Глава 1. Теоретические аспекты организации федерального государственного пожарного надзора
1.1 Сущность федерального государственного пожарного надзора
Понятия «надзор» и «контроль» в современном законодательстве практически не различаются. Обычно под ними понимают деятельность государственных и муниципальных органов, направленных на выявление нарушений правовых норм, на предотвращение (профилактику) и на устранение таких нарушений . Таким образом, и контроль и надзор это виды деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления направленные на обеспечение и защиту прав с целью безопасной и эффективной жизнедеятельности общества.
В научной литературе встречается точка зрения, что понятие контроль шире понятия надзор, поскольку контроль позволяет в дополнение к наблюдению за законностью и требованию устранения нарушений, устранять нарушения властным вмешательством . Различия между понятиями контроля и надзора на практике практически не ощутимы.
Контрольно-надзорная функция является элементом механизма государственного управления. Как компонент государственного принуждения данная функция подчинена определенным принципам. Представляется целесообразным выделение общих и специальных принципов. К общим принципам можно отнести принципы законности, объективности, справедливости, профессионализма, открытости и социальной ориентированности. В качестве специальных принципов можно выделить самостоятельность контрольно-надзорных органов в принятии решений, их независимость, приоритет принуждения к правомерному поведению по отношению к наказанию за противоправное поведение, оперативность реагирования и информирования (профилактики), непредвзятость .
Государственный контроль лишь в последние годы стал предметом пристального изучения со стороны отечественной науки и политической практики, хотя существует он в России и других странах уже давно, на протяжении нескольких столетий. Государственный контроль осуществляется органами различных ветвей власти, что говорит о неоднородности его видов. Прокуроры, санитары, финансисты, пожарные и налоговые инспекторы, другие должностные лица государственных органов руководствуются в своей деятельности совершенно разными нормами и законами, хотя есть и общие для всех правила и принципы. Это свидетельствует о том, что государственный контроль проводится разными методами, имеет несколько видов и форм. В научной литературе существует большое количество определений понятия государственного контроля, что говорит о разнообразии мнений ученых государствоведов, о том, что же такое государственный контроль . Это и функция государства, и неотъемлемая часть управленческого процесса, и процедура. Необходимо отметить, что для плановой экономики контроль действительно был, прежде всего, государственной функцией. Не менее характерно такое понимание и для модели постсоветского времени. При этом следует отметить, что под функциями государства понимаются как основные стороны деятельности государства, так и его постоянная деятельность по управлению. В настоящее время в России прослеживается тенденция в сторону упрощения применения этой модели, взвешенности и сбалансированного осуществления государственного контроля .
Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Государственный пожарный надзор — специальный вид государственной надзорной деятельности, призванный поддерживать высокий уровень пожарной безопасности в стране путем проведения обследований и проверок противопожарного состояния населенных пунктов, предприятий и организаций. Началом развития государственного пожарного надзора считается "Положение об органах государственного пожарного надзора", утвержденное 18 июля 1927 года постановлением ВЦИК и СНК РСФСР.
Положение стало руководящим документом для дальнейшего развития противопожарной службы страны, законодательно закрепив за ней сферу деятельности, в том числе — проведение предупредительных мероприятий. Развиваясь и совершенствуясь, эта структура взяла под надзор всю работу по предупреждению пожаров и соблюдению правил пожарной безопасности. За 90 лет пожарный надзор претерпел множественные изменения. В начале был в составе НКВД, затем подчинялся МВД, а с 2001 года государственный пожарный надзор в составе пожарной охраны вошел в систему МЧС России.
Сегодня организация и осуществление федерального государственного пожарного надзора регулируются Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 248), Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – ФЗ № 69) и Положением о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 № 290 (в редакции постановления Правительства РФ от 25.06.2021 № 1016). В соответствии со статьей 1 ФЗ № 248 под государственным контролем (надзором) понимается «деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений» .
Статьей 6 ФЗ № 69 установлено, что «предметом федерального государственного пожарного надзора являются:
- соблюдение организациями и гражданами требований пожарной безопасности в зданиях, помещениях, сооружениях, на линейных объектах, территориях, земельных участках, которыми организации и граждане владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются требования пожарной безопасности, а также оценка их соответствия требованиям пожарной безопасности;
- соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании"» .
Органы государственного пожарного надзора осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.
1.2 Органы федерального государственного пожарного надзора
В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах .
Органами государственного пожарного надзора являются: структурное подразделение центрального аппарата МЧС, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора; территориальные органы МЧС, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам РФ; объектовые, специальные и воинские подразделения федеральной противопожарной службы; территориальные подразделения федеральной противопожарной службы.
МЧС России и его территориальные органы в соответствии с возложенными на него функциями осуществляет надзор за выполнением установленных требований пожарной безопасности - федеральный государственный пожарный надзор (ФГПН). При этом на объектах федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, на объектах, занимаемых войсками национальной гвардии Российской Федерации, государственный пожарный надзор осуществляется подразделениями указанных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и соответствующих органов управления, а также их государственными учреждениями.
В соответствии с Положением о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 №290, деятельность органов государственного пожарного надзора осуществляется на основе подчинения нижестоящих органов государственного пожарного надзора вышестоящим. Органы ГПН в рамках своей компетенции наделены следующими полномочиями:
- обеспечивать учет объектов надзора, организовывать и проводить контрольные (надзорные) мероприятия, принимать соответствующие решения;
- осуществлять официальный статистический учет и ведение государственной статистической отчетности по пожарам и их последствиям;
- осуществлять взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, в том числе с органами государственного контроля (надзора), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, по вопросам обеспечения пожарной безопасности;
- рассматривать обращения и жалобы контролируемых лиц по вопросам обеспечения пожарной безопасности;
- осуществлять профилактику рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям в области пожарной безопасности;
- рассматривать в установленном порядке жалобы на решения, действия (бездействие) органов государственного пожарного надзора и их должностных лиц;
- участвовать в проверках объектов надзора, проводимых органами прокуратуры в порядке, установленном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", давать пояснения и представлять информацию в рамках своей компетенции, готовить мотивированные предложения о непринятии расчетов пожарного риска в орган прокуратуры, а также получать для ознакомления документы, сведения и материалы, касающиеся предмета соответствующей проверки, организованной органом прокуратуры;
- оказывать государственные услуги и осуществлять разрешительные функции в рамках предоставленных полномочий.
Должностными лицами государственного пожарного надзора могут осуществляться следующие виды плановых контрольных (надзорных) мероприятий:
- инспекционный визит;
- рейдовый осмотр;
- выездная проверка.
Также следующие виды внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий:
- инспекционный визит;
- рейдовый осмотр;
- выездная проверка;
- документарная проверка;
- выборочный контроль.
При плановой проверке инспектор проверяет как выполнение организационных мероприятий, ведение необходимой документации, подготовку персонала и т.п., так и непосредственное содержание зданий и сооружений. При проведении расчёта по оценке пожарного риска на объекте защиты проверяется только соответствие исходных данных, применяемых в расчёте, фактическим данным, полученным в ходе его обследования, а также соответствие самого расчёта требованиям, установленным Правилами проведения расчётов по оценке пожарного риска на объект защиты, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2020 № 1084 «О порядке проведения расчетов по оценке пожарного риска» .
Помимо проверки документации, инспектор обязан провести и обследование здания. И при этом все имеющиеся конструктивные и объёмно-планировочные нарушения, такие как зауженные двери и коридоры, марши и площадки лестничных клеток, отражаются в обязательном для исполнения предписании и сопровождаются административным штрафом. При наличии НОР все эти нарушения — всего лишь исходные данные расчёта.
Условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности считаются выполненными. Инспектору остаётся только проверить выполнение организационных мероприятий и ведение необходимой документации, а затем приступить к оформлению результатов проверки.
Внеплановой вид проверок обусловлен тем, что инспектору необходимо убедиться в устранении ранее выявленных нарушений и в случае невыполнения выданного предписания принудить собственника к его выполнению административными методами. Если имеющиеся нарушения относятся к тем, которые возможно «снять» с контроля, выполнив РПР, и этот расчёт выполнен, то инспектор обязан учесть его результаты при проведении проверки. В случае если претензий к его содержанию и оформлению нет, противопожарное мероприятие, содержащееся в предписании об устранении нарушений, влияющее на расчётные величины пожарного риска, считается исполненным при выполнении одного из следующих условий:
1) исполнение в полном объеме данного мероприятия;
2) исполнение комплекса необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, при котором расчётом по оценке пожарного риска подтверждается выполнение условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона №123-ФЗ;
3) наличие расчёта по оценке пожарного риска в случаях, установленных Техническим регламентом, с результатом, не превышающим допустимые значения, установленные указанным федеральным законом для объектов защиты, которые запроектированы и построены, а равно на которых были произведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, после вступления в силу Технического регламента».
Профилактика пожаров осуществляется органами государственного пожарного надзора с использованием таких видов профилактических мероприятий как:
- информирование;
- объявление предостережения;
- консультирование;
- профилактический визит;
- обобщение правоприменительной практики.
Таким образом, органы государственного пожарного надзора имеют достаточно широкий спектр полномочий, позволяющий им обеспечивать предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований пожарной безопасности. Должностные лица органов государственного пожарного надзора наделяются широким объемом полномочий, в том числе правом осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, и принимать меры по предотвращению таких административных правонарушений, выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.
1.3 Нормативно-правовая база реализации федерального государственного пожарного надзора
На сегодняшний день в условиях глобальных трансформаций общественной жизни обеспечение безопасности личности становится необходимым и обязательным условием устойчивого развития государства. Правовые средства обеспечения безопасности человека обладают иерархичностью в зависимости от юридической силы нормативного правового акта, устанавливающего соответствующие меры, гарантии и механизмы.
Как известно, высшей юридической силой в Российской Федерации обладает Конституция РФ. Конституционный уровень правового регулирования предполагает установление базовых начал организации и функционирования всей системы органов публичной власти и жизни общества. Главенствующий постулат Основного закона о высшей ценности человека, его прав и свобод гарантируется посредством возложения на органы государственной власти и органы местного само-управления обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Федеративное устройство российского государства предопределяет существование двух уровней государственной власти, а также системы органов местного самоуправления, которые осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. В свою очередь, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнем государственной власти осуществляется на основании положений Конституции РФ.
Рассматривая безопасность как сферу деятельности органов публичной власти, следует констатировать, что конституционный текст закрепляет исключительно для федеральных властей необходимость осуществления полномочий в сфере безопасности (п. «м» ст. 71), а совместно для федеральных и региональных органов власти - в области общественной и экологической безопасности (пп. «б», «д» ст. 72). На органы местного самоуправления возлагается задача по обеспечению самостоятельного решения вопросов местного значения, которые содержательно раскрываются в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. N№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В части пожарной безопасности вопросы местного значения включают в себя обеспечение первичных мер пожарной безопасности и создание муниципальной пожарной охраны в границах территорий соответствующих муниципалитетов.
