1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
1.1 ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВ ГРАЖДАН НА ЗЕМЛЮ
Земля является частью окружающей природной среды, в силу этого обладает присущими ей уникальными свойствами. В то же время земельный участок - это объект гражданских прав, и объект недвижимости особого рода. Будучи недви¬жимым имуществом, земля принципиально отличается от иного недвижимого имущества. Суть этого отличия сформулирована в ст. 9 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой земля (как и другие природные ресурсы) признается основой жизнедеятельности народов, проживающих на соответствую¬щей территории. Следовательно, «земля как природный ресурс одновременно вы¬полняет и важнейшую социально-экономическую функцию, будучи неотъемле¬мым условием функционирования человеческого общества» .
Часть 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации закрепляет два важней¬ших принципа правового регулирования земельных отношений: принцип приори¬тета публичных интересов в сфере регулирования использования и охраны земель и принцип обеспечения рационального использования и охраны земельных ресур¬сов. Часть 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации закрепляет приоритет пуб¬личных интересов в регулировании отношений частной собственности на землю.
Современное земельное законодательство, детализирующее нормы Консти¬туции Российской Федерации, содержит значительное число норм, направленных на защиту публичных интересов (принципы учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, приоритета охраны земли как важнейшего компо¬нента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритета ох¬раны жизни и здоровья человека и другие. Не менее важным представляется по¬следовательное применение этих принципов в процессе разрешения земельных споров и привлечения к ответственности в судебной практике.
К.Маркс, говоря о роли земли как экономической категории - объекте зе¬мельной собственности и земельных отношений — особо указывал на ее значение как естественной предпосылки общественного труда, необходимого условия в об¬щественном производстве, считая основным в земельных отношениях единство земли и труда, земли и работника, при котором «индивид относится к самому себе как собственник, как господин условий своей действительности» .
Характеризуя наиболее важное конституционное право - право собственно¬сти на землю следует сказать что, земельная собственность в системе обществен¬но-производственных отношений при любой общественно-экономической форма¬ции играет исключительно важную роль, определяемую значением земли как все¬общего средства труда. Для всех отраслей человеческой деятельности земля явля¬ется пространственным операционным базисом, а в сельском и лесном хозяйстве - и главным средством производства.
Предусмотренное ст. 9 Конституции Российской Федерации право частной собственности на землю возникло в современной России с 1990 г. с закрепления в Законе «О собственности в РСФСР». Согласно ст. 9 Конституции Российской Фе¬дерации земельные участки могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Согласно ч.2 ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Из такой нормативной формули¬ровки остается не совсем ясным и понятным, что же представляет и включает в себя та или иная форма. Представляется, что иных форм собственности, кроме ча¬стной, государственной и муниципальной, пока не существует.
Тем не менее, следует согласиться с мнением Красновой И.О. о том, что ис¬пользуемое сослагательное наклонение в формулировке статьи, а также допусти¬мость иных форм собственности, придают статье 9 Конституции Российской Фе¬дерации широкий смысл, позволяющий решать вопрос о формах собственности, не будучи связанными жесткими временными, территориальными и иными крите¬риями .
В части вопроса появления и законодательного закрепления иных форм собст¬венности, остается неясным: прав ли субъекты Российской Федерации в своих законодательных актах говорить о формах собственности, и закреплять их иные виды.
По Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности, а также зе¬мельное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федера¬ции и ее субъектов. Это значит, что по перечисленным предметам ведения субъек¬ты Российской Федерации вправе принимать свои законы и иные правовые акты, не противоречащие федеральным законам.
Исходя из положений ст. 9, 36, 71, 72 Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственно¬сти граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются госу¬дарственной собственностью. Однако это не просто государственная собствен¬ность, а совместная собственность субъектов Российской Федерации и федераль¬ного центра: Ввиду этого возникает вопрос о разграничении такой собственности, и законодательно данный вопрос пока никак не разрешен.
В настоящее время Уставы многих субъектов Российской Федерации полно¬стью воспроизводят норму части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации.
По мнению автора, субъекты Российской Федерации в силу ст. 71 Конститу¬ции РФ и ч. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации не вправе закре¬плять формы собственности на землю и на иное имущество, и тем более преду¬сматривать существование иных форм, помимо прямо перечисленных в федераль¬ном законодательстве. Если же субъектам Российской Федерации предоставить такую компетенцию в нормотворчестве, то это приведет к существованию на тер¬ритории Российской Федерации многообразных форм собственности, существенно отличающихся друг от друга, отсутствию единой правовой регламентации, иска¬жению содержания права собственности в целом, и как следствие, нарушению прав граждан и юридических лиц.
Вероятно, если иные формы собственности и будут появляться, то только по¬средством внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. Граждан¬ский кодекс Российской Федерации, закрепляя признание в Российской Федера¬ции предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм собственности, связывает понятие «форма собственности» с субъектом права собственности. В ч. 1 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации законодатель, говоря о конституционно закрепленных формах собственности, указывает, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Россий¬ской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Аналогичные нормы содержаться в Земельном кодексе Российской Федерации.
Кроме того применительно к земле и другим природным ресурсам конститу¬ционная формулировка «могут находиться» дает основания для дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания: первые пола¬гают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности; вторые считают, что если в Конституции Российской Федерации записано «могут быть», то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению за¬конодателя) во всех формах собственности.
В виду того, что в настоящее время в законодательстве предусмотрены все формы собственности только на землю, а на другие природные ресурсы сущест¬вуют лишь некоторые из них, следует согласиться со второй точкой зрения, кото¬рая на наш взгляд, является наиболее обоснованной. Такая формулировка ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации имеет более гибкий подход к формированию собственности на землю и другие природные ресурсы и позволяет законодателю в зависимости от развития экономических отношений и потребностей общества за¬креплять возможность нахождения природных ресурсов в той или иной форме, не имея при этом никаких конституционных ограничений. До разграничения госу¬дарственной собственности на землю распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательством.
Следует отметить, что право пожизненного наследуемого владения и право постоянного бессрочного пользования, которые с момента принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. для граждан не предоставляются. Содержание иных (кроме права собственности) вещных прав на землю раскрывается в действующем зако¬нодательстве только применительно к земельным участкам для садоводства, ого¬родничества и дачного строительства. Земельные участки, предоставленные граж¬данам на праве пожизненного наследуемого владения, можно передать в аренду, срочное пользование, обменять, приватизировать, а также добровольно отказаться от них. Такие участки могут наследоваться только по закону. Однако положения Земельного кодекса РФ не затрагивают общие правила наследования земельных участков, предусмотренные Гражданским кодексом РФ.
Установление прав на земельные участки имеет свою специфику, которая оп¬ределяются особенностью субъектов, объектов и содержанием правоотношений. По мнению И.А.Иконицкой, необходимость сохранения землей своего основного свойства - основы жизнедеятельности человеческого общества - определяет спе¬цифику как реализации субъективных вещных прав на землю, так и деятельности государства в лице его соответствующих органов по распределению, рациональ¬ному использованию и охране земель . В дальнейшем она отмечает, что земельные отношения регулируются как земельным, так и гражданским правом и необходимо найти нишу для каждой отрасли, «в конечном итоге именно эта специфика пред¬мета правового регулирования... является одним из факторов, обусловливающих выделение земельного права в самостоятельную отрасль права и соответственно земельного законодательства в самостоятельную отрасль законодательства».
В действующем законодательстве содержится несколько легальных опреде¬лений понятия земельный участок. Понятие «земля» в различных отраслях права трактуется по-разному. Конституционное право понимает под землей территорию, определенную государственной границей и границами, субъектов Российской Фе¬дерации. По признанию представителей земельного права в нем можно встретить нормы административного, гражданского и финансового права . Земельный ко¬декс Российской Федерации в свою очередь служит ядром столь же комплексной отрасли земельного законодательства, о которой говорится в пп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. При этом разработка и принятие земельного законодательства отнесена Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (утратил силу) опре¬делял земельный участок как часть поверхности земли (в т.ч. поверхностный поч¬венный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также всё, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными за¬конами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами,
То же самое можно сказать в отношении водного и лесного законодательства, а также законодательства о недрах. Их также следует рассматривать в качестве комплексных отраслей законодательства, отнесенных Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
В пп. 1 п. 1 ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации говорится о том, что земля является объектом земельных отношений. Однако объектом земель¬ных отношений является не земля как объект природы или природный ресурс, а земельный участок - индивидуализированная в установленном порядке часть по¬верхности земли. Следовательно, объектом сделки должен быть индивидуально определённый земельный участок или земельная доля или точнее «доля в праве об¬щей собственности на земельный участок».
Следует согласиться с точкой зрения О.И.Крассова, который считает, что земля как природный объект, как природный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких-либо иных отно¬шений. Объектом прав всегда является какая-либо юридическая категория, отра¬жающая наиболее характерные юридически значимые признаки соответст¬вующего объекта природы. В законодательстве закрепляются юридические фик¬ции, которые часто значительно, если не сказать кардинально, отличаются от на¬учных и обычных бытовых представлений о природном объекте.
И.А.Иконицкая считает, что земельный участок как объект земельных право¬отношений — это часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистра¬ции прав на землю.
Понятие земельного участка должно содержать присущие ему следующие признаки. Признак первый: земельный участок - индивидуально определённый объект. Этот признак широко используется в литературе.
Некоторые авторы считают, что когда речь идет о земле как объекте земель¬ных правоотношений, имеется, в виду земля в ее естественном состоянии, а зем¬ля, в отношении которой установлен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения. И.О.Крассов считает, что в Земельном кодексе Российской Федерации, не совсем точно используется понятие «земля», суть которого в одних случаях имеет само¬стоятельное значение, а в некоторых - сводится к понятию «земельный участок» .
По мнению В.А.Лапача, единственным элементом земельного участка яв¬ляется только почвенный слой . Однако Ф.Х.Адиханов полагает, что элементами земельного участка могут являться не только почвенный слой, но и замкнутые во¬доёмы и древесно-кустарниковая растительность. Так, Гражданский кодекс Рос¬сийской Федерации (в ст. 261) под элементами земельного участка понимает по¬верхностный почвенный слой, замкнутые водоемы, находящийся на нем лес и растения.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что права на землю не могут возникать только по поводу владения, пользования и распоряжения землёй как природным ресурсом или природным объектом, поскольку объектом правоотно¬шений является строго фиксированная часть земли, то есть определённый земель¬ный участок. Понятия «земля» и «земли» широко используется в законодательстве (ст 1, 3, 6, 7-14 Земельного кодекса РФ и др.). Термин «земля» содержится и в статьях Гражданского кодекса РФ - 126, 129, 130, 164 и 214. Поскольку ни земля в целом, ни отдельные составляющие ее земли, таким признаком, как территориаль¬ная обособленность, не обладают, едва ли можно рассматривать их в качестве объ¬екта права и конкретной вещи.
В основе признания земельного участка основным объектом недвижимости и главной вещью лежало не просто указание закона. Дореволюционные российские юристы прекрасно отдавали себе отчет в том, какую роль играют права на земель¬ный участок в гражданском обороте, в определении положения человека в обще¬стве и даже в государственном устройстве. «Между недвижимыми имуществами первое место занимает земля, и поземельное владение остается еще, и вероятно, на долгое время останется главной основой всех прочих прав по имуществу, по осо¬бенной своей прочности. Право на поземельную собственность до сих пор везде неразрывно связано было с обеспечением личных прав человека. Поземельная собственность дает человеку более твердое и независимое право, чем всякая дру¬гая. Кто сидит на земле, того не так легко вытеснить из владения, как из другого права на движимость» .
Указанная предпосылка является обязательной, что хорошо видно на примере истории Советского Союза и ряда бывших социалистических стран. Уже первым своим декретом от 26 октября 1917 г. «О земле» Советское государство осущест¬вило национализацию земли по всей стране. В ст. 1 Крестьянского наказа, являв¬шегося составной частью декрета «О земле», говорилось: «право частной собст¬венности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо образом отчуждае¬ма» . В Конституции 1918 г. (ст. 3) земля, леса, недра и воды были объявлены объ¬ектом исключительной государственной собственности и общенародным (нацио¬нальным) достоянием . Эта норма, многократно повторенная в последующих советских конституциях (ст. 6 Конституции СССР 1936 г., ст. 11 Конституции СССР 1977 г.) , означала отказ от признания земли товаром, изъятие ее из оборота и за¬прет распространять на землю универсальные механизмы гражданского (частного) права. Статья 3 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных рес¬публик 1968 г. прямо гласила: «Действия, в прямой или скрытой форме нарушаю¬щие право государственной собственности на землю, запрещаются», указанные действия были предприняты в ряде других бывших социалистических государств. Так, согласно ст. 10 Конституции Монгольской Народной Республики, принятой Великим Народным Хуралом МНР 6 июля 1960 г., земля и ее недра, леса, воды и их богатства являлись собственностью государства, т.е. всенародным достоянием . Нормы об исключительной собственности государства на землю, ее недра леса и воды содержались в Конституции Народной Социалистической Республики Алба-нии (ст. 18-20) и в Конституции-Социалистической Республики Вьетнам (ст. 19¬20).
В то же время в большинстве европейских социалистических государств воля народа на полное изъятие земли из гражданского оборота и, как следствие, приме¬нение к отношениям по поводу земли исключительно публично-правовых норм, отсутствовали. В ГДР, например, в личной собственности граждан могли нахо¬диться земельные участки и строения, предназначенные для удовлетворения их потребностей в жилплощади и отдыхе. В Венгерской Народной Республике зе¬мельный участок мог находиться в государственной, кооперативной и граждан¬ской (личной и частной) собственности; в Болгарской Народной Республике большая часть земель в населенных пунктах оставалась в собственности граждан.
Это в свою очередь означало признание таких земельных участков объектами гражданского права с распространением на них (пусть с многочисленными ого¬ворками) режима недвижимой вещи, который также может существовать только в рамках частного права. Так, особенная часть гражданского права НРБ начиналась с вещного права, которое охватывало право собственности, вещные права на чу¬жую вещь и записи сделок с недвижимыми и некоторыми другими вещами . В ПНР в состав источников гражданского права включалась большая группа зако¬нов, касающихся использования сельскохозяйственных и городских земель . Здесь же Законом 1982 г. были новеллизированы Положения об ипотеке и Положения об ипотечных (поземельных) книгах 1946 г.
В США регулирование имущественных отношений относится к компетенции штатов, и, следовательно, оборот недвижимости является прерогативой граждан¬ского законодательства штатов. Одним из немногих штатов США, где был разра¬ботан и принят Гражданский кодекс - это Калифорния. Согласно § 659 ГК Кали¬форнии землей признается твердая часть суши независимо от того состоит ли она из почвенного слоя, камня или иных веществ; понятие земли охватывает также все находящееся над ней пространство независимо от высоты или глубины с уче¬том ограничений, установленных законом в целях использования воздушного про¬странства». Следует заметить, что в данном определении основной упор делается на выявление пространственных границ права собственности на землю. Граждан-ское законодательство отдельных штатов в США также определяет недвижимость (real property) через понятие «земля» (land) и ряд связанных с ней вещей. Согласно § 658 ГК Калифорнии недвижимое имущество составляют: а) земля; б) то, что прикреплено к земле; в) то, что следует с землей или считается ее принадлежно¬стью.
Для понимания земли как объекта прав можно изучить законодательство и правовую доктрину Германии. В этой стране основными нормативными актами, регулирующими право собственности и иные вещные права на землю, являются: Основной закон (Конституция) ФРГ; Гражданское уложение Германии от 24 августа 1896 г.; Положение о поземельной книге от 24 марта 1897 г. (с изм. и доп. от 26 мая 1994 г. и от 26 октября 2001 г.); Закон о принудительной продаже имущества с торгов и принудительном управлении от 24 марта 1897 г. (с изм. и доп.); Строительное уложение (единый текст от 27 августа 1997 г.) и др.
В гражданском законодательстве и правовой доктрине ФРГ речь идет уже не о земле как таковой, а о конкретном земельном участке. Причем логика рассужде¬ний проста и понятна: поскольку под вещами в смысле закона понимаются лишь телесные предметы (§ 90), для которых характерно обособленное, индивидуализи¬рованное существование, именно земельный участок, а не абстрактные земли ста¬новятся объектом права и вещью.
Как и в немецком праве, практическая значимость деления имуществ на дви¬жимые и недвижимые сводится во Франции к особому режиму отчуждения не¬движимого имущества и возникновения вещных прав на него. В частности, этому режиму присущи элементы гласности. Кроме того, право собственности на недви¬жимое имущество может приобретаться путем завладения им либо владениями, в течение срока приобретательной давности. В отношение же движимости, по край¬ней мере, телесной, даже мгновенное владение создает презумпцию права собст¬венности на вещь (ст. 2279 ФГК).
Еще древние римляне исходили из того, что земля в своем естественном со¬стоянии доминирует над остальными предметами природы. Часто их связь с зем¬лей столь неразрывна, что юридически рассматривать земельный участок и свя¬занный с ним предмет материального мира отдельно невозможно. В силу этого недвижимостью в римском праве признавались не только земельные участки (praedia, fundi) и недра земли, но и все созданное чужим трудом на земле собст¬венника. Сюда относились постройки, посевы, насаждения, и все это называлось res soli - естественная или искусственная часть поверхности земли .
Эти связанные с землей и скрепленные с ее поверхностью предметы не при¬знавались самостоятельным объектом недвижимости, а рассматривались как со¬ставная часть поверхности земли. Они подлежали единому правилу superficies solo cedit - сделанное над поверхностью следует за поверхностью. В римском праве отдельная собственность на дом и на землю представлялась невозможной. Воз¬душное пространство над участком также рассматривалось как res soli — часть по¬верхности земли .
Данный принцип довольно актуален в России при установление прав на зе¬мельные участки под приватизированными зданиями и объектами. Римские же юристы обратили внимание и на то, что другая группа предметов материального мира хотя и не является составной частью земельного участка, но также призвана служить ему, как правило, не физически, а экономически. Все это вполне уклады¬валось в их учение о вещи главной и вещи побочной, по которому основными ви¬дами побочных вещей считались: а) часть вещи; б) ее принадлежность; в) плоды вещи. Поэтому вторую группу предметов материального мира они относили к принадлежностям земельного участка и распространяли на них общий принцип accesorium sequitur principale - придаточная вещь следует за главной. Это означа¬ло, что в отличие от составной части земельного участка такие вещи, как сельско¬хозяйственный инвентарь, скот и т.п., признавались самостоятельными вещами и могли существовать отдельно. Однако в силу их хозяйственной связи с земельным участком предполагалось, что они являются его принадлежностями при отсутст¬вии специального соглашения следуют его судьбе.
Приблизительно те же правила действовали в отношении плодов (fractus natu¬rales) и доходов (fructus civiles), получаемых от земельного участка. Пока плоды находились в связи с производящей их вещью, они составляли ее часть и не могли быть предметом особых отношений .
В дальнейшем римский подход к распределению вещей по их взаимосвязи с земельным участком был позаимствован законодательствами развитых государств. Примером практически идеального воплощения этого принципа в жизнь в новых экономических условиях является законодательство Германии. Ключевую роль в определении понятий «земельный участок», «составная часть земельного участка» и «принадлежность земельного участка» играют здесь § 93 - 106 и § 926 Граждан¬ского уложения Германии (ГГУ) и практика их применения.
В § 93 ГГУ дается общее определение «существенной составной части вещи»: «Составные части вещи, которые не могут быть отделены одна от другой без того, чтобы какая-либо из них не была разрушена или изменена в своей сущности (су¬щественные составные части), не могут быть предметом отдельных прав». Анали¬зируя это определение, Л.Эннекцерус пишет: «Сущность проблемы составных частей (вещи) с ее хозяйственной и правовой стороны заключается в том, что пра¬вопорядок ставит перед собой задачу воспрепятствовать разрушению хозяйствен¬ных связей вследствие разрыва между частями вещи» .
