1. Общие положения административной деятельности
1.1. История возникновения административной деятельности
История развития административной деятельности является сравнительно молодой наукой. В ее развитии на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).
В дореволюционной России первые публикации государственной администрации появились во второй половине XVIII века. Среди научных исследований, затронувших некоторые вопросы темы, следует назвать труды видных российских историков, таких как Н. М. Карамзин, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов, С. М. Соловьев и другие. В своих трудах они коснулись лишь внешней стороны развития государственного управления, отметив общее историческое развитие задач и форм управления. Кроме того, в XVIII веке сочинения Волынского, Татищева, Посошкова, Абрамова, затрагивающие дела внутреннего управления (хлебопашество, паспорта, переписи, народное образование и т.п.), были достоянием узкого круга ученых и широкого обсуждения их исследования не получили. Научная юридическая литература в России получает широкое распространение в ХIХ веке. К числу первых российских юристов следует отнести С. Е. Десницкого и З. А. Горюшкина. С. Е. Десницкий был первым русским профессором права и впервые стал читать лекции на русском языке. Он заложил основы изучения российского законодательства (законоведения). В этом отношении особый интерес представляют две методологические работы С. Е. Десницкого.
В этих работах впервые была подчеркнута огромная значимость изучения права с применением сравнительно-исторических данных как метода. Идеологи считали, что цель государства - достижение наибольшего количества благ наибольшим числом людей. С. Е. Десницкий считал конституционную монархию лучшей формой организации. В стенах московского университета с 1786 года, директор Фонвизина, стал великий преподаватель З.А. Горюшкин. Его самым многочисленным трудом считается «Руководство к познанию российского законоискусства», опубликованное в Москве в 1811 и 181 годах. З.А. Горюшкин первым указал на значимость изучения обычаев (нравов и пословиц) русского народа, как на источник юриспруденции, и первым ввел в преподавание русского законодательства исторический элемент. Он указал также важность и значимость древних памятников законодательства. Попытка З.А. Горюшкина дать юридический обзор древних русских указаний, в том числе и в государственном управлении, была одной из самых лучших вплоть до издания «Опыта истории российских законов».
В России административное право, как наука и первые исследования появляются в 1830-40 годах. Первоначальный курс (по университетскому уставу) преподавался под именем «Законы государственного благоустройства и благочиния». В этот период закладываются основы административного (полицейского) права. В трудах Ободовского, Якоба, Гуляева, Рождественского, Платонова, Власьева, Степанова и других определялось понятие о полицейском праве, уточнялось содержание важнейших институтов «государственного благоустройства», проверялась сравнительная характеристика российского управления с управлением ведущих европейских государств.
Ряд новых идей в развитие науки полицейского права в России были внесены в 1860-80 годах, входе буржуазных реформ, переменивших облик страны, Новую группу ученых представили профессора Лешков, Бунге, Андреевский и другие.
Называя полицейское право общественным, профессор Лешков, например, находил соединяющее звено между принципом свободы (элемент гражданского права) и принципом принуждения (государственный элемент) в понятии об обществе как социальном элементе, исходя из которого, рождалась идея о самоуправлении и союзном строе. Н.Х. Бунге изложил только право благосостояния, подробно остановившись на ее экономической основе. Профессор И. Андреевский рассматривал деятельность не только государства и его органов в вопросах полицейского права, но и органов самоуправления.
В начале XX века российские ученые-юристы вплотную подошли к детальной проработке основополагающих понятий административного права. В работах А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, В. Ф. Дерюжинского, И. Т. Тарасова и других ученых, представлено вполне современное понятие административного права. Революция 1905-1907 годов привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Система источников нрава в этот период пополняется новыми элементами-постановлениями Совета министров и мнениями Государственного Совета. Эти реформы хоть и носили подзаконный характер, однако, имели обязательную силу для всех исполнительных органов. Появляется большое число актов, именуемых "временные правила". Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную ситуацию, акты принимали характер законов. Наряду с постановлениями Совет Министров издавал также положения, носившие статусный, правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции новообразуемых органов власти и управления.
В большом количестве издавались указы, как правило, направленные на проведение вполне конкретных правовых акций и преобразований. Кодификационная работа проводилась в ряде учреждений: особое отделение канцелярии, департаменты Сената, Госсовет и Государственная Дума, Совет Министров и отдельные министерства и управления.
По пространству действия, законы делились на: общие, действовавшие на всей территории империи, местные, действовавшие на ее части, особенные - особая категория дел, специальные, действовавшие в отношении особых категорий лиц. Одной из основных задач законодателя становится правовое регулирование экономики, уточняется понятие юридического лица. Юридические лица подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и частные (общества, товарищества и учреждения).
В условиях революции 1905 - 1907 годов, вершиной развития административно-правовых отношений признается уже не полицейское, а правовое (конституционное) государство. Исследователи подчеркивали противоположность отношений между населением и правящей властью, отмечая, что в полицейском государстве эти отношения определялись не правом, а простым усмотрением представителей власти.
В правовом государстве взаимные отношения объединены в культурной деятельности представителей государственной власти и частных лиц и строятся на праве (законе), имеют место развитые органы самоуправления и частные общества.
А.И. Елистратов фактически является создателем общей части науки административного права. В этой связи К.С. Бельский справедливо указывает, что в сочинениях А. И. Елистратова, изданных как до 1917 года, так и в 1920-хгодах административно-правовой материал излагается в соответствии с институционной системой права, которая распределяла административно-правовые институты по трем разделам: субъекты административного права, объекты, формы административной деятельности (акты, принуждение, обеспечение законности). А. И. Елистратов создал в основных чертах ту часть административного права, которая позже под именем общей части займет место в советских учебниках административного права 1940 - 90-х годов. С этой точки зрения А. И. Елистратов - последний из могикан императорской науки административного права, заложивший первые камни в основание советской науки.
В науке административного права были уточнены понятия административной деятельности государства и государственной деятельности вообще: «...административная деятельность является лишь одним видом или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной как своим содержанием, так и теми формами, в которых она проявляется... ».
Следовательно, развитие науки административного права шло в неразрывной связи с развитием государства и права России. Проведенная в 1830-х годах кодификация российского законодательства под руководством М. М. Сперанского, реформы второй половины XIX века явились основополагающими вехами на этом пути. Важнейшей заслугой российской теоретической юриспруденции дореволюционной России было четко выработанное понятие административного права как одной из важнейших отраслей права. Особую ценность столетним исследованиям придает подчеркнутая значимость правового государства с представительным образом правления, которая является необходимой исторической и логической предпосылкой (условием) для возникновения и развития административного права. Широкое распространение получили международные научные конференции, велись оживленные научные дискуссии. Подобная взаимосвязь лишь укрепляла и способствовала развитию юридических наук, в том числе и по административному праву.
Послеоктябрьских событий 1917 года в России создается советское государство и право, что повлияло на развитие административного права. Уже в 1918 году возникла необходимость создания принципиально нового научного центра юридических исследований. Роль такого центра взяла на себя Социалистическая академия общественных наук, созданная 1918 году. Она состояла из двух секций: научно-академической и учебно-просветительской. В состав нового бюро "политико-юридического разряда" в декабре 1918 года были включены ряд исследователей, занятых разработкой марксистско-ленинской теории, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, К. Н. Тарковский и Э. Р. Тетернборн. В 1919 году к ним присоединились сотрудники Московского частного юридического института. Многие профессора вели занятия по дореволюционным программам. Преемственность в юридической науке сохранял лишь профессорско-преподавательский состав юридического факультета Московского университета, не признававший "новаций" марксистской теории. С 1919 по 1925 годы Советское правительство предприняло ряд мер (репрессии, ссылки, высылки и т.п.) против профессуры не согласной с идеями большевистской диктатуры Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее по тексту – РСФСР).
Юридические школы, сложившиеся в России в дореволюционный период, оказали заметное влияние на развитие правовой теории в эмигрантской научной среде. Русские ученые-правоведы включились в работу зарубежных университетов и научных центров, воспринимая и перерабатывая, в свою очередь, современную западноевропейскую правовую традицию.
Особым явлением стало образование в зарубежье русских юридических учебных заведений и научных центров. Их целями было сохранение российской юридической традиции, создание условий для научной и педагогической деятельности, подготовка юридических кадров для будущей России, профессиональное образование молодых эмигрантов с целью приобщения их к практической деятельности в странах пребывания.
В начале 1920-х годов центрами сосредоточения юридических кадров из России стали Харбин, Прага, крупные университетские города в Югославии. Часть юристов осталась в Варшаве, Риге, Берлине и Париже. Большая группа правоведов добралась до Берлинана известном "философском пароходе", отплывшем из Петрограда в 1922 году.
В Харбинском юридическом факультете среди многих российских ученых трудились и специалисты по государственному административному праву. К их числу следует отнести профессора В. В. Энгельфельда, который много внимания уделил анализу систем государственного управления и устройства Советской России и Китая, был признанным авторитетом в области административного права.
Над концепцией "регулятивного права" работал другой крупный учёный, профессор Г. К. Гинс, который относился к представителям психологической школы права, сформированной в России А.И. Петрожицким. Важнейшими работами Г. К. Гинса стали: "Право и сила" (1929), "На путях к государству будущего" (1930), "Новые идеи вправе и основные проблемы современности" (1931).
Г. К. Гинс создал (совместно с русскими юристами харбинской школы) принципы так называемого "юридического солидаризма", которые перекликались теорией "корпоративного государства", рожденной в фашистской Италии, и теорией "корпоративного права", разработанной некоторыми германскими и советскими юристами в начале 1920-х годов. Идеалом солидаризма являлась "индустриальная демократия", в которой сочетаются договорные и принудительные начала управления.
При Карлове университете в Праге с мая 1922 года был образован русский юридический факультет, где государственное право читали доцент Н.Н. Алексеев, административное право - приват-доцент К. И. Зайцев, работали другие видные ученые. Так, в 1925 году в Праге вышел фундаментальный труд "Право Советской России" (два тома) под редакцией Н.Н. Алексеева и Н.С. Тимашева. В авторский коллектив вошли специалисты по административному праву. В книге давался анализ всей системы и отдельных отраслей советского права. В разделе об источниках права Н. Н. Алексев и Н.С. Тимашев отмечали, что характерной особенностью советского правотворчества является пристрастие к писаному праву, так как для установившейся в РСФСР диктатуры важна была не конституция, а "непосредственный и многообразный политический эксперимент". Категория закона, по мнению авторов этого труда, к советскому праву вообще не применима. На практике отсутствует отличие законов от указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, и это "независимо от иерархии соответствующих издающего и обвиняющего органов". Между центром и местными органами управления отсутствует четкое распределение правотворческих функций. В целом советское право определялось как "Чистое выражение ничем не связанной и неограниченной силы, диктующей свои предписания и изменяющей их в зависимости от интересов и потребностей, стоящих у власти групп.
Таким образом, русская юридическая наука за рубежом в течение1930-х годов смогла поднять ряд новых научных и политико-правовых проблем, недоступных для исследователей в Советской России. Русские правоведы-эмигранты вели свои исследования, основываясь на традиционных принципах российской государственной, психологической, социологической и других научных школ и направлений.
В 1935 году, учитывая важность разработки административно-правовых проблем в связи с принятием Конституции Союза Советских Социалистических Республик (далее по тексту СССР), в Академии Наук СССР произошла перестройка, результатом которой стало появление трех важнейших секторов будущих юридических исследований. Среди них выделена была секция "Государственное и административное право". Лишь только с 1940 - 50-х годов советская теоретическая юриспруденция смогла приступить к углублённой разработке ряда отраслей права, выпуску учебников и исследований по административному праву.
С 1950 - 60-х годов в СССР начинается разработка институционной системы административного законодательства об отдельной отрасли. В этом направлении выделяются работы С. Г. Бердовской, А. Е. Лунева, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Е. В. Шориной, Ц. А. Ямпольской и многих других.
Разрабатывались вопросы советского административного права, роли прокуратуры в советском государственном управлении, укрепления государственной дисциплины. Основная задача, ставшая перед исследователями в административном и государственном управлении, была вскрыть конкретные специфические черты современного этапа развития социалистического государства и права, продемонстрировать их значение и взаимодействие в социалистическом обществе, руководящую роль Коммунистической партии Советского Союза (далее по тексту – КПСС) в политической системе социалистического общества. С апреля 1974 года при Академии Наук СССР была сформирована секция по правовым проблемам управления, которая вызвала к жизни организацию Всесоюзного координационного совещания по вопросам науки управления и административного права. Формирование подобного научно-координационного центра позволило более глубоко и детально подойти к разработке проблем советского административного права.
Одним из значительных результатов в истории советского административного права явилось обоснование путей кодификации норм об административной ответственности и реализации теоретической модели, заложенной в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980), а также с принятием соответствующих республиканских кодексов (в 1984 году был принят кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в 2001 году - кодекс РФ об административных правонарушениях).
В них, спустя многие десятилетия существования и накопления
административных норм в СССР, была осуществлена кодификация обособленной группы норм, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юстиции и производство по делам об административных правонарушениях.
Разработку проблем вели советские административисты, к которым отнесли труды Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Ю. М. Козлова, Н. Г. Салищевой, В. А. Лория, Ю. А. Денисова, А. П. Коренева, Л. Л. Попова, И. И. Веремеенко М. Я. Саввина, В. Э. Краснянского, Л. А. Николаевой, А. П. Шергина, Е. В. Шориной и многих других.
В большинстве работ 1970 - 80-х годов в СССР ставились вопросы более углубленного изучения субъектов административного права, проблемы развития норм административного права и их применения, вопросы соотношения судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан, аппарат управления и другие.
В ходе государственных реформ, последующего кризиса и распада СССР, исследователи административного права уделили большее внимание таким вопросам, как:
? Административная ответственность в развитии административного права.
? Административно-правовые аспекты юридической ответственности.
? Право на обжалование в суд действий административных органов.
? Ответственность должностных лиц по советскому административному законодательству.
Проведена научная дискуссия на страницах академических юридических изданий по проблемам обновления учебных программ и учебной литературы по административному праву.
Вместе с тем проблемы остались нерешенными в советской науке административного права. К числу сложных проблем в советском административном праве следует отнести систематики, месте и роли административного права в системе советского права. Так, в статьях А. Одоренко (1925) ставилась эта проблема, а затем в статьях Ц. А. Ямпольской (1956), Ю. М. Козлова и С. С. Алексеева, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича, М. М. Россолова и других (1960 - 80) административное право по-прежнему оставалось синонимом права управления или управленческого права. В советской науке административного права система административного права объединяет общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в одно целое. Такое соединение имело (остается в некоторых своих частях и сегодня в РФ) два существенных недочета. Во-первых, показывало административное право односторонне, исключительно под углом зрения государственного управления. Во-вторых, с дидактической точки зрения обрекало отраслевую (особенную) часть вместе с полицейским правом на прозябание. Однако к этой конструкции настолько привыкли в советской юриспруденции, что всякая ее критика (это позволила себе впервые Ц.А. Ямпольская в 1956 году) воспринята была в штыки и осуждена.
Понятие советского административного права, как одной из отраслей социалистического права, определялось как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства. К источникам административного права СССР относились - Конституция СССР, законы СССР, систематизированные законы (основы, кодексы), указы Президиума Верховного Совета СССР и республик, постановление Совета Министров СССР и союзных республик. К "специфическим" источникам административного права в СССР относилось совместное постановление Центрального комитета (далее по тексту – ЦК) КПСС и Совета Министров СССР, принимаемые по наиболее важным вопросам государственного управления. Следовательно, традиции первых декретов советской власти стали существовать в СССР и в 1970 - 80-х годах.
Современное административное право, как соответствующая область российского законодательства проходит период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Наука административного права обобщает происходящие изменения, сформировывает новые положения, обосновывает и предлагает направления дальнейшего реформирования.
В определении предмета административного права РФ учитывается сфера государственного управления и новые проявления государственно-управленческой деятельности, наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти (органа), практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.
Под предметом административного права понимаются многообразные общественные отношения, в рамках которых реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти, внутриорганизационные управленческие отношения в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры, управленческие отношения с участием субъектов местного самоуправления, отдельные управленческие отношения в сфере общественных отношений, негосударственных формирований (внешние и внутренние).
Административное право рассматривается в РФ как российская правовая система, представляющая собой совокупность правовых норм для регулирования общественных отношений, возникающих по поводу практической реализации исполнительной власти. В регулировании административно-правовых отношений на первый план стали выступать законы. Изменился подход к государственной службе. Роль государственной администрации, административного права стала иной в связи с появлением частных организаций, уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений, с возникновением муниципальных образований, собственности муниципальных организаций.
На данном этапе развития административного права в книгах, статьях и учебниках, разрабатываются новые проблемы административно-правового регулирования и процесса. В это время были опубликованы монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации (далее по тексту – РФ) (проблемы развития)» подготовлена коллективом авторов, «Служебное право» Ю.Н. Старилова, «Служба и служащие в РФ» В.М. Манохина, «Полицейское право» К.С. Бельского, работы Н.Ю. Хаманевой и другое. Большое число вновь изданных работ (Ю.П. Соловья, А.П. Шергина, И.Ш. Килясханова, В.Е. Севрюгина, Б.В. Россинского и других. авторов) посвящено проблемам административного принуждения, деятельности органов внутренних дел. Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправомерных действий государственной администрации. Новые реалии обязывают ученых рассматривать соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, государственную с муниципальной администрацией. После принятия федеральных законов «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты не вправе проходить мимо этих и других аспектов административного права.
В начале третьего тысячелетия ожидается развитие административно-правовой теории. Этот оптимизм основан на следующих реалиях:
? В XIX и ХХ веках создан значительный задел в теории административного права, который следует плодотворно использовать.
? Активизировались отношения с зарубежными административистами, достижения которых используются в исследованиях российских административно-правовых реалий.
? Представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.
? Исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации.
? Деятельность государственной администрации стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности. Под влиянием новых общественно-политических условий формируется новая система принципов административного права, в которые входит – законность, обоснованность, доступность, ответственность, федерализм, гражданство, предупреждение правонарушений, гарантированная помощь и защита прав граждан.
1.2. Понятие, признаки и функции административной деятельности
