1. Теоретические аспекты и нормативно – правовые основы государственного регулирования сферы образования в Российской Федерации
1.1. Понятие, сущность и основные направления образования в Российской Федерации
Социально-экономические изменения во всех сферах жизни общества привели к смене ценностных ориентаций в образовании. Ведущей целью образования становится не объём усвоенных знаний и умений, а гармоничное разностороннее развитие личности, дающее возможность реализации уникальных возможностей человека, подготовка ребёнка к жизни, его психологическая и социальная адаптация.
Понятие образования - весьма сложное и многоаспектное. В Законе Российской Федерации об образовании оно определяется как "единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов" и трактуется как воспитание в широком педагогическом смысле.
В самом общем определении образование — это целенаправленный процесс и результат усвоения человеком систематизированных знаний, навыков и умений, развитие ума и чувства, формирование мировоззрения и познавательных процессов.
Образованным человеком можно назвать такого, который владеет общими идеями, принципами и методами, определяющими общий подход к рассмотрению многообразных фактов и явлений, располагает высоким уровнем развитых способностей, умением применять изученное к возможно большему числу частных случаев; кто приобрел много знаний и, кроме того, привык быстро и верно соображать, у кого понятия и чувства получили благородное и возвышенное направление. Как отмечал Н.Г. Чернышевский, три качества - обширные знания, привычка мыслить и благородство чувств необходимы для того, чтобы человек был образованным в полном смысле этого слова.
Отечественный дидакт В. С. Леднев считает, что глобальной целью образования является всестороннее гармоническое развитие личности. Он выделяет следующие функции общего среднего образования:
? массовость охвата молодежи;
? передача общей культуры последующим поколениям;
? всестороннее гармоническое развитие личности.
Образование представляет собой прогрессивную линию движения человека от рождения до смерти, т. е. изменение его параметров, свойств и качеств во времени.
Решение и постановка целей образования связаны с поиском альтернатив в различных социальных институтах. Этим поиском занимаются социологи, политики, психологи, педагоги, экономисты.
Целью современного образования является развитие качеств личности, необходимых ей и обществу для включения в социально значимую деятельность.
В концепции структуры и содержания общего образования главная цель общего образования сформулирована следующим образом: формирование разносторонне развитой личности, способной реализовать творческий потенциал в динамических социально-экономических условиях как в собственных жизненных интересах, так и в интересах общества (продолжение традиций, развитие науки, культуры, техники, укрепление исторической преемственности поколений и т. д.).
В национальной доктрине образования в Российской Федерации, принятой на том же совещании, были также сформулированы стратегические цели образования, тесно связанные с проблемами развития российского общества, а именно:
? создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности;
? укрепление демократического правового государства и развитие гражданского общества;
? кадровое обеспечение динамично развивающейся рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство, обладающей высокой конкурентоспособностью и инвестиционной привлекательностью;
? утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики.
Система образования призвана обеспечить:
? историческую преемственность поколений, сохранение, распространение и развитие национальной культуры, воспитание бережного отношения к историческому и культурному наследию народов России;
? воспитание патриотов России, граждан правового, демократического государства, способных к социализации в условиях гражданского общества, уважающих права и свободы личности, обладающих высокой нравственностью и проявляющих национальную и религиозную терпимость, уважительное отношение к языкам, традициям и культуре других народов;
? формирование культуры мира и межличностных отношений;
? разностороннее и своевременное развитие детей и молодежи, их творческих способностей, формирование навыков самообразования, самореализацию личности;
? формирование у детей и молодежи целостного миропонимания и современного научного мировоззрения, развитие культуры межэтнических отношений;
? формирование у детей, молодежи, других категорий граждан трудовой мотивации, активной жизненной и профессиональной позиции, обучение основным принципам построения профессиональной карьеры и навыкам поведения на рынке труда;
? организацию учебного процесса с учетом современных достижений науки, систематическое обновление всех аспектов образования, отражающего изменения в сфере культуры, экономики, науки, техники и технологий;
? непрерывность образования в течение всей жизни человека;
? многообразие типов и видов образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, обеспечивающих индивидуализацию образования, личностно ориентированное обучение и воспитание;
? преемственность уровней и ступеней образования;
? создание программ, реализующих информационные технологии в образовании и развитие открытого образования;
? академическую мобильность обучающихся;
? развитие отечественных традиций в работе с одаренными детьми и молодежью, участие педагогических работников в научной деятельности;
? подготовку высокообразованных людей и высококвалифицированных специалистов, способных к профессиональному росту и профессиональной мобильности в условиях информатизации общества и развития новых наукоемких технологий;
? воспитание здорового образа жизни, развитие детского и юношеского спорта;
? противодействие негативным социальным процессам;
? экологическое воспитание, формирующее бережное отношение населения к природе.
Образование определяет положение государства в современном мире и человека в обществе. Отечественное образование имеет глубокие исторические традиции, признанные достижения: в XX веке Россия стала страной всеобщей грамотности, первой вышла в космос, достигла передовых позиций во всех областях фундаментальной науки, существенно обогатила мировую культуру.
В последнее десятилетие многие завоевания отечественного образования оказались утраченными, поэтому необходимо способствовать изменению направленности государственной политики в области образования, укреплению в общественном сознании представления об образовании и науке как определяющих факторах развития современного российского общества.
Опережающее развитие образования призвано вывести Россию из кризиса, обеспечить будущее нации, достойную жизнь каждой семье, каждому гражданину России.
Рассмотренные цели государственной образовательной политики имеют особое практическое значение: они намечают основные направления развития образования и образовательного законодательства, с их помощью устраняются различного рода противоречия, коллизии, восполняются пробелы нормативного регулирования. Используются цели и в практике правоприменения – судами, органами управления образованием, иными правоприменителями.
В настоящее время, когда ведется интенсивная работа по реализации проекта нового федерального закона об образовании, принципы государственной политики Российской Федерации в области образования могут и должны стать гарантией преемственности в законодательном регулировании образовательных отношений и его нацеленности на реализацию конституционного права каждого на образование.
1.2 Нормативно-правовое регулирование и государственная политика в сфере образования в РФ
Государственная политика в сфере образования представляет собой совокупность различных мероприятий, действий, решений и государственных органов, объединенных общей целью — поступательным развитием российского образования. Определяя государственную политику в сфере образования как целенаправленную деятельность государства по развитию образования, нужно понимать, что одним из основных направлений такой деятельности является нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в сфере образования.
В образовательной политике, как во всякой другой, выделяются несколько аспектов, характеризующих ее различные элементы, взаимосвязи между ними, формы и характер ее осуществления, среди них особое место занимают: собственно политические, идеологические, социальные, социально-психологические, правовые, моральные, конфессиональные (религиозные), организационно-управленческие, материально-технические, финансово-экономические составляющие образовательной политики. В данном случае ограничимся акцентированием внимания на три положения, относящиеся непосредственно к сущностной характеристике образовательной политики.
Во-первых, образовательная политика государства базируется на целом ряде принципов– руководящих началах, обусловливающих стратегию и тактику образовательной политики на конкретном историческом этапе развития общества и на будущий период (краткосрочный, среднесрочный, долгосрочный периоды).
Во-вторых, эти принципы закреплены в действующем законодательстве, регулирующем различные стороны национальной системы образования, и прежде всего, в конституционных актах и актах, имеющих содержательно-стержневой, характер для правового регулирования сферы образования (Закон РФ «Об образовании» в Российской Федерации, Закон Китайской Народной Республики об образовании, Закон Республики Беларусь «Об образовании» и т.д.).
В-третьих, такая связь между принципами образовательной политики государства и законодательством в сфере образования свидетельствует о том, что правовая основа образовательной политики является ведущей среди других уже в том смысле, что все другие основания политики – идеологические, социальные, финансово-экономические, социальные и др. могут быть актуализированы лишь посредством их отражения в действующем законодательстве. В этом смысле образовательное право, есть ведущая основа и одновременно важнейший критерий эффективности реальной образовательной политики государства РФ.
Помимо правовой основы образовательной политики государства, важную роль играют ее идеологическая и организационная основы, непосредственно определяющие цели, задачи, содержание образовательной политики государства, средства и способы ее реализации.
К идеологической основе следует отнести Национальную доктрину образования в Российской Федерации, одобренную Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г., и действие которой рассчитано до 2025 года. В Доктрине в концентрированном виде изложены основные цели и задачи образования, основные цели государства в сфере образования, требования, относящиеся к педагогическим кадрам, а также ожидаемые результаты реализации доктрины.
Организационной основой образовательной политики государства официально до конца 2030 года является Федеральная программа развития образования, утверждена постановлением Правительства от 26 декабря 2017 года №1642.
Основные структурные элементы данной Федеральной программы отражают характеристику:
? состояния и основных проблем развития системы образования;
? целей, задач и сроков реализации программы;
? направлений реализации программы и ожидаемых результатов;
? обеспечения ресурсами системы образования;
? финансового обеспечения программы и
? системы мероприятий по реализации программы.
В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, начиная с января 2005 г. вместо Федеральной программы развития образования, утверждаемой законодательно, была разработана Правительством РФ Федеральная целевая программа развития образования, статус которой как организационной основы государственной политики в области образования на первый взгляд формально не изменился. Тем не менее, при внимательном анализе можно обнаружить, что реально этот статус все же претерпел изменения, поскольку программа развития образования на федеральном уровне переходит на более низкий уровень по степени своей юридической силы: если прежняя программа утверждалась Федеральным законом, т.е. имела законодательный статус, то новая программа имеет подзаконный (ведомственный) статус.
Такую законодательную новеллу трудно, думается, отнести к числу и объективно необходимых в современных условиях, и эффективных, поскольку сам законодательный орган, прежде всего, сама Государственная Дума (особенно, ее Комитет по образованию и науке) оказывается лишь косвенно причастным к разработке ведомственной целевой программы в области образования. Более того, такое решение, возлагая, казалось бы, полную ответственность за разработку целей, задач, содержание и средств по реализации государственной политики в области образования только на исполнительную власть в лице федерального Министерства образования и науки, фактически и существенно снижает степень системности управления образования как важнейшего социального института.
Приоритетность образования закрепляется также на международном уровне. ЮНЕСКО в своих докладах и иных документах связывает приоритетность образования с его особым значением для развития личности и общества [4]. Деятельность ЮНЕСКО нацеливает международное сообщество на предоставление образования всем, на всех уровнях и на протяжении всей жизни, потому что образование играет главную роль в становлении и развитии личности человека, экономическом росте и укреплении социальных связей[5]. В документах ЮНЕСКО образование определяется как важный инструмент борьбы с бедностью и одна из основ устойчивого развития.
Несколько стратегических задач, связанных с образованием, были включены в список «Целей развития ООН на рубеже тысячелетия»:
? бесплатное и обязательное начальное образование и равенство полов в начальной и средней школе;
? содействие образованию в качестве одного из основных прав человека;
? повышение качества образования путем диверсификации его содержания и методов;
? содействие экспериментам, новаторству, публикациям и обмену данными и передовым опытом, а также развитию диалога по вопросам политики в области образования [6].
Системы образования в субъектах Российской Федерации и муниципальные системы образования представляют собой составные части единой общегосударственной системы российского образования. Это положение находит свое отражение в актах регионального и муниципального законодательства об образовании, в которых содержатся нормы, устанавливающие, что нормативно-правовая база регулирования складывающихся в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях отношений в сфере образования, формируется в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством об образовании, согласно принципам государственной политики в сфере образования, закрепленным в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».
В законах субъектов Российской Федерации об образовании чаще всего регулируются вопросы, связанные с выбором языков обучения и формы одежды, созданием условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, процедурами индивидуального отбора обучающихся для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов и т. д.
Принцип единства образовательного пространства на территории Российской Федерации дополняется важной гарантией — законодательным предписанием о защите и развитии этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства. Данный принцип предусмотрен не только в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», но и закреплен в иных законодательных актах Российской Федерации (например, в Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[11], Федеральном законе от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»[12] и др.).
Таким образом, единое образовательное пространство Российской Федерации представляет собой сложносоставное пространство, образованное в соответствии с едиными законодательными принципами и правилами и включающее в себя образовательные системы, формируемые на региональном и муниципальном уровнях.
1.3 Основные методы и принципы государственного регулирования системы образования
Образование на современном этапе общественного развития является не просто важной сферой формирования человеческих ресурсов, в условиях становления общества знаний оно становится ключевым фактором развития. Эта особая роль образования предусматривает постоянное внимание и присутствие государства в этой сфере. В то же время все более становится очевидным, что полностью взять на себя все функции по его содержанию не в силах ни одна страна, даже самая развитая и передовая.
Управление образованием – это социальное управление, охватывающее одну из сфер социальной политики. Последняя выражается в целенаправленной стратегии государства на создание благоприятных, достойных условий жизни и развития человека. Образование обусловливает социально-экономическое развитие общества, обладает социальной сущностью, и государство, особенно определяемое как социальное (ст. 7 Конституции Российской Федерации), не может быть безразличным к его обеспечению.
Объектом государственного регулирования выступает как вся отрасль образования, предоставляющая собой совокупность учебных организаций, осуществляющих и контролирующих процесс организации и функционирования образования.
Субъектом государственного регулирования выступает государство в лице, в первую очередь, законодателя и государственных органов управления. Следует отметить, что при выполнении функции регулирования государство одновременно использует несколько методов: правовые, административные, экономические.
Правовые методы представляют собой - федеральные законы, постановления правительства, отдельные законы субъектов Федерации, приказы, письма, распоряжения, документы органов управления образованием и т.д. федеральные законы, регулирующие экономические отношения в сфере образования: «Об образовании в Российской Федерации», «О некоммерческих организациях», «О высшем и послевузовском образовании» и т.д.
Административные методы включают в себя: государственные образовательные стандарты (в т.ч. учебные планы школ) лицензирование, аттестацию и аккредитацию образовательных учреждений и организаций и т.д.
Экономические методы осуществляются посредством:
- государственного заказа на подготовку специалистов (контрольные цифры, нормативное бюджетное финансирование);
-целевого финансирования (развитие системы возвратного субсидирования на образовательные цели). - налогового регулирования.
Главную роль в сфере образования играют принципы государственной политики. Этими принципами регламентируется работа всех образовательных учреждений и органов управления образованием в Российской Федерации. Образовательные программы обязательно должны отвечать данным принципам.
Государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на следующих принципах, закрепленных в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"
признание приоритетности образования;
обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования;
гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования;
единство образовательного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства;
создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе;
светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность;
свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания;
обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека;
автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим Федеральным законом, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций;
демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями;
недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования;
сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.
Рассмотрим основные из этих принципов подробнее.
Принцип приоритетности образования - приоритетность образования заключена в самой его сущности. Образование должно быть направлено на воспитание самостоятельного, способного к самостоятельному размышлению гражданина, принимающего активное участие в развитии окружающего социума. Образовательный процесс должен способствовать культурному развитию личности и, основываясь на равенстве возможностей, помогать человеку развивать свои способности и формировать личное мнение.
Цель образования – сформировать личность, соблюдающую морально-нравственные нормы, принятые в обществе и готовую принять на себя социальную ответственность. В конце ХХ века приоритетность образования являлась в Российской Федерации формальной и не реализовывалась на практике. На сегодняшний день ситуация в значительной степени меняется. Ведется большая работа. В частности, установлены государственные стандарты среднего и высшего образования, которые отражают последние достижения науки. Особое внимание уделяется финансированию образовательных учреждений, за последнее время оно заметно выросло. В большинстве школ оборудованы компьютерные классы и выход в сеть Интернет. Строятся новые школы, вузы, техникумы. Это только первые шаги в выводе образования на приоритетные позиции.
Право на образование Право на образование закреплено не только в законе «Об образовании», но и в Конституции РФ. Право на образование имеет каждый гражданин РФ. В данном случае недопустима какая-либо дискриминация по половому, расовому, национальному, языковому признаку. Человек имеет право получить образование независимо от места проживания, вероисповедания, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, должностного и имущественного положения, наличия судимости.
Гуманистичность образования - гуманистичность образования заключается в признании высшей и безусловной ценности всех участников образовательного процесса. Главным приоритетом этого процесса является личность. [5]
Реализация принципа гуманистичности обучения не может обойтись без следующих составляющих: Личностно-центрированного подхода к обучению; Ориентации на личностный рост и саморазвитие личности; Отношения к обучаемому, как к субъекту самостоятельной работы и творчества; Создание атмосферы доброжелательности, доверия и взаимоуважения между участниками образовательного процесса.
Единство образовательного пространства Основным инструментарием для обеспечения единства образовательного пространства в Российской Федерации служат федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОСы) и федеральные государственные требования. ФГОСы определяют требования к структуре основных образовательных программ, а также к условиям реализации и результатам их освоения. Стандарты должны обеспечить преемственность образовательных программ и, одновременно, вариативность их содержания. [9]
