ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие, признаки и функции органов исполнительной власти
Понятие «орган исполнительной власти» является одним из ключевых в науке и отрасли административного права. Установление содержания данного термина невозможно без детального рассмотрения понятия исполнительной власти, его места в системе административного права.
Как известно, административное право является одной из важнейших базовых отраслей системы российского права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности. Одной из главных задач административного права является создание структуры государственного аппарата, которая путем выполнения определённых функций регулирует процесс государственного управления. Нормы административного права упорядочивают, в том числе, общественные отношения, возникающие в рамках исполнения полномочий государственного аппарата и его взаимодействия со всеми сферами общественной жизни граждан. Именно в выражении указанной функции и состоит один из подходов к определению понятия «государственное управление». Иной подход заключается в рассмотрении данного термина, как обозначения осуществления исполнительно-распорядительной деятельности определенной группы органов, то есть, административной деятельности исполнительных органов государственной власти на уровне, как Российской Федерации, так и её субъектов .
В настоящее время, существует несколько подходов к определению и функциям административного права.
Среди современных подходов, на наш взгляд, наиболее актуальным является определение государственного администрирования, указанное Е.В. Котовым, как деятельность государственной администрации всех ветвей власти по реализации общественной политики во всех сферах жизнедеятельности личности, общества и государства .
Необходимо обратить внимание на соотношение государственного управления и исполнительной власти. Конституция РФ закрепляет выражение государственной власти путем формирования трех её ветвей – законодательной, исполнительной и судебной. Упомянутые ветви власти самостоятельны, не находятся в подчинении друг у друга, однако в ходе исполнения своих функций постоянно взаимодействуют друг с другом. Следовательно, понятие «исполнительная власть» является частной составляющей понятия «государственная власть», так как состоит в выражении функциональной направленности деятельности государственного управления.
Таким образом, исполнительная власть является, прежде всего, властью государственной, которая, в соответствии со ст. 110 Конституции РФ, выражена через исполнение властных полномочий Правительства РФ. Однако, Правительство не является единственным субъектом исполнительной власти, и одна из характерных черт данной ветви власти состоит в наличии органов исполнительной власти.
Поскольку легального определения понятия «орган исполнительной власти» в настоящее время нет, справедливо обратиться к мнениям ученых-административистов. В определении, данном Д.Н. Бахрах, присутствует термин «государственная организация», а предназначение органов исполнительной власти сформулировано как исполнение и обеспечение исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализация функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества .
И.В. Слепчук утверждает, что основная функция органов исполнительной власти заключается в претворении в жизнь законов, подзаконных актов и остальных нормативных правовых актов федеральной власти, а также актов, издаваемых в субъектах РФ по сферам деятельности государства, которые отнесены к его ведению. При этом, авторы обращают внимание на возможность применения этими органами мер государственного принуждения .
В целом, большинство ученых характеризуют органы исполнительной власти как определенную организацию, которая является одной из составляющих государственного аппарата, имеет свою аутентичную структуру, точно установленный масштаб деятельности, полномочия, а также закрепленный нормативными правовыми актами порядок образования и реализации функций.
Наиболее точное определение органа исполнительной власти содержится в трудах М.И. Байтина, который утверждает, что орган государства – это оформленная юридически, хозяйственно и организационно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для выполнения, в пределах своего ведения, задач и функций государства .
В теории административного права выделяются также существенные признаки органов исполнительной власти, необходимые для отграничения их от других организаций и органов публичной власти, а именно наличие у них:
- государственно-властных полномочий, то есть юридически установленных возможностей реализовывать государственную власть, принимать именем государства значимые юридически решения, и реализовывать их;
- определенной экономической и организационной обособленности и самостоятельности;
- собственного административно-правового статуса, который включает право действовать от своего имени, в том числе выступать в суде; право на имущество, закрепленное за ним государством; финансирование из государственного бюджета; наличие прав юридического лица, права принимать юридически властные решения от имени государства (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации), или непосредственно своего имени, и обязанности нести юридическую ответственность перед государством;
- определенной, установленной нормативными правовыми актами организационной структуры;
- коллектива государственных служащих, замещающих должности в органах исполнительной власти, действующих на основе принципов государственной службы и выполняющих свои обязанности в соответствии с законодательством о государственной службе.
Несмотря на актуальность и значимость проблемы классификации функций органов исполнительной власти, в отечественной юридической науке до сих пор не было выработано единого определения и содержания таких функций. Среди ученых существуют различные точки зрения. Например, Д.А. Прищепа считает, что в научных и практических целях функции государства могут быть классифицированы по разным критериям. По времени действия они делятся на постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его существования, и временные, появление которых вызвано специфическими условиями общественного развития, а прекращение – их исчезновением. По сферам политической направленности (внутренняя и внешняя политика) функции государства подразделяются на внутренние, представляющие его деятельность внутри страны, определяющие его роль в жизни данного общества, и внешние – деятельность за ее пределами, в которой проявляется роль государства во взаимоотношениях с другими государствами . В то же время, Д.Ю. Кисурина отмечает, что управление, как любая сознательная деятельность, включает в себя элементы познания и преобразования действительности. Преобладание тех или иных названных элементов в функциях управления является основанием для классификации последних. Такой подход позволяет выделить познавательно-программирующие (прогнозирование, планирование) и организационно-регулирующие (организация, регулирование, контроль) функции .
Тем не менее, множество различных точек зрения позволяет сформировать представление о ведущих функциях органов исполнительной власти. В частности, их можно разделить на три группы:
- общие: прогнозирование, планирование, выработка решений и организация их исполнений, анализ, методическое руководство;
- специальные: создание органов, правовое регулирование управления их деятельностью, контроль с целью выявления и устранения противоправных действий;
- обеспечивающие: материально-техническое обеспечение, финансовое обеспечение, кадровое обеспечение, учет ресурсов, информационное обеспечение, информационно-аналитическая работа.
Данная классификация может являться основополагающей в институте функций органов исполнительной власти.
По итогам проведенного в данном параграфе исследования необходимо сформулировать следующее определение органов исполнительной власти – это оформленная юридически, хозяйственно и организационно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для выполнения, в пределах своего ведения, задач и функций государства. Органы исполнительной власти можно охарактеризовать как определенную организацию, которая является одной из составляющих государственного аппарата, имеет свою структуру, точно установленный масштаб деятельности, полномочия, а также закрепленный нормативными правовыми актами порядок образования и реализации функций.
1.2. Правовые основы, принципы, система и структура органов исполнительной власти субъектов РФ
Правовую основу органов исполнительной власти субъектов РФ составляют положения Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , ряд иных федеральных законов и подзаконных правовых актов Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Система органов исполнительной власти Российской Федерации – подсистема государственного механизма в целом. Она состоит из элементов, которые объединены общими целями и задачами государственно-управленческой деятельности, но различны по объёму и характеру компетенции и организационно-правовой форме.
Признаками системы являются такие критерии, как единство элементов системы, наличие устойчивых связей между ними, а также самостоятельность определенных элементов внутри данной системы.
Термином «структура» в юриспруденции определяется внутреннее устройство и строение конкретного органа, а также его место в системе других органов. Наличие такой структуры подразумевает наиболее эффективную деятельность органа исполнительной власти, распределяет полномочия среди служащих, а также определяет ответственность перед вышестоящими органами.
Относительно системы, структура органов исполнительной власти субъекта РФ может быть более подвижна, а также варьироваться в рамках деятельности данного органа власти.
Особенностью структуры исполнительных органов власти субъекта РФ может являться единство двух принципов - единоначалия в осуществлении руководства исполнительным органом и коллегиальность в управлении им.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», каждый субъект вправе самостоятельно устанавливать собственную систему и структуру исполнительных органов государственной власти.
Организационная структура каждого органа разрабатывается и утверждается главой данного органа, и содержит в себе перечень структурных подразделений органа, штатное расписание, должности служащих, а также их должностные оклады. Утверждение и соответствие описанной в нормативных правовых актах органа исполнительной власти соответствующая его структура контролируется вышестоящим органом.
Руководствуясь ст. 77 Конституции РФ, справедливо утверждать, что органы исполнительной власти субъектов РФ также являются составными элементами общей системы исполнительной власти в РФ. Тем не менее, наряду с общностью этих двух систем, в указанной статье Конституции также закреплено положение о самостоятельности системы исполнительной власти субъектов, основывающейся на общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Таким образом, можно сделать вывод, что органы исполнительной власти субъектов РФ, являясь составной частью системы исполнительной власти РФ, образуют собственную систему, однако, уровнем ниже.
Такая система является комплексным образованием, имеющим свою иерархическую структуру, а также уровни управления общественными процессами.
Также, единство систем указывает на наличие взаимосвязи по вертикали и свидетельствует о совокупности разных субъектов управления, которые являются подведомственными соответствующему центральному органу. Помимо того, в соответствии со ст. 78 Конституции РФ, органы исполнительной власти на федеральном уровне в рамках осуществления своих полномочий имеют право создавать собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц .
Система органов исполнительной власти субъектов РФ основывается на следующих принципах:
1. Принцип федерализма. В формальном смысле такой принцип обоснован тем, что система органов исполнительной власти состоит из федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Юридическое же выражение данного принципа состоит в следующем:
- полномочия органов исполнительной власти, а также взаимоотношения между федеральными органами и органами власти субъектов РФ определяются нормативными правовыми актами;
- равенство федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта перед основным законом страны -Конституцией;
- одним из основных форм взаимодействия между органами исполнительной власти на уровнях как федеральном, так и субъекта РФ -является заключение административных договоров, по которым федеральные органы исполнительной власти передают свои полномочия, либо их части органам субъектов РФ.
2. Принцип сочетания централизации и децентрализации. Указанный принцип позволяет реализовать единство системы органов исполнительной власти путем взаимодействия органов власти на разных уровнях, а также делегирования полномочий от федеральных органов к органам субъектов РФ;
3. Принцип законности - необходимость строго следования положениям Конституции РФ, а также других нормативных правовых актов.
В свою очередь, необходимо различать единую систему исполнительной власти РФ, в рамках которой федеральные органы исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ исполняют собственные полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, которая определяет деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам их исключительного ведения.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъектах РФ система органов государственной власти состоит из законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ. Такой орган является гарантом соблюдения Конституции РФ, федеральных законов, а также других нормативных правовых актов. В том числе, соответственно, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
Между тем, в административно-территориальном устройстве каждого субъекта РФ необходимо различать две группы органов исполнительной власти:
- региональные подразделения министерств и ведомств, созданные в рамках исполнения задач, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и её субъектов, которые образуют единую систему исполнительной власти в РФ;
- органы исполнительной власти субъектов РФ, исполняющие полномочия, не относящиеся ни к ведению Федерации, ни к совместному ведению, и образующие самостоятельную систему органов исполнительной власти субъектов РФ.
В настоящее время, ученые-административисты не пришли к единому мнению, какие субъекты исполнительной власти входят в систему исполнительной власти субъектов РФ. Обобщая мнения ученых, можно утверждать, что система органов исполнительной власти субъектов РФ состоит из высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и иных органов исполнительной власти субъекта РФ .
Обращая внимание на устройство органов исполнительной власти в разных субъектах РФ, можно прийти к выводу, что существуют две основные модели организации органов исполнительной власти субъектов: система и структура, практически полностью идентичная системе организации федеральных органов исполнительной власти, и система аутентичная, отличная от системы федеральной.
В первом случае, примером служат Калининградская область, Красноярский край, Иркутская область. Органами исполнительной власти перечисленных регионов являются, как и на федеральном уровне, правительства, министерства, агентства и службы.
Примеров второй модели значительно больше: среди них – Белгородская область, в которой, в соответствии с Постановлением губернатора система исполнительной власти состоит из комиссий, департаментов, управлений. Другой пример – Закон Свердловской области, который относит к органам исполнительной власти субъекта департаменты, комиссии, инспекции и управления.
Таким образом, следует, что глава каждого региона самостоятельно принимает решение о системе и структуре органов исполнительной власти в субъекте, ориентируясь на потребности конкретного региона. Это обосновано, поскольку потребности субъекта могут отличаться от федеральной системы. Тем не менее, организация органов исполнительной власти РФ отличается наибольшей точностью и упорядоченностью, что может служить необходимым примером для организации органов исполнительной власти субъектов РФ. Более того, наиболее приближенная модель организации исполнительной власти в субъекте к модели федеральной обеспечивает необходимое единство, согласованность и единообразие исполнительной власти в Российской Федерации в целом.
Высшее должностное лицо субъекта РФ, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» имеет следующие компетенции:
- представление субъекта РФ (во внутренних и внешних отношениях); обнародование либо отклонение законов субъекта РФ;
- формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и принятие решения о его отставке;
- участие в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;
- координация деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и общественных объединений;
- право роспуска законодательного органа субъекта РФ;
- представление Президенту РФ докладов о выполнении показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта.
Актами высшего должностного лица субъекта являются:
- указы (постановления), которые по своей правовой природе являются нормативными актами;
- распоряжения - акты ненормативного характера, которые издаются по оперативным вопросам.
Ответственность высшего должностного лица может быть выражена приостановлением его указов, распоряжений Президентом Российской Федерации, а также вынесением ему предупреждения Президентом РФ в случае не устранения допущенных нарушений законного порядка.
Глава субъекта РФ может быть отрешен от должности путем досрочного прекращения исполнения полномочий:
- с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
- с утратой доверия Президента РФ. Причинами утраты доверия могут выступать такие действия или бездействия должностного лица, как ненадлежащее выполнение своих обязанностей, не урегулирование конфликта интересов, а также оставление без внимания актов коррупции.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации - это постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Основными полномочиями данного органа являются:
- гарантия комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
- реализация, соблюдение и защита прав и свобод человека;
- разработка проекта бюджета, а также программ по социально-экономическому развитию субъекта РФ;
- формирование других органов исполнительной власти субъекта РФ;
- управление государственной собственностью.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий издает постановления, а также другие акты, которые устанавливают законы субъектов РФ.
В отношении прочих органов исполнительной власти субъектов РФ, их образование и наделение властными полномочиями осуществляется самостоятельно, в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами их организации, которые установлены федеральными законами и которые закреплены в Конституциях республик, в Уставах других субъектов, а также в иных правовых актах, принимаемых в соответствии с федеральным законодательством.
Таким образом, можно сформулировать общий вывод, что органы исполнительной власти субъектов РФ, являясь составной частью системы исполнительной власти РФ, образуют собственную систему, однако, уровнем ниже. Такая система является комплексным образованием, имеющим свою иерархическую структуру, а также уровни управления общественными процессами.
1.3. Исполнительные органы Санкт-Петербурга в системе федеральных органов исполнительной власти
В соответствии с ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
В соответствии с ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Система органов государственной власти в Санкт-Петербурге определяется, в первую очередь, Конституцией РФ, а также другими федеральными законами и нормативными правовыми актами. Для субъекта Федерации первоначальное значение имеет собственно конституционное законодательство, в связи с этим необходимо обратиться к Уставу Санкт-Петербурга . В соответствии со ст. 15 данного нормативного акта, государственная власть в Санкт-Петербурге осуществляется на основе следующих принципов:
- народовластия;
- разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;
- самостоятельности органов всех трех ветвей власти в рамках их компетенций;
- разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти Санкт-Петербурга.
В ст. 16 Устава указано, какие органы власти в Санкт-Петербурге непосредственно составляют систему органов государственной власти. Среди них:
1. Постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Санкт-Петербурга - Законодательное Собрание Санкт-Петербурга;
2. Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга;
3. Судебные органы государственной власти - Уставный суд Санкт-Петербурга, мировые судьи.
Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга формируются в соответствии с федеральным законодательством и состоят из: главы муниципального образования; муниципального совета, избираемого населением; исполнительного органа муниципального образования – местной администрации, а также контрольного органа муниципального образования.
Главой муниципального образования является высшее должностное лицо муниципального образования. Избирается муниципальным советом из своего состава и исполняет полномочия председателя муниципального совета. Глава муниципального образования избирается в соответствии со сроком полномочий муниципального совета.
Муниципальный совет муниципального образования является представительным органом местного самоуправления. Состоит из депутатов, которые избираются населением муниципального образования, обладающим активным избирательным правом, на основе принципов всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании.
Главой исполнительного органа муниципального образования – местной администрации является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Исполнительный орган муниципального образования не относится к исполнительной власти, однако, в соответствии с п. 2 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» , в случае передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, контроль за их исполнением возложен на Правительство Санкт-Петербурга.
