ГЛАВА 1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ СУВЕРЕННЫМИ ФОНДАМИ
1.1. Современные методы оценки эффективности управления суверенными фондами
В последнее время, экономисты часто оперируют понятием Sovereign Wealth Fund (SWF) «суверенный фонд благосостояния», а также используют схожие понятия «суверенный фонд», «фонд национального благосостояния», «стабилизационный фонд», «государственный финансовый резерв» и другие.
Прилагательное «суверенный» применительно к фондам с учетом сложившейся практики в инвестиционном сообществе означает «государственный».
Термин «суверенный фонд» впервые употребил А. Розанов, который определил суверенные фонды как государственные инвестиционные фонды и обратил внимание на функциональные отличия суверенных фондов от традиционных государственных пенсионных фондов и золотовалютных резервов, используемых в рамках реализации денежно-кредитной политики. Он отметил, что в экономике наблюдается процесс, когда управляющие суверенными фондами, будь то центральные банки или правительства стран, переходят от традиционного управления государственными резервами к управлению суверенным благосостоянием. При этом за суверенными фондами не закрепляются определенные обязательства и в отличие от золотовалютных резервов или государственных пенсионных фондов их средства инвестируются в активы с повышенным профилем риска.
Ключевым моментом в отделении суверенных фондов от остальных государственных финансовых резервов, по нашему мнению, является то, что суверенные фонды, по своей сути, являются инструментом реализации государственной экономической политики и их средства используются для достижения определенных макроэкономических целей. К данным целям можно отнести: стабилизацию расходов бюджета или стабилизацию курса национальной валюты, осуществление сбережений для будущих поколений, финансирование будущих расходов, связанных с пенсионным обеспечением, за счет инвестиционного дохода и обеспечение устойчивых темпов социально-экономического развития страны.
В макроэкономическом масштабе любое государство, имеющее значительную долю конъюнктурных доходов в общем объеме доходов бюджета, стремится создать механизм, который бы защищал бюджет от неблагоприятных колебаний доходов, а также стремится выстроить эффективную систему управления бюджетными излишками, полученными в благоприятные периоды. дополнительный доход экономики (бюджета) - доход, возникающий вследствие превышения мировыми ценами на ресурс или товар их стандартного уровня. Существенный вклад в развитие теории бюджетных излишков внес С.Ю. Витте, который указывал, что «бюджетные избытки» могут образовываться как в результате составления бюджета, так и в результате его исполнения, при этом их целесообразно сохранять в специальных «запасных фондах», составляющих «наличность государственного казначейства». Экономисты начала 20-го века высказывали мнения об отказе от формирования подобных фондов, указывая на то, что зарубежная практика создания таких фондов не применима к России и необходимо на всю сумму бюджетных избытков снизить налоговое бремя или погасить часть государственного долга.
По мнению С.Ю. Витте, действительно, в экономически развитых странах, где значительное число расходных статей «застраховано» поступлениями из разнообразных источников национального дохода, созданием таких фондов выгоднее пренебречь. Но в развивающейся России «запасные фонды» были необходимым условием для нормального функционирования бюджета.
Бюджетные избытки и сейчас являются условием для обеспечения сбалансированности бюджетов и фактором для сохранения доверия со стороны международных участников к государственным обязательствам современной России.
В основу создания суверенных фондов была положена кейнсианская парадигма «противоциклической экономической политики». Английский экономист Р.Ф. Харрод, являясь приверженником кейнсианской теории, видел под функционированием суверенного фонда с одной стороны реализацию «антициклической политики государства», а с другой стороны реализацию функции государственного антикризисного регулирования.
По результатам анализа теоретических представлений о суверенных фондах приведем ряд ключевых особенностей, позволяющих идентифицировать и отделить суверенные фонды от остальных государственных активов. Так, суверенные фонды в отличие от остальных государственных активов:
1) наделены определенным суверенитетом от бюджета публично-правового образования, их функционирование регулируется отдельными нормативно-правовыми актами внутри государства, а на международном уровне актами международного права;
2) представляют собой совокупность денежных средств, аккумулируемых государством как часть конъюнктурных доходов для достижения определенных макроэкономических целей;
3) находятся под управлением определённого института власти, частной или государственной организации на центральном или региональном уровне;
4) юридически, финансово и операционно обособлены от остальных государственных активов;
5) напрямую не связаны обязательствами с реализацией денежно-кредитной политики и государственным пенсионным обеспечением (не имеют явных пенсионных обязательств);
6) учреждены и находятся в собственности государства;
7) управляются в интересах конечных выгодоприобретателей - населения в целом;
8) функционируют на инвестиционной основе;
9) инвестируются в соответствии с различными инвестиционными стратегиями, в том числе размещаются в иностранные финансовые активы.
Принципы формирования и использования средств суверенных фондов:
1) Принцип стратегической координации. Данный принцип означает, что цели и задачи суверенных фондов должны увязываться с налогово-бюджетной и денежнокредитной политикой, а также должны соотноситься с долгосрочными социальноэкономическими планами развития экономики.
2) Принцип полноты формирования и использования средств: для снижения зависимости бюджета от конъюнктурного фактора необходимо управлять всеми конъюнктурными доходами, а не их отдельной частью.
3) Принцип целеполагания в управлении. Означает, что суверенные фонды должны создаваться для достижения заранее определенных, четких и понятных целей и задач. Не допускается создание суверенного фонда ради фонда.
4) Принцип эффективного управления; предполагает, что для эффективного достижения целей и задач, поставленных перед суверенными фондами, необходимо выстроить понятную и прозрачную структуру управления с разграниченными полномочиями и с соответствующим распределением ответственности каждого участника управления.
5) Принцип социальной ответственности. Данный принцип означает, что средства суверенных фондов должны направляться на достижение целей государственной социально-экономической политики с учетом интересов главных выгодоприобретателей – населения в целом.
6) Принцип эффективного инвестирования требует, чтобы средства суверенных фондов размещались в соответствии с разработанными инвестиционными стратегиями и с учетом потенциально возможных рисков инвестирования.
7) Принцип независимости. Данный принцип означает, что при управлении суверенными фондами должна обеспечиваться независимость формирования, использования и инвестирования средств суверенных фондов от политической конъюнктуры.
8) Принцип прозрачности, т.е. деятельность суверенных фондов должна быть информационно прозрачной для повышения доверия инвестиционного сообщества и населения к операциям фондов.
Резюмируя вышесказанное, дадим определение понятию «суверенный фонд». Суверенный фонд – это созданный центральным или региональным правительством, юридически, финансово и организационно обособленный фонд, средства которого могут формироваться за счет сверхплановых доходов бюджета от экспорта невозобновляемых природных ресурсов, несырьевого профицита бюджета, части золотовалютных резервов и (или) иных поступлений, управляется и используется в целях развития экономики, обеспечения ее стабильности на определенном временном горизонте, получения большего инвестиционного дохода от управления золотовалютными резервами и перераспределения доходов, полученных от невозобновляемых источников, в пользу будущих поколений.
1.2. Особенности управления Фонда национального состояния России
В России на сегодняшний день Фонд национального благосостояния является одним из примеров суверенного фонда. Целями управления средствами Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств Фонда и стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе. Управление средствами Фонда в указанных целях допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.
Управление средствами Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Отдельные полномочия по управлению средствами Фонда национального благосостояния могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации. В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Управление средствами Фонда национального благосостояния может осуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и одновременно):
1) путем приобретения за счет средств Фонда иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Фонда национального благосостояния в иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов) в Центральном банке Российской Федерации. За пользование денежными средствами на указанных счетах Центральный банк Российской Федерации уплачивает проценты, установленные договором банковского счета;
2) путем размещения средств Фонда в иностранную валюту и финансовые активы, номинированные в российских рублях и разрешенной иностранной валюте.
Министерство финансов Российской Федерации управляет средствами Фонда национального благосостояния в соответствии с первым способом, то есть путем размещения средств на валютных счетах в Центральном банке Российской Федерации следующим образом. Согласно утвержденному Министерством финансов Российской Федерации порядку расчета и зачисления процентов, начисляемых на счета по учету средств Фонда национального благосостояния в иностранной валюте, Банк России уплачивает на остатки на указанных счетах проценты, эквивалентные доходности индексов, сформированных из финансовых активов, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния, требования к которым утверждены Правительством Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации устанавливает предельные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда национального благосостояния. В целях повышения эффективности управления средствами Фонда национального благосостояния Министерство финансов Российской Федерации уполномочено утверждать нормативные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда национального благосостояния в пределах соответствующих долей, установленных Правительством Российской Федерации.
Таблица 1. Разрешенные финансовые активы и их доли
Вид активов Предельные доли, установленные Правительством РФ Нормативные доли, утвержденные Минфином России
в иностранной валюте в рублях
долговые обязательства иностранных государств 0-100 % 90 % 0 %
долговые обязательства иностранных государственных агентств и центральных банков 0-30 % 0 % 0 %
долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленных ценными бумагами 0-15 % 0 % 0 %
депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях 0-40 % 0 % 0 %
депозиты в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» 0-40 % 10 % 100 %
депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации 0-100%
долговые обязательства юридических лиц 0-30 % 0 % 0 %
акции юридических лиц и паи (доли участия) инвестиционных фондов 0-50 % 0 % 0 %
Правительство Российской Федерации установило следующиетребования к указанным финансовым активам:
1. средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в долговые обязательства в виде ценных бумаг иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков следующих стран: Австрия; Бельгия; Великобритания; Германия; Дания; Испания; Канада; Люксембург; Нидерланды; США; Финляндия; Франция; Швеция.
2. долговые обязательства должны соответствовать следующим требованиям:
- иностранные эмитенты долговых обязательств должны иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «АА-» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтингс» (Fitch-Ratings) или «Стандарт энд Пурс» (Standard & Poor's) либо не ниже уровня «Аа3» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторс Сервис» (Moody's Investors Service). Если иностранному эмитенту долговых обязательств указанными агентствами присвоены разные рейтинги долгосрочной кредитоспособности, то в качестве рейтинга долгосрочной кредитоспособности принимается наименьший из присвоенных;
