ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) УПРАВЛЕНИЯ
1.1.Сущность и содержание контроля (надзора) в системе государственного (муниципального) управления
Объектом исследования по настоящей теме, в сущности, являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государственных контрольных и надзорных органов в сфере местного самоуправления. При этом контрольная деятельность рассматривается с позиций её влияния на эффективность всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Контроль – это функция управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в соответствии с принятыми управленческими решениями, а также позволяющая выявить отклонения в намеченных целях и принимать при необходимости корректирующие меры.
Управленческая деятельность эффективна лишь в тех случаях, если выполнение принятого решения своевременно контролируется с целью установления законности и эффективности проводимых мероприятий.
Контроль способствует соблюдению договорной и исполнительской дисциплины, требует от работников высокого профессионализма и компетентности.
Контроль может осуществляться на разных уровнях:
- на уровне должностного лица;
- на уровне отдельного подразделения;
- на уровне предприятия;
- на уровне отрасли;
- на уровне региона;
- на уровне страны.
Цель контроля – это объективное изучение положения дел в определенных отраслях деятельности предприятия и выявление отрицательно сказывающихся факторов, выявление нарушений, с целью предупреждения и недопущения их в будущем, а также с целью предотвращения возникновения угрозы жизни и здоровью людей, причинения материального ущерба. Экономический или хозяйственный контроль означает распространение контрольной функции на область хозяйственных вопросов, в сферу экономики.
Экономический контроль – это проверка исполнения тех или иных
хозяйственных решений с целью установления их достоверности, законности и экономической целесообразности.
Экономический контроль выполняет следующие функции: информационную, профилактическую, мобилизующую и воспитательную.
Перед контролем стоят следующие основные задачи:
1. Укрепление законности и правопорядка, государственной и договорной дисциплины.
2. Обеспечение сохранности принадлежащего организации имущества, денежных средств и т.д.
3. Достижение целевого, экономного и рационального использования всех средств, находящихся в распоряжении организации.
4. Выявление и использование резервов роста и повышения эффективности производства.
5. Выявление путей совершенствования работы субъектов хозяйствования.
По видам контроль делится на государственный контроль, аудит и общественный контроль.
Государственный контроль — это периодическая проверка уполномоченными органами государственной власти деятельности физических и юридических лиц, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных нормативными правовыми актами, по результатам которой при обнаружении нарушений могут применяться и применяются меры административного, дисциплинарного воздействия.
Государственный контроль осуществляют органы государственной власти и управления и административные органы.
Анализ поступательного исторического развития института государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления в России подтверждает, что относительная самостоятельность деятельности органов местной власти всегда связывалась государством с необходимостью постоянного контроля и надзора в целях неукоснительного соблюдения нормативных требований и предписаний, соблюдения интересов частных лиц, общества и государства.
Государственный контроль в системе местного самоуправления, по сути, является деятельностью государства по обеспечению эффективного и целесообразного функционирования органов местного самоуправления посредством установления фактического состояния общественных отношений нормативным установлениям и сдерживания выявляемых отклонений. Государственный надзор в системе местного самоуправления следует рассматривать в качестве деятельности специальных государственных органов, направленной на обеспечение законности функционирования органов местного самоуправления посредством консультационного участия в процессе муниципального нормотворчества и принятии мер реагирования на выявленные нарушения. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления реализуется специально на то уполномоченными органами, каждым в рамках своей компетенции.
Формами контроля и надзора могут быть плановые и внеплановые проверки, итоги которых представляются в органы прокуратуры для составления планов проверок на последующий период. План проверок на каждый год в обязательном порядке должен быть размещен на официальном сайте Генеральной прокуратуры.
Внеплановые проверки органов местного самоуправления допускаются в качестве исключения. Решение о ее проведении принимает руководитель надзорного органа по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации.
Основанием внеплановой проверки могут быть обращения людей, руководителей предприятий и организаций, о фактах нарушений установленных законом требований, несущие угрозу жизни и здоровью граждан. Так же внеплановые проверки могут быть организованы и проводиться по поручению президента Российской Федерации и(или) Поручения Правительства РФ.
Таким образом, сущность контроля в системе государственного и муниципального управления состоит в том, что уполномоченные органы и их должностные лица при помощи предусмотренных законом организационно-правовых форм, способов и средств устанавливают, соответствует ли определенная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и (или) должностных лиц этих органов законодательным положениям, разнообразным требованиям, регламентам, правилам и конкретным задачам; анализируют итоги взаимодействия субъектов управления и управляемых объектов, отклонения от целей их деятельности; принимают меры по пресечению нарушений и привлечению к ответственности нарушителей.
Государственный надзор характеризуется как функция специально уполномоченных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и неукоснительным соблюдением предписаний законов, других нормативно-правовых актов, которая реализуется по критериям подведомственности определенными органами касаемо конкретных юридических или физических лиц.
Успешное становление и развитие местного самоуправления в немалой степени зависит от действенности контроля и надзора государственных органов за деятельностью муниципальных органов. В настоящее время, органы и должностные лица местного самоуправления нередко в условиях отсутствия действенного контроля, как со стороны государства, так и со стороны населения, в определенной мере инертны в вопросах повышения эффективности муниципального управления. Динамичное развитие всех сфер общественной жизни в Российской Федерации требует взаимной согласованности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества.
Поэтому, контроль и надзор в системе местного самоуправления должен быть нацелен не только на соблюдение законности, но и в корректных формах на целесообразность и рациональность действий и принимаемых органами местного самоуправления решений.
Необходимо признать важной роль контроля и надзора для обеспечения слаженной работы государственного механизма, так как любая контрольная деятельность государства в отношении местного самоуправления может быть воспринята местным сообществом как посягательство на его самостоятельность. Именно поэтому очень важно создать стройную систему правового регулирования контроля и надзора, избрав его оптимальные формы, на основе российского и зарубежного опыта публичного управления.
1.2. Нормативное правовое регулирование контроля (надзора) в системе государственного (муниципального) управления
Нормативно-правовое регулирование контроля (надзора), в системе государственного (муниципального) управления, осуществляется законами Российской федерации, а также другими нормативными документами, актами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
В ст. 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами закреплен принцип соблюдения законности. В ч. 2 ст.132 Конституции РФ предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями, которые подконтрольны государству не только по мотивам законности, но и целесообразности.
В ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
В соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, контрольные полномочия должны быть установлены только законом в узком понимании этого термина.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
1. Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиямистатьи 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам, документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
3. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Согласно Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
1. Органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправленияКонституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
2. Государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправленияКонституцииРоссийской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
2.1. Органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.
2.2. Органы государственного контроля (надзора) осуществляют государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.
При осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.
Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры.
Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ, две статьи посвящены государственному контролю, за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В ст. 21 указывается, что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. За органами местного самоуправления закрепляется обязанность, предоставлять уполномоченным государственным органам, документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. А у органов государственной власти есть право давать письменные предписания по устранению нарушений.
В тоже время согласно ст. 77 Федерального закона № 131- ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Однако процедура контроля не определена. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю.
Как определено, Федеральным законом от 06.10.2003 131-ФЗ (ред. от 19.11.2021, с изм. от 23.11.2021) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы государственного контроля (надзора) осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением законодательства, органами и должностными лицами органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними.
Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц осуществляют органы прокуратуры.
В отношении органов местного самоуправления и(или) их должностных лиц могут проводиться плановые и внеплановые проверки. Плановые проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта РФ.
Плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года.
Внеплановые проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта РФ, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства РФ, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.
Внеплановые проверки деятельности органов и должностных лиц МСУ могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Нормативно правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации не остается без внимания государства и законодателя. О необходимости совершенствования контрольно-надзорной деятельности за местным самоуправлением говорилось в послании Президента РФ Федеральному Собранию в декабре 2012 г. Данному вопрос у было посвящено и заседание Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г., а также заседание Коллегии Генеральной прокуратуры РФ 16 мая 2013 г.
Наличие проблем во взаимоотношениях контрольных и надзорных органов подтверждается также результатами мониторинга, проведенного в Комитете Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Очевидно, что существует объективная необходимость, с одной стороны, найти баланс между требованиями контролировать законность деятельности органов местного самоуправления, соблюдение ими прав и интересов граждан и организаций, а с другой - не создавать им препятствий в осуществлении возложенных на них полномочий. Попытка найти такой баланс и была предпринята в Федеральном законе от 21.12.2013 № 370-ФЗ «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» изменениями, внесенными в статью детализированы вопросы проведения проверочных мероприятий в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотрены единые подходы к организации плановых и внеплановых проверок, в т. ч. установлена необходимости согласования их проведения с прокуратурой субъекта РФ, тем самым определенно координирующее полномочие прокуратуры в данной сфере деятельности.
Однако данные изменения не предусмотрели проведения контролирующими органами проведения внеплановых проверок по контролю исполнения предписаний выданных органам местного самоуправления и должностным лицам органов местного самоуправления.
Данный вопрос был урегулирован Федеральным законом "О внесении изменений в статьи 77 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 27.12.2019 N 521-ФЗ, а именно ч.2.6 ст. 77 было установлено, что внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.
Указанные изменения позволили контролирующим органам без согласования с органами прокуратуры проводить внеплановые проверки по исполнению выданных ими предписаний, тем самым исполнять в полной мере возложенную на них функцию по контролю и надзору за органами местного самоуправления.
Кроме этого Федеральным законом от 19.02.2018 N 17-ФЗ "О внесении изменений в статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статью 25.1 Федерального закона "О защите конкуренции» в ч. 2. В ч.2.7 внесены изменения следующего содержания: «Информация о плановых и внеплановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, об их результатах и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений подлежит внесению в единый реестр проверок в соответствии с правилами формирования и ведения единого реестра проверок, утвержденными Правительством Российской Федерации», что позволила осуществить принцип гласности и публичности при проведении контрольно- надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Характеризуя изменения, внесенные в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131 -ФЗ), следует отметить, что законодатель сделал попытку частично воспроизвести подходы, использованные ранее в отношении осуществления контроля и надзора за юридическими лицам и индивидуальными предпринимателями, закрепленные в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).
Однако Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не регламентированы порядок организации и проведения проверок, органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок взаимодействия органов, права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок и контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления.
В целях совершенствования контрольно-надзорной деятельности, повышение уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на субъекты контрольных(надзорных) органов в июле 2020 года Государственной Думой принят федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ. Который вступил в действия с 01 июля 2021 года. Он предусматривает: закрепление применения риск-ориентированного подхода; возможности применения альтернативных инструментов регулирования; перечень и порядок контрольно-надзорных мероприятий; процедуры профилактики и иных мер по предупреждению рисков; порядок привлечения подконтрольных лиц к ответственности и оспаривание действий инспектора.
Кроме этого данным законом расширяются гарантии для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении их государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
