1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ ПРЕДМЕТА И СУБЪЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) – это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений
Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов.
Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складываются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципально-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования или орган местного самоуправления, причем одна из сторон муниципально-правовых отношений выступает от имени населения муниципального образования. Споры, возникающие в рамках муниципально-правовых отношений, могут разрешаться как в административном (внесудебном), так и в судебном порядке.
Общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права, являются муниципально-правовыми отношениями.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования:
Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в границах городов, поселков, станиц, сельских округов (волостей, сельсоветов), районов (уездов) и т.п.
Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления - в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.
В муниципально-правовых отношениях:
-участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
- регламентируется конкретное поведение участников этих отношений;
-обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.
Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.
По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.
Итак, права и обязанности – полномочия, с помощью которых реализуются функции и задачи местного самоуправления. Права и обязанности, в основном, в тесной связи, единстве, взаимодействии.
В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предметом муниципального права можно считать отношения, возникающие при реализации непосредственно населением (гражданами) своего права на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, а также отношения, возникающие в процессе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления имеет право утверждать бюджет. Но это не только его право. Он обязан это делать в силу того, что без бюджета невозможно функционирование местных учреждений, а также осуществление функций и решение задач местного значения.
Полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления – это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, выборное должностное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий. Его право – почти всегда его обязанность и наоборот. Таким образом, и права, и обязанности находятся в определенном сочетании.
Однако не все нормы Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» категорично устанавливают наличие неразрывности между правами и обязанностями. Права иногда имеют самостоятельный характер. Население имеет право на добровольное внесение средств для финансирования вопросов местного значения. Вместе с тем, население не обязано вносить такие средства, если оно не пожелает это делать. И никакой орган не имеет права обязать население произвести сбор финансовых средств. Представительный орган местного самоуправления в праве устанавливать льготы по местным налогам и сборам, но он не обязан делать это для всех юридических лиц. По своему усмотрению представительный орган местного самоуправления может решать вопросы законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации. Это его право, но не обязанность.
Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа или должностного лица. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, согласно закону, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.
Таким образом, анализируя содержание муниципальных правоотношений, можно сделать вывод о том, что вопрос о правах и обязанностях, их индивидуализации и совмещении, является дискуссионным. Сложным является и понимание прав, их пределов, и обязанностей, их точного и неукоснительного соблюдения. Очень пагубным может оказаться для муниципального образования, когда перешагиваются данные барьеры. Поэтому необходимо, чтобы устанавливался и осуществлялся более жесткий контроль за соблюдением прав и обязанностей.
1.2 ПРЕДМЕТЫ И СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т.е. складываются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципально-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования или орган местного самоуправления, причем одна из сторон муниципально-правовых отношений выступает от имени населения муниципального образования. Споры, возникающие в рамках муниципально-правовых отношений, могут разрешаться как в административном (внесудебном), так и в судебном порядке.
Основным элементом муниципально-правовых отношений являются субъекты правоотношений, в качестве которых могут выступать:
- муниципальное образование;
- органы местного самоуправления;
- ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления;
- граждане Российской Федерации;
- население;
- группы граждан;
- органы территориального общественного самоуправления;
- органы государственной власти.
В соответствии со ст. 126 ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.
На основании ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления права на осуществление местного самоуправления не гражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные граждане.
В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избирательной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления, выступать с инициативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.
На основании ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Следует различать выборные и невыборные органы местного самоуправления. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образований предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и исполнительный орган местного самоуправления.
В ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
В соответствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муниципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содействие его становлению и развитию.
Общественные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, выдвигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в соответствии с избирательным законодательством. В некоторых муниципальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.
