Глава 1. Методические аспекты кадрового обеспечения закупочной деятельности образовательных организаций
1.1. Нормативно-правовое регулирование закупок в сфере образования
В парадигме тематики исследования отметим, что контрактная система представляет собой стремительно развивающийся правовой институт, включающий в себя нормы публичного и частного права, определяющие порядок взаимоотношений органов публичной власти и субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [23].
В свою очередь, правовое регулирование области закупок, в том числе и в сфере образования имеет комплексный характер и включает целый ряд нормативно-правовых актов различного уровня – федерального, уровня субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Каждый нижеследующий уровень нормотворчества более детально регламентирует деятельность участников контрактной системы, их права и обязанности, а также устанавливает меры ответственности за нарушение законодательства в сфере закупок. При этом следует отметить следующее. Нормотворчество в исследуемой сфере осуществляется органами законодательной и исполнительной властей. Нормативные акты законодательных органов власти имеют организационный характер – ими определяются основы функционирования той или иной сферы общественных отношений, в данном случае – общественных отношений в сфере контрактной системы Российской Федерации. Так, актами законодательной власти устанавливается понятийный аппарат сферы общественных отношений (например, понятие контрактной системы, муниципальных заказчиков и т.д.), экономические основы (источники средств, бюджетирование, контроль за исполнением бюджета и т.п.), принципы функционирования, правовое положение участников контрактной системы и т.п. [27] Акты органов исполнительной власти, в свою очередь, направлены на выработку политик в сфере контрактной системы, разработку и детализацию порядка реализации прав. обязанностей участников контрактной системы Российской Федерации (например, порядок регистрации участников в единой информационной системе, порядок проведения контрольных мероприятий или мониторинга закупок и т.п.). Нормативно-правовые акты федерального уровня обязательны для исполнения на всей территории страны, уровня субъекта – в рамках субъекта Российской Федерации, уровня муниципалитета – на территории муниципального образования, в рамках которого принимались. Также нижестоящие нормативные акты должны в обязательном порядке соответствовать вышестоящим правовым актам. В противном случае – нормативный акт считается недействующим.
В свою очередь, одним из основных показателей функционирования контрактной системы является эффективность ее правового регулирования, которое базируется на принципах, обеспечивающих, в первую очередь, состоятельность закупок, как непрерывного процесса, регламентированного от момента планирования закупки до момента исполнения контракта [32]. Вместе с тем, основной целью правового регулирования контрактной системы является создание и корректное функционирование единого цикла государственного заказа с последующим исполнением государственного контракта, который, с экономической точки зрения, позволит обеспечить выполнение обязательств государства, соизмеримое его потребностям качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование материальных ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, а также существенное снижение коррупции в государственном секторе [47].
Системообразующим правовым актом в исследуемой сфере является Конституция Российской Федерации [1]. В ст. 2 Закона «О контрактной системе» [4] прямо указано, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации. Так, Конституция Российской Федерации определяет государственное устройство страны, положение и полномочия публично-правовых образований, которые, в том числе, выступают заказчиками, вышестоящими органами для подведомственных властных структур и т.п.
Следующей ступенью в нормативной базе выступают кодифицированные законы и федеральные законы. Приведем следующие, наиболее значимые из них:
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон является основным в исследуемой сфере, фактически является основанием возникновения общественных отношений в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд (контрактных правоотношений) в виде формирования федеральной контрактной системы, определяет принципы ее функционирования и все существенные условия ее работы на территории всей страны. Так, указанный федеральный закон определяет участников контрактной системы в сфере закупок, стадии осуществления закупки и условия их проведения, правила проведения мониторинга, аудита и контроля закупок. Закон закрепил сложную, многоуровневую систему контрактных отношений, начиная со стадии размещения извещения о закупке и заканчивая процессом исполнения контракта.;
- Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [6]. Так, например, положения главы 4 указанного акта включает в себя антимонопольные требования к торгам, запросам котировок цен на товары, запросы предложений и т.п. В рамках данного закона также функционируют органы контроля контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг и на федеральном, и на муниципальном уровне;
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7]. Ст. 54 указанного закона указывает на следующие существенные моменты организации муниципальных закупок: закупки для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе;
- Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [5]. Так, ст. 9 прямо закрепляет за органами местного самоуправления полномочия в сфере предоставления общего и дополнительного образования, а также указывает на то, что ими создаются, реорганизуются, ликвидируются муниципальные образовательные организации, т.е. муниципальные заказчики в сфере образования муниципалитета. В отношении этих организаций местная власть осуществляет функции и полномочия учредителей, иными словами определяется подведомственная принадлежность муниципальных заказчиков в сфере образования;
- Гражданский кодекс Российской Федерации [3] регулирует гражданско-правовые, имущественные, договорные отношения в рамках функционирования контрактной системы по поводу заключаемых и действующих контрактов, ведь заказчиками и поставщиками товаров, работ и услуг выступают публично-правовые организации, юридические и физические лица. Так, например, к поставке товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд применяются общие положения о договоре поставки – статьи 506-522 кодекса, общие нормы по заключению, расторжению, изменению или расторжению контрактов на поставку также регулируются нормами кодекса о сделках, договорах и т.д.;
- Бюджетный кодекс Российской Федерации [2] регулирует бюджетные отношения, возникающие в рамках закупочной деятельности публично-правовых образований и подведомственных им организаций, так как закупки для государственных и муниципальных нужд осуществляются на средства бюджетов всех уровней власти. Например, ст. 72 указанного кодифицированного закона прямо указывает на необходимость закупки товаров для государственных и муниципальных нужд с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [8] устанавливает ответственность государственных и муниципальных служащих, и всех других лиц, ответственных за осуществление закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, за нарушение законодательства в области контрактной системы закупок. Например, ст. 7.30 указанного кодекса устанавливает санкции за нарушение сроков размещения в единой информационной системе информации и документов, обязательных для размещения в такой системе, нарушение порядка утверждения конкурсной документации и т.п.
На следующем уровне регулирования контрактной системы в Российской Федерации находятся подзаконные нормативные акты, которые принимаются на уровне Правительства РФ, министерств и ведомств, различных федеральных агентств. Помимо непосредственно нормативных актов издаются различного рода разъясняющие документы – письма. Данные нормативные акты и разъясняющего характера документы конкретизируют положения федеральных законов, детализируют их, вносят понимание. Ввиду малого объема исследования перечислим лишь некоторые из них. Например:
- Постановление Правительства РФ от 30.12.2018 № 1752 «О порядке регистрации участников закупок в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и ведения единого реестра участников закупок и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 8 июня 2018 г. № 656» [11];
- Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [10];
- Постановление Правительства РФ от 30.08.2017 № 1042
«Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом» [12];
- Постановление Правительства РФ от 08.02.2017 № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [13];
- Распоряжение Правительства РФ от 12.07.2018 № 1447-р «Об утверждении перечней операторов электронных площадок и специализированных электронных площадок, предусмотренных Федеральными законами от 05.04.2013 № 44-ФЗ, от 18.07.2011 № 223-ФЗ» [15];
- Приказ Федерального казначейства от 12.03.2018 № 14н «Об утверждении общих требований к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»» [21];
- Письмо Минфина России и Федеральной антимонопольной службы от 25 августа 2017 г. №№ 24-04-06/55025, РП/59080/17 «О позиции Минфина России и ФАС России по вопросам применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» при осуществлении контроля в сфере закупок»» [22] и другие.
Следует отметить, что перечень выше указанных нормативно-правовых актов далеко не является исчерпывающим. Это свидетельствует о том, что контрактная система Российской Федерации является достаточно сложным и многосторонним объектом правового регулирования, что требует от органов законодательной и исполнительной властей учета большого количества аспектов закупочных процедур. В то же время следует учитывать и проблемы правового регулирования в части изменчивости законодательства в сфере закупок (например, только за период 2016-2021 гг. было принято свыше 60 редакций закона) и избыточности правового регулирования [29]. С этим нельзя не согласиться. С учетом указанных выше правовых актов и указания на незакрытый их перечень становится очевидным, что сфера государственных и муниципальных закупок регулируется большим массивом нормативно-правовых актов. В то же время такое значительное нагромождение правовых актов и норм из различных отраслей права порождает проблемы правоприменительной практики: субъекты и участники контрактной системы не успевают за потоком изменений либо не совсем верно трактуют такие изменения ввиду отсутствия разъяснений по таким изменениям. Как следствие, нарушается работа субъектов и участников контрактной системы в частности и всей контрактной системы как целостного механизма. В рамках решения сложившихся проблем, по мнению автора, необходимо, как минимум, повысить уровень разъяснительной работы по направлению правового регулирования контрактной системы, вносимых в ее работу изменений. Либо возможна кодификация специальных правовых норм о контрактной системе, что может облегчить работу всем участникам правоотношений, складывающихся в сфере контрактной системы.
В целом же, можно утверждать, что нормативно-правовое регулирование сферы государственных и муниципальных закупок носит комплексный характер и включает в себя правовые акты из различных отраслей права: гражданского, бюджетного, административного и т.п., а также всех уровней власти. Это объясняется тем, что в процессе осуществления муниципальных закупок возникают различного правоотношения – бюджетные, гражданско-правовые, административные и некоторые другие.
Таким образом, контрактная система Российской Федерации представляет собой динамично развивающийся институт общественных отношений, современная история которого насчитывает несколько десятилетий. В сегодняшнем виде контрактная система Российской Федерации учреждена Законом «О контрактной системе» (2013 г.). Основными целями контрактной системы являются: повышение качества и эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, - внедрение системного подхода к планированию и реализации закупок, исключение коррупционной составляющей закупок и обеспечение гласности, прозрачности сферы государственных и муниципальных закупок. В свою очередь, контрактная система Российской Федерации строится на следующих принципах: открытости и прозрачности, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Таким образом, сущность контрактной системы Российской Федерации заключается в формировании действенного и эффективного единого механизма реализации закупочных процедур заказчиками-органами власти вне зависимости от уровня их деятельности (федеральные, региональные, муниципальные). Это, в итоге, должно повысить эффективность расходования бюджетных средств, повысить доверие населения к власти за счет прозрачности проводимых процедур и снижения уровня коррупции. В свою очередь, вскрывающиеся в процессе практической реализации закупочных процедур недостатки контрактной системы свидетельствуют о необходимости дальнейшего ее развития посредством совершенствования различных ее аспектов (цифровизация и автоматизация закупочных процедур, формирование типовых контрактов и технических заданий, усиление функций контроля и т.д.) [53].
Относительно непосредственно правового регулирования закупочной деятельности в сфере образования следует отметить, что отраслевые особенности закупочных процедур регулируются соответствующими специальными нормативными актами, учитывающими специфику закупочной деятельности в сфере образования соответствующего уровня (например, нормативные акты, регламентирующие деятельность различных органов власти, программно-целевые документы по сфере образования и другие).
1.2. Специфика закупок товаров, работ и услуг для нужд в сфере образования
Основные цели в виде обеспечения образовательных организаций и населения в определенного рода товарах, работах, услугах, задачи (рациональное использование бюджетных средств) и способ размещения посредством преимущественно открытых торгов делают закупки для образовательных нужд разновидностью государственных закупок [55]. Жизненный цикл закупки, по сути, общий для всех отраслей экономики (представлен на рис. 1).
Рис. 1. Жизненный цикл закупки
Учитывая, что в работе исследуется сфера закупок, то интерес представляет изучение закупочных процедур в сфере общего образования, потому как именно к данному уровню образования относится подавляющее большинство образовательных организаций города Москвы. Как указывают Г.В. Дегтев, И.И. Калина, Н.А. Юренко, И.П. Гладилина [46], «закупочный процесс в сфере образования представляет собой сложный нормативно-правовой комплекс, включающий в себя элементы общероссийской, общегородской и отраслевой закупочной систем».
Исходя из особенностей деятельности, целями осуществления закупок в сфере образования является удовлетворение потребностей жителей соответствующего региона в предоставлении качественных общеобразовательных услуг. Поэтому закупки в сфере образования направлены не только на материальное удовлетворение потребностей, но и имеют достаточно яркую социальную направленность, потому как тем самым обеспечивается предоставление образовательных услуг потребителям на принципах безопасности, транспарентности и т.п. Тем самым население получает гарантированное ст. 43 Конституции Российской Федерации общедоступное, бесплатное дошкольное, общее и среднее профессиональное образование. Таким образом, особенностью сферы образования является ее социальная направленность, четкая ориентация на уровень образования, обеспечение безопасности и комфортного обучения людей [48]. Более того, сфера образования, имея широкий спектр инновационных начинаний, требует глубокой проработки подходов к организации управления закупками в целях более эффективного расходования бюджетных средств [54].
В свою очередь, необходимо понимать, что процессы обеспечения образовательного процесса ввиду особого к нему отношения со стороны государственных структур и общества предъявляют к управленческой команде образовательной организации высокие требования – профессионализм и детальный анализ вопросов обеспечения. Вместе с тем, в настоящее время система образования проходит стадию реформирования и новые стандарты образования, создание образовательных комплексов также предполагают внедрение новых методов управления системой закупок в образовании. Возрастает доля закупок наукоемкого и технологически сложного оборудования, что является следствием реализации новых образовательных программ. В целом же, организация и реализация закупочных процедур в образовательном учреждении зависит от видов образовательных программ ввиду того, что целью бюджетной образовательной организации и является реализация программ развития образования, определенных нормативными актами.
Как верно указывается в работах исследователей [58; 69], организация взаимодействия при управлении закупками для нужд образовательного учреждения образует актуальную научную задачу. Так, ими выделяются следующие группы факторов, так или иначе воздействующие на процессы управления закупочными процедурами для нужд образования:
1) внешние:
- развитие научно-технического прогресса;
- уровень развития социально-экономической ситуации в стране;
- реформирование системы образования и, соответственно, меняющиеся требования к процессам реализации образовательных программ в обществе;
- развитие научной управленческой мысли и, соответственно, внедрение новых методов и способов управления и другие;
2) внутренние:
- изменение образовательной парадигмы под влиянием развития общества и процессов в нем происходящих;
- развитие социально-педагогической системы образовательного учреждения;
- повышения уровня компетентностных требований к личности руководителя образовательной организации.
Под влиянием интеграционных процессов в управленческую деятельность образовательной организацией элементов социального, правового, экономического, административного управления становится очевидным, что комплексным должно быть и управление закупочными процедурами образовательного учреждения. В свою очередь, выделяются следующие закономерности процесса управления закупок в сфере образования:
- обусловлено закономерностями социального-экономического управления;
- объективное существование закономерностей управления закупками вне зависимости от уровня управления;
- каждому уровню управления присущи частные закономерности, отражающие специфику конкретного уровня управления закупками;
- общие функции управления обусловлены общими закономерностями процесса управления;
- эффективность управления зависит от взаимодействия руководящей и руководимой подсистем.
В целом же, рассматривая закономерности, характеризующие процессы развития управления закупочной деятельностью в образовании, необходимо понимать, что на качество управления закупочными процедурами оказывает влияние и устанавливаемые качественные характеристики результатов закупки, и взаимодействие между субъектами управления закупками в образовании. При этом такое взаимодействие субъектов обуславливается спецификой задач, форм и методов управления, а также уровнем профессионализма специалистов, осуществляющих закупки.
Таким образом, очевидно, что управление закупочной деятельностью в образовании переплетается с принципами менеджмента в сфере образования, что обуславливает необходимость внедрения новых комплексных управленческих подходов со стороны должностных лиц, а также конкретных исполнителей, занятых в закупочной деятельности. Конечная цель управления закупками предполагает их успешность, эффективность, экономичность, рациональность и оптимальность, что, в свою очередь, требует и создания профессиональных образовательных программ подготовки специалистов в области управления закупками для нужд образования [69; 78]. Следовательно, управление процессами закупок для обеспечения муниципальных нужд в сфере образования носит комплексный характер и один аспект управления не может рассматриваться без отрыва от остальных.
Итак, для организации деятельности образовательных учреждений необходимо материально-техническое обеспечение, которое реализуется путем проведения закупок товаров и услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования [42]. Закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд учреждений образования способствуют развитию инфраструктуры образования, обеспечивают безопасное и комфортное пребывание обучающихся в организациях. При этом каждое образовательное учреждение, являясь юридическим лицом, закупает товары с разными свойствами самостоятельно. В этом процессе оно выступает как самостоятельный заказчик и действует по правилам, установленным федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
Можно также отметить, что главными объектами закупок во многих образовательных учреждениях столичного региона являются: ремонтные работы; услуги по ежедневной комплексной уборке (внутри зданий); организация горячего питания; закупки компьютеров, проекторов и другой оргтехники; приобретение мебели для аудиторий; учебных материалов, игрушек и прочие [72].
В свою очередь, рассматривая механизм реализации закупочных процедур, этапы осуществления закупок в сфере образования проходят семь этапов (рис. 2).
Рис. 2. Этапы осуществления закупок образовательной организации
Далее приведена краткая характеристика этапов реализации закупочных процедур в сфере образования и их особенности – таблица 1].
Таблица 1
Этапы осуществления закупок в сфере образования и их особенности
Этап Инструмент Характеристика Сроки Особенности
1 Планирование закупок связано с формированием плана-графика Единственными плановыми документами, формируемыми и
утверждаемыми в соответствии
с законом, являются планы-графики (по утвержденной форме) План-график закупок составляется на
очередной финансовый год и плановый период, содержит информацию о
сроках, объемах закупки, информацию
об обязательном общественном обсуждении, наименование объекта закупки и т.д.
Внесение изменений в план-график не
позднее чем за один день может осуществляться при:
1) до размещения намерения по закупке в ЕИС;
2) до направления приглашения принять участие в определении поставщика
закрытым способом;
3) в случае заключения контракта с единственным поставщиком
2 Выбор поставщика осуществляется на основании данных, размещенных в ЕИС и на электронных площадках Выбор поставщика проводится
на основании его соответствия
установленным критериям,
для чего создается комиссия по
осуществлению закупок При электронном аукционе максимальные
сроки выбора поставщика – 7 дней. При
конкурсе – срок не должен превышать 20 дней. При запросе
предложений – в течение 1-3 дней, как и при запросе
