Глава 1. Понятие и сущность административной ответственности
1.1 Административная ответственность в системе юридической ответственности
Вопросы административно-принудительной проблематики традиционно привлекают внимание исследователей. Такое положение имеет свое логическое обоснование. Оно объясняется существенной интенсивностью и обширной "географией" применения мер административного принуждения. Свойства данной формы государственного принуждения позволяют применять ее меры при решении самого широкого круга правоохранительных задач. Возможность оперативного достижения результата, упрощенный порядок реализации в ряде ситуаций провоцируют уполномоченных субъектов на необоснованное задействование потенциала мер административного принуждения. Данная посылка в полной мере относится и к административной ответственности.
В настоящее время данная форма административного принуждения и юридической ответственности относится к числу наиболее динамичных институтов административного права. Очевидно, что развитие общественных отношений, которые являются объектом административно-правовой охраны, требует соответствующих изменений законодательства. Учитывая закон перехода количественных изменений в качественные, можно предположить, что на каком-то этапе модернизация законодательства об административных правонарушениях повлечет за собой формирование более совершенного кодифицированного закона об административной ответственности. Однако обращение к потенциалу синергетики позволяет признать, что в настоящее время рассматриваемое законодательство находится в точке бифуркации и возникает состояние неопределенности, за которым может наступить всеобщее разбалансирование нормативного правового регулирования административной ответственности или же она перейдет на новый, более высокий уровень упорядоченности.
Ситуация усугубляется сложившейся недоброй традицией, которая заключается в пакетном принятии законопроектов на федеральном и региональном уровнях, регулирующих позитивные отношения, и установлении при этом административной ответственности за их нарушение. Н.Г. Салищевой была дана негативная оценка законотворческой практики по обязательному установлению административной ответственности, когда нарушаются нормативные предписания принимаемого закона. "В отдельных случаях достаточно ограничиться мерами административно-предупредительными и административно-восстановительными, не прибегая к мерам административного наказания" . Очевидно, что должен быть реализован комплексный подход, а применяемые меры принуждения должны быть ориентированы на получение оптимального правоохранительного результата. Данная посылка свойственна применению потенциала государственного, в том числе и административного, принуждения при охране самых разнообразных отношений. В пользу данного подхода свидетельствует использование метода правового компаративизма на примере взаимодействия законодательства Российской Федерации и других государств, регламентирующих данную форму государственного принуждения .
Б.В. Россинский, рассматривая состояние института административной ответственности, акцентировал внимание на необходимости использования системно-информационного подхода. Потенциал административной ответственности при должном применении позволяет упорядочить, обеспечить стабильность общественных отношений, которые выступают в качестве его объекта правоохраны. В то же время игнорирование существующих закономерностей влечет за собой дезорганизацию общественных отношений. При этом важно учитывать существующие как прямые, так и обратные связи, свойственные системным образованиям. С одной стороны, институт административной ответственности является сложным административно-правовым институтом, а с другой - встроен в систему административного принуждения и юридической ответственности, которые выступают в качестве систем более высокого порядка, что требует принимать во внимание существующие при этом как прямые, так и обратные связи .
Несколько позже названный автор, исследуя проблемное поле института административной ответственности и перспективы его развития, справедливо акцентирует внимание на том, что является ошибочным ограничительное восприятие данного метода государственного управления, и иллюстрирует это на примере административной ответственности юридических лиц. "Жизнь со всей очевидностью доказала, что перед институтом административной ответственности юридических лиц стоит не только правоохранительная задача и задача государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Данный институт имеет и ярко выраженную фискальную направленность. Необходимость пополнения казны - вторая причина быстрого и мощного развития института административной ответственности юридических лиц" .
С данной позицией необходимо согласиться. В настоящее время наблюдается переоценка роли административной ответственности, административных наказаний как доминирующих средств ее реализации, что особенно очевидно на примере применения административных штрафов. Такое положение явно проявляется в отношении административной ответственности в области дорожного движения (глава 12 КоАП РФ), а также административной ответственности юридических лиц в области предпринимательской деятельности.
В ходе реформирования законодательства об административных правонарушениях необходимо в обязательном порядке учитывать координационные, субординационные и генетические связи, в которых состоит административная ответственность, с другими видами юридической ответственности. Разработка вышеуказанной концепции должна осуществляться на основании взвешенного, всестороннего анализа существующих доктринальных наработок. При этом следует избежать поспешности в ущерб качеству разрабатываемого кодифицированного закона.
Необходимо учесть особую роль соответствующей концепции. В этой связи следует разделить позицию А.В. Малько, который при анализе концепции юридической ответственности отметил необходимость сочетания двух взаимосвязанных компонентов, а именно монографичность и концептуальный характер концепции и ее ориентирование как на юридическую науку, так и в единстве на правотворческую и правоприменительную практику .
Вопрос о роли и месте административной ответственности в системе юридической ответственности, на первый взгляд, выглядит разрешенным и в этой связи лишенным научной перспективы, но это далеко не так. Обращение к литературе по теории права позволяет констатировать, что подавляющее большинство авторов к видам юридической ответственности относят уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную, материальную ответственность. При этом следует отметить консолидированную позицию по выделению административной ответственности в системе юридической ответственности. Такое единодушие объясняется рядом факторов и прежде всего наличием обособленной нормативной правовой базы, которая представлена КоАП РФ и соответствующими законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В пользу самостоятельного статуса административной ответственности свидетельствует наличие ее фактических оснований, в качестве которых выступают административные правонарушения, а также соответствующего законодательства. Вместе с тем в литературе указывается на самостоятельный статус и других видов юридической ответственности, которые посягают на "автономию" административной ответственности. К числу таких "новых" видов юридической ответственности относят финансовую, налоговую, бюджетную, таможенную, экологическую ответственность.
Очевидно, возникновение новых отраслей права является реакцией на развитие общественных отношений, что обусловлено потребностью в их качественном урегулировании. В этой связи закономерно возникает вопрос об обусловленности и аргументированности появления соответствующих видов отраслевой юридической ответственности.
Разрешение вопроса о месте и роли административной ответственности в системе юридической ответственности объективно предполагает обращение к вопросу пределов административной ответственности. В этой связи С.М. Зыряновым было отмечено: "Задача обособления административной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, выработки объективных критериев, необходимых для этого, имеет не только сугубо теоретическое, но и большое практическое значение для законодателя, правоприменителя и всех граждан, участвующих в самых разнообразных общественных отношениях. Законодателю указанные критерии нужны для того, чтобы четко определять отраслевую природу конструируемого состава правонарушения, соблюдать необходимый баланс между видами юридической ответственности, мерами государственного принуждения" .
При решении этой важной задачи следует принимать во внимание, по меньшей мере, два взаимосвязанных аспекта. Беспочвенное, не основанное на объективной аргументации расширение пределов административной ответственности повлечет за собой ее трансформацию в свой антипод, которым выступает административное насилие. В подобной ситуации качественное обеспечение правопорядка и безопасности за счет неоправданного применения мер административной ответственности будет иметь отрицательную оценку. В то же время минимальные пределы административной ответственности не позволят качественно обеспечить защиту отношений, которые выступают объектом административно-правовой охраны, в некоторых случаях будут выступать в качестве катализаторов дальнейшего противоправного поведения.
1.2 Пределы административной ответственности и средства ее обеспечения
Предваряя содержательную характеристику пределов административной ответственности и средств ее обеспечения, необходимо принимать во внимание, что в них органически соединены как материально-правовые, так и процессуальные аспекты. В этой связи следует использовать комплексный подход при рассмотрении названной проблемы. При этом критерии пределов административной ответственности следует рассматривать в качестве внешних к названному виду юридической ответственности факторов, посредством которых определяются его объем и мера.
Необходимо сделать оговорку, что названные пределы изначально должны получить закрепление в законодательстве об административных правонарушениях как на федеральном, так и региональном уровнях, что предопределено статьей 1.1 КоАП РФ. В дальнейшем они детализируются в ходе квалификации соответствующего деяния в качестве административного правонарушения, в постановлениях по делам об административных правонарушениях на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, решениях по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях. При этом не следует сбрасывать со счетов и усмотрение на стадии исполнения постановления по делам об административных правонарушениях. В настоящее время предусмотрена корректировка исполнения постановлений, где использованы такие административные наказания, как административный штраф за правонарушения, установленные главой 12 КоАП РФ, административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ). Следует вспомнить, что возможность сокращения срока лишения специального права ранее была предусмотрена статьей 297 КоАП РСФСР.
Соответствующие критерии, выраженные в праве, обретают характер соответствующего императива. На их формирование оказывает влияние уровень развития государства, его институтов. Прежде всего это связано с функционированием правового государства, практической реализацией его принципов. Одним из действенных индикаторов, характеризующих правовое государство, является степень ограничения прав граждан посредством государственного принуждения. В силу этого административная ответственность, как наиболее широко применяемая форма такого воздействия, является одним из важнейших свойств существующей организации верховной власти в правовом государстве.
При выработке критериев следует принимать во внимание сущность объекта правоохраны, то есть особенности соответствующих политических, экономических, социальных отношений. Следует учитывать их урегулированность посредством норм права, использование других социальных регуляторов (морали, обычаев, традиций, религиозных, корпоративных норм и др.). Постулирование на самом высоком государственном уровне неограниченного увеличения границ правового регулирования, отрицание потенциала других социальных регуляторов автоматически влечет за собой расширение пределов применения административной ответственности и других видов юридической ответственности.
В ряде ситуаций субъекты социальных отношений могут самостоятельно, без вмешательства третьей стороны в лице государства, его органов и должностных лиц разрешить возникающие споры, прийти к компромиссу. В этой связи важно задействовать потенциал саморегулирования, ограничивая государственный контроль (надзор). Использование непринудительных механизмов разрешения конфликтов в различных сферах и областях жизнедеятельности общества будет способствовать "экономии" административной ответственности, оптимизации ограничения прав и свобод граждан.
При определении критериев административной ответственности следует учитывать соответствующие угрозы охраняемым общественным отношениям, степень их вероятности. Важно принимать во внимание, что административная ответственность "делит" рынок принудительного воздействия с другими формами государственного принуждения, прежде всего административного. В ряде ситуаций, как нами было отмечено в начале статьи, применение мер предупреждения и пресечения позволяет более качественно обеспечить правопорядок и безопасность, а задействование потенциала административной ответственности при ее внешней привлекательности будет контрпродуктивно.
Определение критериев административной ответственности требует учета общественной опасности соответствующих посягательств. Именно они, будучи закрепленными в законодательстве, запускают механизм реализации административной ответственности. Административные правонарушения, являясь фактическими основаниями административной ответственности, обладают меньшей степенью общественной опасности по сравнению с преступлениями, что, казалось бы, является правовой аксиомой. Вместе с тем отсутствие уголовной ответственности юридических лиц приводит к тому, что противоправные деяния названных субъектов относят к административным правонарушениям. Такое решение проблемы не основывается на объективных свойствах противоправного деяния, а всецело находится на усмотрении законодателя . В этой связи обращение к проблеме общественной опасности административных правонарушений является логичным и своевременным .
Состояние действующего законодательства об административных правонарушениях не позволяет сделать однозначный вывод о том, что административными правонарушениями могут быть признаны деяния, обладающие меньшей степенью общественной опасности по сравнению с преступлениями небольшой тяжести. Такая линейная зависимость разрушается в силу как отсутствия уголовной ответственности юридических лиц, так и применения административных наказаний, не уступающих по своему правоограничительному потенциалу наказаниям, предусмотренным УК РФ, сроками давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), которые в некоторых случаях превышают сроки давности привлечения к уголовной ответственности (ст. 78 УК РФ).
При определении пределов административной ответственности следует учитывать соразмерность применяемых мер степени общественной опасности деяний и, что весьма важно, реальным и потенциальным последствиям их неприменения. В ряде ситуаций, особенно в сфере экономики, привлечение к административной ответственности, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях "убивает" предпринимательскую активность, не позволяет продолжить соответствующую деятельность, влечет за собой финансовую несостоятельность соответствующих субъектов экономических отношений. В этой связи следует сфокусировать внимание на цели административной ответственности.
В настоящее время данная важнейшая характеристика административной ответственности не получила законодательного закрепления. Такое положение приводит не только к научным, дидактическим, но и к существенным прикладным сложностям. Мы полагаем, что следует разделить позицию И.А. Галагана и отнести к целям административной ответственности наказание виновных, их исправление и перевоспитание, охрану общественных отношений в сфере государственного управления , и в обязательном порядке учесть при закреплении ее пределов.
При осуществлении практического установления пределов административной ответственности важно применить соответствующие средства его нормативного правового закрепления. К их числу следует отнести наличие соответствующей системы административных наказаний, которая должна иметь исчерпывающий перечень. При этом важно учесть специфику, правоограничительный потенциал соответствующего вида административного наказания. Признавая доминирование административного штрафа в названной системе, следует учитывать, что в ряде случаев его применение направлено не на решение правоохранительных задач, а на достижение соответствующих фискальных целей. На данную негативную тенденцию обращено внимание в научной литературе. "Штраф как мера воздействия, помимо превентивных и ряда иных свойств, примечателен одним качеством, не связанным с карательным воздействием, - он пополняет бюджет. Этот фискальный аспект, приобретая особое значение в условиях дефицита государственного бюджета, приводит к настоящей "штрафомании".
Пределы административной ответственности определяются посредством оснований ее применения, в качестве которых выступают административные правонарушения. Перед законодателем стоит сложная задача провести "замер" общественной опасности и отнести соответствующие деяния к числу административных правонарушений, определив их соотношение с другими противоправными деяниями, а следовательно, предусмотреть применение других видов юридической ответственности и непринудительных методов государственного управления. Вместе с тем в подавляющем большинстве случаев при установлении состава административного правонарушения не требуется наступления конкретных последствий, что позволяет правоприменителю более свободно применять административную репрессию. Очевидно, что следует сократить число административных правонарушений с формальным составом и расширить количество материальных составов.
К числу значимых средств закрепления границ административной ответственности относится детализация механизма назначения административных наказаний (глава 4 КоАП РФ). Обращает на себя внимание значительное число изменений и дополнений, внесенных в данную главу. При этом они не только не решили проблему оптимизации назначения административных наказаний, а во многом ее усугубили, в том числе повысили уровень коррупциогенности законодательства об административных правонарушениях. В частности, П.П. Серков отмечает: "Требования ст. 24.1 КоАП РФ о всестороннем и полном выяснении обстоятельств дела об административном правонарушении прямо не указывают на обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Таким образом, правила ч. ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ об учете этих обстоятельств фактически не стали правовым императивом в производстве по делам об административных правонарушениях".
Нельзя признать оправданным закрепление возможности назначения административного штрафа ниже минимального размера (ч. ч. 2.2 - 2.3, 3.2 - 3.3 ст. 4.1 КоАП РФ), замены административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение (ст. 4.1.1 КоАП РФ). Не добавляет ясности и четкости использование законодателем такого технико-юридического средства, как примечание к отдельным статьям Особенной части КоАП РФ. Такой подход свидетельствует об избирательности и непоследовательности при закреплении данного правового механизма и затрудняет деятельность правоприменителей по назначению административных наказаний.
Важным средством определения пределов административной ответственности следует назвать механизм исключения административной ответственности (ст. ст. 2.3, 2.7 - 2.8 КоАП РФ) и освобождения от административной ответственности (ст. ст. 2.6.1 - 2.6.2, 2.9, 24.5 КоАП РФ). Следует признать отсутствие детального алгоритма применения вышеназванных правовых механизмов, что в ряде случаев провоцирует юридические ошибки. В этой связи целесообразно разработать и нормативно установить как материально-правовые, так и процессуальные его составляющие в обновленном законодательстве об административных правонарушениях.
В ходе закрепления пределов административной ответственности важно определить оптимальную систему субъектов административной юриспруденции. В свое время предполагалось, что их число в КоАП РФ должно быть сокращено по сравнению с количеством, закрепленным в главе 16 КоАП РСФСР. Данное предположение не оправдалось, о чем свидетельствует содержание главы 23 КоАП РФ. Следует признать, что делегирование правомочий по применению административной ответственности исключительно судьям является утопией. Здесь возникает ряд вопросов правового, организационного, экономического свойства, которые не позволяют в настоящее время и в ближайшей перспективе передать правомочия по применению административной ответственности исключительно судьям. Более актуальным является вопрос делегирования названных полномочий негосударственным органам и должностным лицам, что вызывает ряд вопросов. В этой связи целесообразно привести позицию Б.В. Россинского: "Нам же представляется, что необходимость назначения административных наказаний в основном должностными лицами органов исполнительной власти не обусловливается лишь высокой стоимостью судебного рассмотрения административных правонарушений. Кроме того, думается, что такое решение совсем не противоречит принципу разделения государственной власти" .
К числу средств закрепления пределов административной ответственности относится процессуальная форма административной ответственности. На данное обстоятельство было обращено внимание как в административно-правовой, так и в уголовно-процессуальной науке. "Процессуальная форма является критерием, характеризующим пределы допустимых ограничений прав и свобод личности, поскольку четко и строго очерчивает цели и основания применения мер принуждения; круг участников процесса, к которым они применяются; правоограничения, составляющие содержание той или иной меры; круг субъектов, управомоченных на применение мер принуждения; временные границы указанных мер, то есть их продолжительность (сроки)".
Не вдаваясь детально в важные вопросы совершенствования производства по делам об административных правонарушениях, что является предметом многочисленных научных исследований различных жанров и глубины, следует отметить потребность унификации данного элемента административно-процессуального законодательства. В частности, речь идет об использовании процессуальных норм КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правонарушениях и пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях судьями арбитражных судов.
Для установления пределов административной ответственности важно выработать и закрепить должные правовые гарантии. К их числу можно отнести: 1) установление юридической ответственности субъектов административной юрисдикции, а также иных управомоченных субъектов за нарушения, допущенные при реализации административной ответственности; 2) детализацию юридических процедур; 3) право лиц, имеющих интерес в деле, как на обжалование постановлений по делу об административном правонарушении, так и на применение мер обеспечения производства по данным категориям дел; 4) закрепление правовосстановительного механизма возмещения ущерба, причиненного в результате незаконного привлечения к административной ответственности и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) контрольно-надзорная деятельность за законностью применения административной ответственности; 6) введение общественного контроля за данным видом правоохранительной деятельности.
