской Федерации, сумма нарушений, в том числе нарушений законодательства имеет тенденцию к увеличению более чем в 5 раз – с 53.05 млрд. руб. в 2016 году и до 362 млрд рублей, при этом на госзакупки приходится около 40% нарушений при исполнении федерального бюджета.
Более 40% коррупционных нарушений основаны на необоснованном завышении стоимости контрактов, 20% – связаны с приемкой и оплатой невыполненных работ.
Институт государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, провел в 2021 году исследование на основе анонимного опроса российских компаний. Установлено, что средний размер откатов при госзакупках в РФ составляет 22,5. 6,6 трлн рублейсоставляет общий объем взяток госзакупках, что приравнивается с 35,3% доходной части бюджета, или с 6,2% ВВП.
Взяткасоставляет от 3% до 65% от стоимости контракта. 71% компаний отметили, что наиболее часто сталкивались с коррупцией при конкурсных процедурах .
Очевидно, что эффективность и результативность контрактной системы напрямую влияет на реализацию национальных проектов, федеральных целевых программ, обеспечение государственных и муниципальных нужд, прав и свобод граждан, решение социально-экономических задач.
В 2017–2018 гг. общий ущерб от коррупционных преступлений, включающих нарушения законодательства в сфере государственных закупок, составил 65,7 млрд рублей, в 2020 год – 58,4 млрд рублей . Отмечается рост количества преступлений указанной категории – с 143 в 2012 году до 269 в 2020 году .
По итогам экспертно–аналитического мероприятия, проводимого в 2021 году Счетной палатой РФ «Мониторинг развития системы государственныхи корпоративных закупок в Российской Федерации за 2020 год» следует, что за последние 7 лет доля государственных и корпоративных закупок составляет около 30 % ВВП, в сферу закупок ежегодно вовлечено более 100 тысяч заказчиков и 400 тысяч поставщиков. Счетной палатой отмечается, что основную долю финансовых нарушений составляют нарушения при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов, в связи с чем на 2022 год Счетной палатой запланировано проведение экспертно-аналитического мероприятия, посвященного анализу и оценке механизмов формирования начальных (максимальных) цен контрактов.
По итогам аналитических мероприятий Счетная палата направила в Правительство Российской Федерации рекомендации по формированию долгосрочной стратегии развития контрактной системы в сфере закупок, товаров, работдля обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом анализа отраслевых рынков, а также имеющегося опыта реализации национальных проектов. Было предложено разработать единую методику определенияи внедрения показателей, характеризующих эффективность закупок, обеспечить соблюдение доли закупок у субъектов малого предпринимательства социально ориентированных некоммерческих организаций и выработать единые подходов к ведению претензионной работы в рамках исполнения контрактов.
Кроме того, Счетная палата планирует в 2022 году завершить проведение еще одного экспертно-аналитического мероприятия, посвященного анализу проблем, связанных с выявлением правонарушений и преступлений при осуществлении аудита и контроля в сфере закупок
для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также с использованием угрозы административной и уголовной ответственности как инструмента обеспечения законности поведения участников федеральной контрактной системы.
Так, является небезинтересной оценка объема государственных и муниципальных контрактов в рамках Федерального закона № 44-ФЗ, которая составила в 2020 году8,9 трлн рублей, в рамках Федерального закона № 223-ФЗ – 19,9 трлн рублей.
Важным условием 2020, 2021 гг. явилось развитие сферы закупок в условиях борьбы с новой коронавирусной инфекцией.
Правительством Российской Федерации принят ряда экстренных мер, с целью обеспечения стабильности системы и бесперебойной поставки необходимых товаров, работ, услуг для предупреждения и ликвидации последствий пандемии. В результате чего увеличился объема контрактов у единственного поставщика в 6,7 раза, с 54 млрд рублей в 2019 году до 361 млрд рублей в 2020 году.
Общие показатели закупочной деятельности в России за период 2015-2020 гг. выгладят следующим образом:
В структуре расходов ФСИН России основной объем средств федерального бюджета приходится на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд – 82?671?244,8 тыс. рублей, или 28,9?% от доведенных ФСИН России лимитов бюджетных обязательств .
Потребность совершенствования правового регулирования контрактной системы не вызывает сомнений. Это доказывают следующие аргументы: закупка для государственных нужд позволяет удовлетворить насущные потребности общества в различных товарах и услугах; сектор государственных закупок занимает значимую долю ВВП – не менее 7 %; закупки связаны с использованием бюджетных средств, а слабая конкуренция в указанной сфере за 3 года привела к ущербу в размере 557 млрд. руб., что коррелируется с расходами государства на образование и здравоохранение ; высокие коррупционные риски и правонарушения, мошенничество в указанной сфере, как условия нарушения экономической безопасности .
Так, распоряжением Правительства от 31.01.2019 № 117-р утверждена
Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024
годах, одним из ключевых мероприятий которой является совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных(муниципальных) нужд .
Следует отметить, что сфера правого регулирования является весьма динамичной и недостаточно системной, с учетом того, что после вступления в силу в 2013 году ФЗ № 44 принято около 60 федеральных законов о внесении в него изменений, затронувших более 50 процентов его статей. А существующие проблемы снижения эффективности и прозрачности закупок, ограничения конкуренции, завышения цен, а также коррупционных проявлений требуют ряда управленческих решений по следующим направлениям:
совершенствование механизма планирования закупок;
оптимизация процедур закупок;
повышение взаимной ответственности заказчиков и исполнителей
контрактов;
расширение практики применения предусмотренных
законодательством механизмов банковского и казначейского
сопровождения;
оптимизация полномочий контрольных органов в сфере закупок;
развитие функциональных возможностей государственной
информационной системы «Независимый регистратор»;
развитие функциональных возможностей единой информационной
системы в сфере закупок;
обеспечение открытости закупок;
повышение эффективности противодействия коррупции в сфере
закупок.
Кроме того, требуется реформа по оптимизации полномочий контрольных органов в сфере закупок, в рамках которой необходимо:
наладить вертикаль процедурного контроля с целью
единства правоприменительной практики и методологии реализации
контрольных полномочий контрольных органов в сфере закупок;
регламентировать на основании Постановления Правительства единый
порядок осуществления контроля в сфере закупок, при организации которого предусмотреть риск-ориентированный подход, а также порядок оценки эффективности деятельности контрольных органов в сфере закупок, с учетом показателей такой оценки;
обеспечить передачу материалов в органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок, для
возбуждения дел об административных правонарушениях в случаях их
выявления соответствующими органами местного самоуправления;
исключить дублирование контрольных функций
различных контрольных органов в сфере закупок;
обеспечить актуализацию и систематизацию составов административных правонарушений, особенно в связи с переводом закупок в электронную форму;
предусмотреть возможность включения банков в перечень субъектов контроля, а также установить меры административной ответственности за соблюдение ими требований законодательства в сфере контрактной системы.
С целью стабилизации правового регулирования контрактной системы в сфере закупок принята Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах, а также широко обсуждается вопрос его кодификации норм в сфере контрактной системы. Предлагается разработать Кодекс государственных и муниципальных закупок, который объединит в себе ключевые положения федерального законодательства (ФЗ № 44-ФЗ, ФЗ«О государственном оборонном заказе» и ФЗ«О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» ), а также положения подзаконных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. По задумке он будет состоять из двух частей: в общей части кодифицируют единые для сферы государственных и муниципальных закупок принципы и механизмы, а в специальных частях – особенности закупок в отдельных сферах. Инициаторов принятия кодекса стало в 2018 г. Министерство финансов РФ. Сегодня государству нужен единый кодекс как механизм унификации подходов и требований при закупках как для государственных и муниципальных нужд, так и при закупках отдельными видами юридических лиц.
Современное правовое регулирование отношений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд посредством контрактной системы включает следующие источники:
Конституция РФ ,
Гражданский кодекс РФ (§ 4 главы 30) ,
Бюджетный кодекс РФ ,
Кодекс РФ об административных правонарушениях ;
Уголовный кодекс РФ;
огромный правовой кластер федеральных законов (например, Федеральный закон «О защите конкуренции» и др.);
системы подзаконных актов – постановлений и распоряжений Правительства РФ, приказы министерств и ведомств .
В указанной сфере также отмечается огромное количество разъясняющих документов ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию контрактной системы.
Так, базовые положения в сфере правового регулирования государственных и муниципальных закупок находятся в ГК РФ, но в тоже время комплексный институт основан на сочетании частно-правового и публично-правового методов правового регулирования и выходит далеко за пределы ГК РФ , что свидетельствует о сложной конвергенционной природе правового регулирования с учетом ее цели.
Ввиду сказанного есть мнение, что система правового регулирования закупок не является гармонизированной . Иначе как объяснить, что несмотря на приоритет ГК РФ перед другими источниками, многие отношения регламентируются (например, размещение заказа для государственных и муниципальных нужд) бюджетным законодательством . Солидарны с мнением А.В. Винницкого, отметившим, что указанную сферу отличает система комплексного правового регулирования, в которой сочетаются многие отрасли российского права, но не ясен вопрос субординации кодексов в регулировании закупочной деятельности .
С одной приоритет ГК РФ очевиден, но, по мнению отдельный ученых, нормы специальных законов имеют приоритет перед нормами ГК РФ . при анализе правоприменительной практики следует, что суды выработали единые подходы к приоритетности кодексов и других ФЗ. Так, постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 № Ф05-20049/15 по делу № А41-29146/2015, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13.07.2016 № Ф06-10222/16 по делу № А49- 9838/2015 свидетельствуют, что отношения сторон регулируются ФЗ № 44-ФЗ, нормы которого, в том числе и об ответственности за нарушение обязательств, являются специальными по отношению к нормам ГК РФ . Таким образом, отказ судов в удовлетворении части исковых требований со ссылкой на общие нормы ГК РФ не свидетельствует о неправильном применении апелляционным судом норм материального права .
Суды указывают, что ГК РФ определяет основные принципы института договоров, заключаемых для публичных нужд, а специальный режим имеется у ФЗ № 44-ФЗ. В то время как до 2013 года считалось, что специальный закон не имеет приоритет перед ГК РФ .
В этой связи А.В. Гапанович считает, что на основании норм § 4 гл. 30, § 5 гл. 37 ГК РФ ФЗ № 44-ФЗрегулирует организационные мероприятия, процедуру, предшествующую его заключению государственного контракта, а сама его правовая природа, порядок заключения, изменения и расторжения регулируется положениями ГК РФ .
М.А. Занина считает, что имеющаяся коллизия норм права должна разрешаться с учетом п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которого нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, таки образом, действует презумпция верховенства и приоритета ГК РФ над другими федеральными законами. Таким образом, в случае противоречия норм ФЗ № 44-ФЗ ГК РФ в части порядка заключения, изменения или расторжения, применяться должны нормы ГК РФ, ввиду того, что ФЗ № 44-ФЗ имеет специальный режим и соответственно конкретизирует нормы ГК РФ .
В условиях спора о приоритете ГК РФ и ФЗ № 44-ФЗ, возникает контроверза относительно режима БК РФ, который определяет общие вопросы расходования бюджетных средств (гл. 10 раздела части II БК РФ) . Так, БК РФ определяет статус денежных средств (ч. 2 ст. 161). Статья 72 свидетельствует, что закупки для государственных нужд осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе с учетом положений норм БК РФ.
В соответствии со ст. 73 БК РФ получатели бюджетных средств должны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов.
В целом система нормативных правовых актов о закупках является многоуровневой, учитывает федеральный, региональный и местный уровень правового регулирования исследуемых отношений .
ФЗ № 44-ФЗ регулирует проведение государственных и муниципальных закупок комплексно посредством описания всего закупочного цикла (планирование, прогнозирование нужд заказчика, формирование и осуществление закупки, исполнение и приемку работ, мониторинг, аудит и контроль).
С учетом правореализационной практики субъектах РФ, отмечается явная потребность большого количества региональных нормативных актов, что свидетельствует об усложнении процесса правовой регламентации. Также очевиден факт огромного влияние на закупочную деятельность правоприменительная практика. В целом, важно понимать, что вся система правового регулирования исходят и должна исходить из идеи открытости и рационального использование бюджетных средств. Сегодня взят правильный курс, направленный на формирование конкурсной, эффективной и прозрачной системы. Вместе с тем, отмечается, что реализация положений действующего законодательства о контрактной системе в сфере закупок, к сожалению, сопряжена с неправомерными действиями их организаторов и участников, направленными на нарушение общих основополагающих начал состязательности и добросовестного поведения при проведении торгов.
2020 г. для контрактной системы России стал весьма сложным, ввиду нового вызова – коронавирусной инфекции, в связи с чем были приняты превентивные меры поддержки участников закупок и исполнителей по контрактам, которые обеспечили непрерывность бюджетного процесса и удовлетворение государственные и муниципальные потребностей.
К числу нововведений законодательства Российской Федерации о контрактной системы в сфере закупок следует отнести:
? возможность оперативной закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) любых товаров, работ, услуг в целях оказания медицинской помощи, предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайных ситуаций, увеличен максимальной порог одной сделки в рамках «малых» закупок;
? снижена финансовая нагрузка на участников закупок, в том числе являющихся СМП, социально ориентированными некоммерческими организациями (обеспечение исполнения контракта, изменение существенных условий контракта, списание начисленных поставщикам (подрядчикам, исполнителям) неустоек);
?предоставлено право установить минимальную долю закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, а также особенности определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)в целях поддержи отечественных производителей.
– оптимизировано количество способов закупок;
– унифицированы сроки проведения закупок по отдельным этапам;
– упразднена отдельная документация закупки;
– введены новые процедурные особенности проведения закупочных процедур;
– формулированы новые требования к участникам;
– введены изменения в части заключения контракта;
– появились нововведения при обжаловании действий (бездействия) заказчика, оператора электронной площадки и др.;
– появились новые требования и условия к субъектам малого и среднего предпринимательства (СМП) и СОНКО (социально-ориентированные некоммерческие организации);
– обновлен порядок оплаты контрактов с учетом сокращенных сроков.
Говоря о контроле в сфере закупок, следует отметить, что он представляет собой функцию государства в системе его управления.
На основании ст. 3 ФЗ № 44-ФЗ контрольный орган в сфере закупок –федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения, о которых составляют государственную тайну.
Глава 5 ФЗ № 44-ФЗ посвящена вопросам контроля в сфере закупок. Круг органов контроля весьма широк. В силу ст. 99 ФЗ № 44 и ст. 265 Бюджетного кодекса РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета:
– федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок – определена Федеральная антимонопольная служба федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) ;
– Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) – (ст. 265 Бюджетного кодекса РФ) – орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, проводит проверки осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением ФЗ № 44, осуществляет контроль, предусмотренный частями 5 и 5.1 статьи 99 ФЗ № 44 ;
– органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации – Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 265 Бюджетного кодекса РФ).
Исследование Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», проведенное в 2020 году, свидетельствует о стабильной динамике роста количества существующих контролей, и на 2020 год их число
достигло 241 . Данный факт говорит о необходимости серьезной работы по оптимизации системы контроля и его стандартизации.
В целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и ведется единая информационная система (ЕИС), взаимодействие которой с иными информационными системами обеспечивает контроль за соответствием информации об идентификационных кодах закупок и непревышением объема финансового обеспечения для осуществления данных закупок, содержащихся в планах-графиках закупок, извещениях об осуществлении закупок, протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), условиях проектов контрактов. ЕИС в том числе содержит в себе результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.
Контроль в сфере закупок органами контроля, осуществляется в отношении:
заказчиков,
контрактных служб,
контрактных управляющих,
комиссий по осуществлению закупок и их членов,
уполномоченных органов,
уполномоченных учреждений,
специализированных организаций,
операторов электронных площадок,
операторов специализированных электронных площадок,
банков,
государственной корпорации «ВЭБ.РФ»,
региональных гарантийных организаций (при осуществлении такими банками, корпорацией, гарантийными организациями действий, предусмотренных ФЗ № 44-ФЗ, в соответствии с порядком, установленным Постановлением Правительства РФ от 1 октября 2020 г. № 1576 «Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», региональных гарантийных организаций и о внесении изменений в Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний, представлений» .
