1. Понятие, предмет и метод муниципального права
Муниципальное право аналогично другим отраслям права является совокупностью объединенных между собой правовых норм, которые закрепляют и регулируют особый круг общественных отношений.
Муниципальное право является новой областью государствоведения Российской Федерации. Формирование отрасли муниципального права приходиться на начало 90-х г. XX века. В данный период в России происходил процесс возникновения правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное приумножение базы правовых норм, которые регламентируют местное самоуправление в РФ, стало значительным фактором формирования муниципального права представляющего себя самостоятельной отраслью права России.
Основой и материально-организационным фундаментом возникновения муниципального права представляется специальная группа общественных отношений, которые возникли и существовали в области местного самоуправления.
Данные общественные отношения отражены Конституцией Российской Федерации, предопределивший содержание и принципы работы местного самоуправления . В дальнейшем на основе и в развитие положений Основного закона РФ принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , а так же ряд федеральных законов и иных нормативно- правовых актов, которые регулируют аспекты местного самоуправления.
Муниципальное право как понятие рассматривается в различных аспектах. В первую очередь как отрасль права, которая представляет собой систему правовых норм, которые регулируют специальную сферу общественных отношений.
Муниципальное право можно предопределить как отрасль российского закона, которая представлена совокупностью нормативных правовых актов разнообразного уровня, соединенных принципиальной сущностью их нормативного содержания и получивших относительно самостоятельное, специальное место в целостной системе российского законодательства .
Муниципальное право проставляет себя как правовая наука, система знаний, которая раскрывает обоснованность существования и усовершенствования социально-правовых проявлений, составляющих предмет данной отрасли правоведения .
Муниципальное право так же является учебой юридической дисциплиной.
Муниципальное право – представляет собой отрасль права РФ, которая регулирует все общественные отношения в области местного самоуправления, возникающие в процессе его организации и функционирования, с использованием собственности муниципальных образований. Определение «местное самоуправление» и «муниципальное самоуправление» считаются синонимами.
Предметом муниципального права являются общественные отношения, которые возникают в процессе организации и работы местного самоуправления , а так же осуществления населением права на местное самоуправление, к тому же через органы местного самоуправления.
Данные отношения можно распределить на определённые группы, отношения:
? возникающие в процессе реализации принадлежащей народу власти (использование форм непосредственной демократии);
? возникающие в этапе организации и работы органов местного самоуправления, в связи с разделением власти между главой муниципального образования, представительным и исполнительным органами местного самоуправления;
? возникающие в процессе установления территориальной основы местного самоуправления;
? возникающие в работе деятельности органов местного самоуправления по руководству муниципальной собственностью, возникновению и исполнению местного бюджета, установлению и взысканию налогов и сборов , другие отношения, взаимосвязанные с руководящей и контрольной деятельностью (по управлению муниципальным хозяйством, социальной сферой, культурной сферой, гарантированностью законности и правового порядка и т.д.);
? возникающие в связи с обязательствами муниципальных органов перед государственными органами власти, а также обязательствами государственных органов власти по отношению к муниципальных органов; отношения на договорной основе по взаимному исполнению обязательств муниципальных органов;
? связанные с реализацией гарантий на местное самоуправление;
? вытекающие связанные с ответственностью органов местного самоуправления, должностных лиц перед населением, физическими лицами, юридическими лицами и государством в целом ;
Всякая профилирующая отрасль права владеет своими методами правового регулирования. Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, перенимает методы, которые используют в разных отраслях . Таким образом, правовое регулирование в ней основано на сочетании следующих методов:
? частноправового (диспозитивного);
? публично-правового (императивного);
? гарантий (государство, при осуществлении местного самоуправления, осуществляет обязанность по обеспечению не только судебной защиты от нарушения прав местного самоуправления, но и обеспечивает организационную, финансовую и экономическую самостоятельность);
? саморегулирования.
Методы правового регулирования во многом направлены на способы правового регулирования. В фундаментальной юридической науке теории государства и права выделяют три способа правового регулирования:
1. Дозволение – позволение определённому лицу права на собственное поведение, совершение тех или иных действий;
2. Запрещение - поручение лицу обязанности воздерживаться от конкретного поведения, совершения определённых действий;
3. Обязывание - предписание на лицо обязанности того или иного поведения, совершения определённых активных действий.
Преимущественно в муниципальном праве дозволение применяется преимущественно при определении правовых возможностей населения. При определении компетенции органов местного самоуправления используется такой способ правового регулирования как обвязывание. На базе запретов формируются отношения между государством и местным самоуправлением, гос. гарантирование местного самоуправления, а так же его самостоятельности .
Главенствующим способом регулирования муниципальных общественных отношений значится односторонне властное (императивное) регулирование. Императивно определяют основные критерии местного самоуправления. Например, нормы об отделении органов местного самоуправления системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации законов муниципальных образований, присутствия выборных органов местного самоуправления. Императивность преимущественна и правотворчеству органов местного самоуправления, на основе императивности строится ответственность органов и представителей местного самоуправления перед населением муниципалитетов и государством .
Диспозитивный метод используется при установлении статуса местного населения. Его сущность заключается в том, что законодателем определяются пределы усмотрения нормативного, какого-либо субъекта федерации, в которых законодатель сам выбирает линию своего поведения.
В части 1 статьи 131 Конституции РФ, например, структура органов местного самоуправления переопределяется населением самостоятельно. Эта норма конституции не запрещает федеральному и региональному законодателю вводить определённые схемы деятельности местной власти. Но, не смотря на это законодательное регулирование должно иметь варианты и предполагать различные модели организации местной власти, перечень моделей которых является открытым. Так Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» увеличил число базовых территориальных , организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Население муниципального образования осуществляло выбор определенной модели.
В муниципальном праве (аналогично, как и в конституционном, административном праве) имеются нормы, исполнение которых носит рекомендательный характер . Этот метод учитывает и подчеркивает самостоятельность местного самоуправления.
Для юридического режима муниципального права характерно направленность на обязывание, а так же дозволение. Другими словами, муниципальное право имеет отличие от других отраслей права сочетанием таких методов регулирования отношений как императивный и диспозитивный. Специфика состоит в комбинации разных способов правового регулирования, присущих другим отраслям права, которые применяются к разным объектам муниципальной действительности .
При направлении норм муниципального права, нормы других отраслей в пределах муниципального права, приобретают качество общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также считается обстоятельством, которое характеризует муниципальное право как независимую отрасль права. Общеотраслевая взаимосвязь содержится в Конституции Российской Федарации и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, муниципальное право представляет собой одновременно и как комплексное межотраслевое образование, которое включает в себя нормы других отраслей права, и как разобщенная по предмету регулирования часть российского права .
Единство муниципального права обеспечивается целостностью единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления.
2. Принципы и система муниципального права
Принципами муниципального права являются конституционноправовые нормы, обладающие общеобязательным характером и составляющие базу всей системы нормативных правовых актов о местной публичной власти . Принципы муниципального права имеют двойное значение.
Во-первых, они отражают суть общественно-политического строя и исключительности правового регулирования муниципальных отношений.
Во-вторых, они возможно могут быть использованы в правовой практике в случае выявления недостатков в законодательстве или при проявлении противоречий законодательства этим принципам.
В случае если в законах о местной власти отсутствуют нормы, которые регулирующие определённые отношения, тогда применяются нормы-принципы, которые содержаться в Конституции Российской Федерации . Если отсутствуют такие нормы в законах субъектов РФ, то применяются нормы федерального закона или Конституции РФ.
Принципы муниципального права определены в его нормах, к таким можгл отнести:
1. принцип власти народа;
2. принцип демократии в процессе формирования местной публичной власти;
3. принцип сравнительной самостоятельности местной власти и взаимодействия её с государственной властью;
4. принцип внутренней иерархии органов и должностных лиц местного самоуправления;
5. принцип соединения юридического равенства субъектов муниципальноправовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной иерархией;
6. принцип ответственности субъектов муниципально-правовых отношений:
7. принцип повсеместности развития местного самоуправления.
Муниципальное право является такой отраслью права, которая имеет свою собственную систему, которая выделяет синтез однородных норм муниципального права, данные нормы регулируют предопределённые группы общественных отношений, входящих в его предмет .
В основу системы муниципального права ложиться логичное последовательное распределение норм муниципального права и в дальнейшем объединении вышеуказанных норм в однородные институты права с учетом их характерного содержания и натуры регулируемых нормами муниципального права отношений в области местного самоуправления .
Объективной основой системы муниципального права является её построение, которое ссылается не только на структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и складывается в процессе практики развития потребностей возникающих в процессе местного самоуправления. Данная практика оказывает положительное влияние на формирование института муниципального права, практика развития оказывает влияние на определение роли институтов в осуществлении местного самоуправления.
Таким образом, можно подытожить, что система муниципального права – объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, которые располагаются в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.
Муниципально-правовые нормы являются одним из основных и превозносимых элементов системы муниципального права, данные нормы фиксируют положение местного самоуправления в системе власти народа, определяя роль народовластия в развитии основ демократических начал в управлении обществом и государством . К вышеуказанной группе норм относят нормы в которых содержаться основные юридические понятие используемые в области законодательства муниципального права. Муниципально-правовые нормы позволяют дать определение таким терминам, как «местное самоуправление», «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «органы местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления» и другие термины относящие к законодательству о местном самоуправлении. В данную группу муниципально-правовых норм также можно отнести нормы, которые закрепляют принципы и функции местного самоуправления. Местное самоуправление, являясь самостоятельной формой организации власти на местном уровне проявляет себя плотным взаимодействием и синтезом форм прямой и представительной демократии. Нормы местного права, относящиеся к этой группе, закрепляют формы прямой воли населения муниципалитетов, институты представительной демократии в системе местного самоуправления и другие элементы этой системы .
Следующая группа норм муниципального права, устанавливает пространственно-территориальные, организационные, финансово-хозяйственные основы местного самоуправления . Эти нормы определяют порядок образования, слияния, преобразования или роспуска муниципальных образований, определения и изменения их границ и наименований.
Они также устанавливают организационные принципы местного самоуправления, основы взаимоотношений между выборными и другими органами местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципальных служащих. Важнейшей предпосылкой независимости местного самоуправления является финансово-экономическая база населения муниципальных образований. Нормы муниципального права определяют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также основы финансовой самостоятельности местного самоуправления .
Третьим элементом системы муниципального права является совокупность норм, закрепляющих правила руководства и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают свои собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, наделяющие органы местного самоуправления . Нормы местного права, относящиеся к этой группе, регулируют принципы определения юрисдикции муниципалитетов, отношений, возникающих в процессе реализации полного местного самоуправления в различных сферах жизнеобеспечения.
Четвертым элементом системы является набор местных правовых норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Нормы анной группы устанавливают систему гарантий, обеспечивает организационную и финансовую независимость местного самоуправления, а также судебные и иные правовые формы защиты местного самоуправления .
Содержанием местного самоуправления являются самостоятельные и автономные действия населения в решении вопросов муниципального значения. Таким образом, пятую группу муниципальных правовых норм составляют нормы, которые устанавливают ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, а также физ. и юр.лицами .
Таким образом, мы приходим к выводу, что система муниципального права представляет собой комплекс однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, являющихся предметом муниципального права.
?
3. Источники международного право
Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Различают три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный .
Главным источником права на федеральном уровне в нашей стране признана Конституция Российской Федерации. Конституция РФ, закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
В 8 главе в статьях 130-133 Конституции РФ отражено правовое регулирование местного самоуправления, имеющее одноимённое название «Местное самоуправление». Вопросы местного самоуправления находят своё отражение не только в 8 главе Конституции, так же они отражение в других статьях. Например, в статье 3 Конституции РФ провозглашено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления; в статье 8 установлено, что в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности; в статье 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности. В статье 15 Конституции РФ определено, что органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления и другие статьи Конституции РФ данный текст определён в ст. 18 Конституции РФ .
Важным источником муниципального права являются федеральные законы, которые регулируют, в частности, организацию и функционирование муниципального самоуправления. К федеральным законам муниципального права относят — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ №Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» , Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и другие федеральные законы, которые составляют законодательную основу других отраслей права, но в определённой мере затрагивающие вопросы местного самоуправления.
Указы Президента Российской Федерации, которые содержат муниципально-правовые нормы: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» , Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и другие.
Нормы муниципального права также содержаться в постановлениях палат Федерального Собрания Российской Федерации, которые также относятся к источникам муниципального права. Примером может служить Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10.06.1994 № 134-1 ГД «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» и другие постановления затрагивающие вопросы местного самоуправления.
К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства Российской Федерации, например: Постановление Правительства РФ от 15 июня 1994 г. № 664 «Об утверждении Примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства» ,
Источниками муниципального права являются нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы муниципального права.
Источниками муниципального права на региональном уровне являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К региональным актам относится: конституции и акты, законы о местном самоуправлении, выборы заместителей представителей органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, местный референдум, депутат, выборное должностное лицо, муниципалитет. Служба, на материально-финансовой основе местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, собрания граждан (собрания), территориальное общественное самоуправление, обязанности органов местного самоуправления и должностных лиц .
Например, основным Законом Алтайского края является Устав (Основной Закон) Алтайского края от 5 июня 1995 года № 3-ЗС, который обладает высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам, принимаемым в крае, имеет прямое действие и применяется на всей территории края .
В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.
На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления. Например, решение «О принятии Устава муниципального образования Кулундинский район Алтайского края» № 297 от 17.08.2021 г .
Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права . К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
?
4. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации
Право Российской Федерации имеет довольно сложную структуру. Российское право можно разделить на отросли, классифицируя на частное право и публичное право по предмету и способу правового регулирования.
Рассматривая публичное право можно отметить, что оно включает в себя комплекс прав: конституционное, финансовое, уголовное, административное право и другие отрасли. Такие отрасли как гражданское право, семейное относятся к частному праву.
