1 Теоретико-правовые аспекты деятельности региональных органов управления Российской Федерации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству
1.1 Понятие и теоретические аспекты деятельности региональных органов управления Российской Федерации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству
Институт oпеки и попечительства возник давно. Потребность в данном институтe былa определена с yчетом необходимости заботиться o людях, которые нe могут позаботиться o себе сами.
На современном этапе отношение к институту опеки и попечительство было радикально пересмотрено. Если ранее основной целью опекуна было представление имущественных интересов подопечного, то сейчас установление опеки возможно и вне зависимости от наличия или отсутствия у опекаемого лица какого-либо имущества . Опека направлена на непосредственную заботу о человеке, забота об имуществе переходит на второй план.
Согласно Федеральному законодательству, опека является формой устройства малолетних (до четырнадцати лет) и граждан, которые судебным решением были признаны недееспособными, при которой данным лицам будут назначаться опекуны, являющиеся представителями подопечного. Попечительство отличается от опеки тем, что в свою очередь является формой устройства граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и лицах с ограниченной дееспособностью .
Эти понятия необходимо различать, ведь каждое из них обладает рядом особенностей. Так, например, для опеки характерно то, что представление интересов подопечных и совершение наиболее значимых юридических операций, осуществляется опекуном от имени опекаемого. В случае же попечительства, задача попечителя будет заключаться в том, чтобы советом помочь подопечным реализовать свои права, следовать определённым обязанностям и оградить их от негативных проявлений со стороны третьих лиц (не полностью действовать за лицо). Однако объединяет эти два понятия одна и та же цель – защита прав и интересов подопечных.
Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации . Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно определять построение системы органов опеки и попечительства, но с учетом положений действующего законодательства.
Задачами органов опеки и попечительства, согласно федеральному законодательству, являются:
- защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;
- надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
- контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей .
Задачами органов опеки и попечительства субъекта Российской Федерации являются:
- реализация единой государственной политики по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории субъекта Российской Федерации;
- защита личных и имущественных прав и интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства;
- обеспечение приоритета семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, профилактика социального сиротства;
- создание необходимых условий для содержания, воспитания, обучения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей .
Основная задача органов опеки и попечительства будет заключаться в поиске опекуна или попечителя, но из этой задачи вытекает и основная трудность – сложность подбора и утверждение кандидата на роль опекуна и попечителя, так как именно от него будет зависеть степень обеспечения законных интересов и прав подопечных.
Также в ходе своей деятельности органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, обеспечивают защиту их прав и интересов до решения вопроса об их устройстве и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования .
Осуществлять деятельность органов опеки и попечительства на региональном уровне могут образовательные организации, медицинские организации, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Также необходимо упомянуть, что на уровне субъекта детали организации деятельности органов опеки и попечительства могут устанавливаться согласно региональной специфике. Порядок организации этой деятельности, структура, наименование законодательных (представительных) и исполнительных органов власти решаются в индивидуальном порядке в зависимости от статуса субъекта Российской Федерации (область, республика, край и прочее).
Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что на уровне субъекта, как и на федеральном, осуществляется организации деятельности органов опеки и попечительства. Их структура, системность определяется каждым регионом самостоятельно и с учетом потребностей населения и региональных особенностей.
Реализация деятельности органов опеки и попечительства является приоритетным направление деятельности, как государственных, так и региональных органов власти.
1.2 Правовые основы деятельности региональных органов управления Российской Федерации по организации деятельности по опеке и попечительству
Правовые основы представляют собой обязательные нормы, установленные органами государственной власти в области отношений, которые связаны с деятельностью органов опеки и попечительства. Вопросы опеки и попечительства регулируются совокупностью нормативных правовых актов.
На федеральном уровне первостепенное значение имеет Конституция Российской Федерации , которая в свою очередь, согласно ст.39, каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях. Помимо этого, ст. 72 Конституции Российской Федерации также регламентировано, что защита семьи, материнства, отцовства и детства, создание условий для достойного воспитания детей в семье определены как вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что подтверждает в свою очередь, что нормативное правовое регулирование вопросов опеки и попечительства осуществляется как на федеральном уровне, так и на региональном.
Статьи 31-40 Гражданского Кодекса Российской Федерации дают определения таким понятиям, как «опека» и «попечительство»; устанавливает, кто может быть опекуном или попечителем, какие у них есть обязанности, а также регламентируют общие вопросы осуществления деятельности органов опеки и попечительства.
В случае, если рассматривается вопрос, связанный с несовершеннолетними, то используются нормы, содержащиеся в Семейном Кодексе Российской Федерации , согласно которому каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. Данный акт регламентирует также основные направления деятельности органов опеки и попечительства, связанные с выявлением детей, оставшихся без попечения и устройством их в семью – раздел 6. Однако основу правового регулирования в сфере опеки и попечительства составляют Федеральные законы. Несколько из них были упомянуты в работе ранее. Полный перечень Федеральных законов включает в себя:
-Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" – данный закон является основным, он более точно раскрывает положения, связанные с регулировкой отношений, которые возникают в момент установления опеки и попечительства до их прекращения;
- Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" – раскрывает вопрос о том, какие неотчуждаемые права от рождения принадлежат и гарантируются ребёнку, определяет основные направления обеспечения прав ребёнка в Российской Федерации;
- Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" – выделяет основные принципы социальной поддержки детей-сирот и детей без попечения;
- Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" – на субъектовом уровне определяет работу региональных банков о детях;
- Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" – выделяет комплекс мер, выявляющих и устраняющих причины и условия, которые создают ситуации, провоцирующие безнадзорность или антиобщественные действия со стороны несовершеннолетних.
Нормы законов субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. На уровне субъекта можно отметить Закон Хабаровского края «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Хабаровском крае» , который в свою очередь устанавливает порядок организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству на территории Хабаровского края. В данном законе можно также найти список полномочий и задач краевых органов опеки и попечительства, основания и порядок осуществления деятельности краевых органов опеки и попечительства и прочее.
Необходимо упомянуть ещё один Закон Хабаровского края «О мерах социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, оставшихся без попечения родителей» , которым установлены дополнительные меры поддержки людей, оставшихся на попечении государства, определяет порядок реализации отдельных установленных для таких людей гарантий.
Таким образом, можно утверждать, что деятельность органов по опеке и попечительству на субъектовом уровне во много регулируется законами субъекта Российской Федерации, с соблюдением положений вышеперечисленных Федеральных законов. В них уточняется всё от целей и задач органов по опеке и попечительству до вопросов кадрового обеспечения. Вопросы опеки и попечительства в достаточной степени законодательно регулируются на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
2 Деятельность Министерства науки и образования Хабаровского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству
2.1 Структура и функции Министерства науки и образования Хабаровского края по вопросам опеки и попечительства
Система органов опеки и попечительства в Хабаровском крае представлена весьма необычно и предполагает наличие отвечающих за сферу опеки и попечительства органов и подразделений в структурах разных ведомств.
Обратимся к постановлению Правительства Хабаровского края от 22.01.2011 №21-пр (ред. От 25.07.2020) «Об утверждении Положения о министерстве образования и науки Хабаровского края» , согласно которому Министерство науки и образования Хабаровского края является органом исполнительной власти, который осуществляет полномочия по организации и осуществлению в крае деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних. Министерство обладает статусом органа опеки и попечительства края в отношении несовершеннолетних. Управление опеки и попечительства, защиты прав и интересов детей в сою очередь является структурным подразделением министерства, согласно Положению об управлении опеки и попечительства, защиты прав и интересов детей министерства образования и науки Хабаровского края от 13.11.2019 №1546 .
В составе органов исполнительной власти Хабаровского края также создано и осуществляет деятельность Министерство социальной защиты населения Хабаровского края, которое в свою очередь обладает статусом органа опеки и попечительство в отношении совершеннолетних граждан .
Структура Министерства науки и образования Хабаровского края по вопросам опеки и попечительства представлена на рис.2.1.
Рис. 2.1. – структура Министерства науки и образования Хабаровского края.
Источник: Составлено автором на основе информации, представленной на официальном сайте Министерства науки и образования Хабаровского края. – URL: https://minobr.khabkrai.ru/O-Ministerstve/Struktura (дата обращения: 21.11.2021).
В соответствии с возложенными на Министерство задачами, оно осуществляет следующие функции по вопросам опеки и попечительства:
- Заключает соглашения о взаимодействии по вопросам, связанным с организацией и осуществлением территориальными структурными подразделениями Министерства деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, и обеспечивает контроль за их исполнением.
- Осуществляет мониторинг устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в организации и семьи на воспитание.
- Организует и координирует работу организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подведомственных Министерству, по организации постинтернатного сопровождения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
- Осуществляет координацию работы территориальных структурных подразделений Министерства по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи на воспитание и под надзор в организации.
- Является региональным оператором государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, согласно вышеизложенному можем сделать вывод, что главной особенностью формирования органов опеки и попечительства Хабаровского края является разделение вопросов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних и совершеннолетних граждан и создание разных государственных органов, ведающих указанными вопросами. Министерство науки и образования в свою очередь выполняет достаточно обширный спектр функций по решению вопросов в сфере опеки попечительства, отражающий весь управленческий спектр – от планирования до контроля.
2.2 Анализ деятельности Министерства науки и образования Хабаровского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству
Согласно выводу, сделанному в предыдущем разделе, можно утверждать, что деятельность министерства науки и образования направлена на работу в отношении несовершеннолетних граждан. Поэтому анализ работы, проведённой с данной группой лиц, в отношении которых решались вопросы опеки и попечительства, и будет проведён в рамках данной работы.
В рамках анализа рассмотрим планы работы министерства за 2018 , 2019 и 2020 года, а именно мероприятия, проводимые в установленные года и их результаты.
В 2018 году был реализован проект «Выявление и профилактика кризисных состояний у детей, воспитывающихся в семьях опекунов и попечителей». Целью данного проекта было снизить количество возвратов детей-сирот в государственные учреждения из замещающих семей. В ходе мероприятий были проведены диагностики состояний детей, воспитывающихся в замещающих семьях, и, благодаря диагностике, выявлены и вовремя устранены кризисные состояния детей. Результатом данного проекта стало то, что поставленная цель была достигнута.
В этом же году был реализован проект "Использование новых технологий в работе с выпускниками и воспитанниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, способствующих социализации в обществе", данный проект был направлен на создание условий реализации познавательной деятельности детей-сирот по выбору их будущей профессии и в целом на их социализацию и самоорганизацию.
В 2019 году реализован проект "Профилактика возвратов детей" из замещающих семей. С 2019 года активно проводится мониторинг актуального эмоционального состояния детей, проживающих в семьях опекунов.
В 2020 году Министерство продолжает оказывать услуги психолого-педагогической, методической и консультативной помощи людям, которые хотят взять на воспитание в свои семьи детей. В рамках подписанного соглашения с благотворительным фондом "Измени одну жизнь", на сайте Министерства было размещено 52 видеосюжета о тех детях-сиротах, которые находятся под надзором государственных организаций (в 2019 году – 169 видеосюжетов). Продолжается реализация мониторинга актуального эмоционального состояния детей, проживающих в семьях опекунов.
За основу для проведения анализа некоторых результатов деятельности также был взяты данные с сайта Министерства с итогами работы за 2018 , 2019 , 2020 года.
Для начала необходимо установить, как менялась общая численность детей-сирот и детей, которые остались без попечения родителей, т.к. это поможет определить общий уровень эффективность проведённой работы органов опеки и попечительства. В 2018 году общая численность, указанной категории лиц составила 6553 человек, в 2019 – 6291 человек и в 2020 – 6092 человек. Данные сведения отображены на рисунке 2.2.
Согласно полученным данным, мы видим, что в Хабаровском крае наблюдается тенденция к снижению количества указанных лиц, оставшихся без попечения. Это, безусловно, оказывает лишь положительный эффект и свидетельствует о положительном итоге работы органов опеки и попечительства.
Рис. 2.2. – Динамика численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Источник: Составлено автором на основе информации, представленной на официальном сайте Управления опеки и попечительства, защиты прав и интересов детей министерства образования и науки Хабаровского края. – URL: https://opeka.khabkrai.ru/contents/pages/124/ (дата обращения: 21.11.2021).
Теперь рассмотрим сразу несколько показателей в динамике – численность лиц, находящихся на воспитании в семьях; лиц, находящихся под надзором организаций – рис 2.3.
Рис. 2.3. – Динамика численности детей-сирот, воспитывающихся в семьях и находящихся под надзором в специализированных организациях.
Источник: Составлено автором на основе информации, представленной на официальном сайте Управления опеки и попечительства, защиты прав и интересов детей министерства образования и науки Хабаровского края. – URL: https://opeka.khabkrai.ru/contents/pages/124/ (дата обращения: 21.11.2021).
Итак, в 2018 году в семьях воспитывалось 5410 детей, в организациях 1122, в 2019 в семьях – 5231 и в организациях – 1039, в 2020 в семьях – 5130 и в организациях – 873. Нельзя отрицать тот факт, что воспитание детей в кругу семьи намного лучше, чем воспитание в специализированных организациях. В семье ребёнок в большинстве случаев получит намного больше тепла и заботы, больше внимания будет уделено его социализации и развитию. Таким образом, сравнив процентное отношение этих показателей в каждом году, возможно дать оценку деятельности органов опеки и попечительства. Так, в 2018 году доля детей, воспитывающихся в семьях, составила 82,8%, а в организациях 17,2%. В 2019 в семьях – 83,4%, а в организациях – 16,6%; в 2020 в семьях – 85,5%, а в организациях – 14,5%. Также видна тенденция к постепенному уменьшению количества детей, воспитывающихся в специализированных организациях, поэтому с точки зрения данного показателя можно оценить деятельность Министерства и Управления, как положительную.
Теперь рассмотрим показатель, указывающий количество детей, которые остались на попечении органов опеки и попечительства. В 2018 году – 21, в 2019 – 21, а уже к 2020 году их число сократилось до 9. Если в период 2018-2019 года деятельность органов опеки можно оценить достаточно отрицательно, было приложено мало усилий для решения вопроса о передачи этих детей в семьи, то уже в 2020 году мы видим радикальное изменения, что говорит о положительном эффекте деятельности органов опеки и попечительства.
Региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей выполняет одну из важных задач, именно с помощью него происходит информирование граждан о тех детях, которым на данный момент необходима семья. Поэтому для анализа эффективности деятельности Министерства необходимо рассмотреть также показатель численности детей, состоящих на учете в региональном банке данных о детях. Его динамику можно увидеть на рис. 2.4.
Итак, рассмотрим процентное соотношение показателей численность детей, состоящих на учете в региональном банке данных о детях и общей численности детей-сирот.
