ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РФ
1.1 Сущность, формы и модели государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это форма сотрудничества государства и бизнеса, основанная на объединении ресурсов и распределении рисков в целях создания инфраструктуры или оказания услуг населению .
В международной практике нет единого определения ГЧП. Но в целом под ГЧП понимается долгосрочный договор между частной и публичной стороной на предоставление общественного актива или услуги, при котором частная сторона обеспечивает финансирование и несет значительные риски и обязанности по управлению инфраструктурным объектом.
В российском же законодательстве ГЧП — это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнера, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с № 224-ФЗ2 в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Согласно ст.3 ФЗ №224 государственно-частным партнерством, муниципально-частным партнерством признается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Государственно-частное партнерство – это форма взаимодействия государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях.
Важно, что государственно-частное партнерство в первую очередь направлено на решение общественно значимых задач. Взаимодействие сторон, в данном случае государства и бизнеса, документально закрепляется, все затраты и ожидаемые результаты обговариваются заранее .
Государственно-частным партнерством является институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных, международных общественно значимых проектов и программ в широком спектре деятельности, начиная от развития стратегически важных отраслей промышленности и заканчивая обеспечением предоставления общественных услуг .
Привлечение частного капитала для развития стратегически важных ветвей экономики, снабжения общественными услугами в пределах всей страны или конкретных территорий полезно для каждой из сторон. Возникает возможность более действенно достигать первоклассных результатов в тех областях, где особенно осязаемы «провалы» рынка или неэффективность государственного управления . Опыт использования этого механизма есть в секторах общественных услуг. Там исторически сложились традиции передачи государством ряда полномочий частному сектору. Например, право на управление. Существующие методы и формы государственно - частного партнерства предоставляют возможность делегировать часть полномочий собственника бизнесу. В первую очередь это сооружения, объекты социальной инфраструктуры и управление ими.
Наиболее актуально ГЧП в таких сферах, которые требуют гарантий инвестирования в крупные объекты, функционирование которых является обязательным для государства и общества – это социальные объекты, крупные инфраструктурные проекты, транспортные коммуникации, дороги .
Государство в условиях государственно - частного партнерства имеет роль особого субъекта экономических отношений, использующего частную модель капитала для реализации определенных общественных целей. В таком смысле государство отходит от чисто политических функциональных возможностей и становится специфическим субъектом экономики. Данный подход к государственно - частному партнерству при смешанной экономике формирует базу для наиболее обширного применения развитых форм финансовых рынков для развития и укрепления ГЧП на разных уровнях региональной экономики .
Высокоэффективная инвестиционная политика призвана сформировать подходящий инвестиционный климат как для государства, так и для частных инвесторов. Инвестиции помогают повысить технический уровень производства и конкурентоспособность региональной продукции на внутреннем и мировом рынках. Потому региональные органы управления ответственны за создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения частных отечественных, а также зарубежных инвестиций. Важной необходимостью являются действия по формированию и развитию инфраструктуры, являющейся базой для всех видов бизнеса, а именно: телефон, дороги, городские вокзалы и т.д. От развитости инфраструктуры зависит интенсивность деловой активности в субъекте Российской Федерации.
Таким образом, государственно-частное партнерство выступает по сути инновационным методом, который применяется со стороны государства для подписания договоров (контрактов) с бизнесом, которые, в свою очередь, используют свой потенциал как управленческий, так и финансовый при реализации проектов в соответствии с условиями, которые необходимы для реализации проекта. А представители со стороны государства ответственны за обеспечение населения услугами, повышения качества жизни местного населения.
При этом ключевыми особенностями государственно-частного партнерства являются:
- долгосрочность обеспечения и предоставления услуг;
- передача рисков бизнесу;
- многообразие форм договоров (контрактов), которые заключаются между юридическими лицами и государственным сектором.
1.2 Развитие государственно-частного партнерства в РФ и за рубежом
С момента становления и развития рыночной экономики во всех странах мира бизнес, так или иначе, в разных формах на протяжении всего периода сталкивался с формами взаимодействия с государством. Ведь государство как общественный институт сформировалось на протяжении тысячелетий еще до возникновения рыночных отношений, поэтому субъекты хозяйствования всегда осуществляли взаимодействие с ним . Решение многих задач в разных сферах экономики, включая строительство автомобильных и железных дорог, развитие инфраструктуры складывались путем тесной кооперации промышленных предприятий и государства. На сегодняшний день применение механизмов государственно-частного партнерства является одним из ключевых факторов достижения успеха в реализации инвестиционной политики .
Государственно-частное партнерство в зарубежных странах имеет свой особенный опыт развития в реализации крупных проектов. Так, в США государственно-частное партнерство применяется в разных сферах уже около 200 лет. Сегодня ГЧП является одним из ключевых факторов достижения успехов в реализации инвестиционной политики США. ГЧП способно обеспечить привлечение в национальные проекты субъектов предпринимательства.
Сам термин «государственно-частное партнерство» появляется в США, в связи с внедрением совместного финансирования из государственного и частного секторов образовательных программ. В США во второй половине ХІХ в. строительство первой континентальной железной дороги было завершено как результат сотрудничества между федеральным правительством и частными акционерными компаниями. Необходимо отметить, что концессия достаточно активно развивается в рамках партнерских отношений между государством и бизнесом при реализации ГЧП в США. В основе концессии лежит механизм передачи прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным иностранным или отечественным компаниям на определенных условиях .
Государственно-частное партнерство стало практиковаться в США как один из методов государственных закупок в инфраструктурной сфере. Итак, сегодня в Соединенных штатах Америки внедряются тысячи проектов в различных сферах услуг: транспортных, коммунальных, а также социальных.
Вместе с тем активное развитие ГЧП получило не только в США, но и на европейском континенте. В частности, ГЧП получило свое развитие во Франции. Эйфелева башня в Париже —результат реализации механизма ГЧП. Строительство евротоннеля, соединяющего Францию и Англию под проливом Ла-Манш, прокладка отдельных веток линии лондонского метрополитена тоже является результатом применения ГЧП. Реализация механизма ГЧП во Франции стала стимулом для развития национального законодательства Франции в области ГЧП.
Дальнейшее развитие ГЧП послужило созданию министерством экономики Франции группы, в состав которой вошли представители государственных органов и основных профессиональных объединений.
Масштабное развитие ГЧП во Франции позволило государству привлечь дополнительные инвестиции и реализовать большое количество крупных инвестиционных проектов в области обработки воды, снабжения электроэнергией медицинских центров в городах Роен и Але, комплектование спортивных залов, оборудование тюрем, установки информационных систем, а также учебных заведений министерства обороны. Таким образом, в условиях непростых экономических вызовов, глобального финансового кризиса, а также дефицита собственных бюджетных средств правительство Франции активно старается применять и развивать ГЧП в целях удовлетворения важных потребностей государства и решения проблемы по качественному предоставлению общественных благ, обеспечивая контрактами коммерческий сектор .
ГЧП получило свое развитие не только во Франции, но и в Англии. Активное развитие проектов ГЧП происходит в Англии с начала 1990-х годов. В наше время, первый официальный контракт инициативы частного финансирования был заключен в 1992 году в Великобритании с правительством консерваторов. Инфраструктурным проектом был мост между Дартфордом и Тарроко. Именно с этого момента, модель ГЧП стала быстро развиваться в других странах Европы.
В Великобритании ГЧП легло в основу новой формы государственных контрактов, включающих в себя передовые методы и принципы проектного финансирования. Применение договора ГЧП позволило правительству Великобритании более эффективно управлять государственной инфраструктурой. Результатом дальнейшего развития договора ГЧП стало создание программы «Частная финансовая инициатива» (PFI), основной целью которой было развитие государственно-частных отношений, появившейся после подписания контракта по инвестиционному проекту моста Queen Elizabeth II (1987).
В рамках взаимодействия между государством и поставщиками, представляющие частный сектор, заключаются долгосрочные контракты на предоставление услуг с инвестиционными обязательствами последних. Вместе с тем ответственным за предоставление услуг остается государство. Однако в соответствии с условиями контракта поставщики или подрядные организации несут обязательства по финансированию всех расходов при предоставлении услуг или при строительстве объектов за счет своих средств. После предоставленной услуги или завершения строительства объектов в рамках PFI государство производит расчеты с исполнителями.
Таким образом, не увеличивая налоги, государство приобрело возможность обеспечить строительство огромного количества объектов, включая школы, госпитали и др. Это позволило увеличить темпы объемов строительства в стране. Основными заказчиками PFI в Великобритании являются министерства. Проекты PFI стали самыми быстрореализуемыми. Острая нехватка государственного финансирования при реализации масштабных проектов в связи с сокращением бюджетных инвестиций наряду с поиском альтернативных источников инвестирования, а также новых мощностей частного сектора сделали ГЧП успешным.
Становление ГЧП в России имеет свои отличительные черты в силу определенных исторических и социально-экономических предпосылок.
Рассматривая российский аспект развития института ГЧП, стоит отметить, что начальная точка эволюции взаимоотношений между бизнесом и властью в России пришлась на начало 90-х годов 20–го столетия. Бизнес сообщество принимало участие в «Государственных» проектах, создавая крупные инфраструктурные объекты для государственных целей. При этом государство, со своей стороны, оказывало налоговые и организационные меры поддержки данным проектам .
В приложении 1 отражена эволюция партнерства государства и бизнеса в России.
Пик развития ГЧП в России начался в 21 веке. В это время экономика России преодолела спад 1990-х годов, появляются новые государственные программы в различных отраслях экономики, государство с помощью бизнеса решает различного рода социально-экономические задачи, связанные с развитием приоритетных отраслей экономики или регионов. Появились абсолютно новые виды государственной поддержки, которые характерны для рыночной экономики. Это, прежде всего, лизинг, льготное кредитование предприятий. Также появились новые формы и институты экономического взаимодействия, такие, как особые экономические зоны, инвестиционный фонд РФ, Совет по государственно-частному партнерству при Министерстве транспорта РФ.
Современные тенденции развития ГЧП дают возможность дискутировать о дальнейших перспективах его применения не только в сфере транспорта, промышленности, здравоохранения, но и в сфере оборонной и атомной промышленности, а также информационных технологий.
Подводя итог, необходимо отметить достаточно высокий проявленный интерес государств к ГЧП, поскольку он представляет собой универсальный механизм и инструмент, позволяющий государству более эффективно выполнять свои функции при предоставлении общественных благ населению. Кроме того, тесная кооперация государства и частного сектора в реализации масштабных инвестиционных проектов позволяет привлечь дополнительные внебюджетные источники финансирования в условиях дефицита бюджета. Необходимо отметить, что применение ГЧП в реализации инвестиционных проектов в исследуемых странах в настоящее время стало результатом популярности ГПЧ на начальном этапе его исторического развития .
Активное развитие ГЧП, стало результатом появления новых форм и видов, в их числе можно выделить концессию, которая активно применялась в разных сферах не только в европейских странах, но и в России, поскольку представляет собой достаточно простой механизмом тесного сотрудничества и кооперации, позволяющей достичь необходимого результата, обеспечивая заинтересованность в реализации проекта, как со стороны государства, так и со стороны частного сектора.
На данный момент российский институт ГЧП, на основании наколенного опыта и сложившейся правоприменительной практики, имеет широкую палитру возможностей и механизмов при взаимодействии бизнеса и власти для реализации инвестиционных проектов. При этом формы реализации таких инвестиционных проектов с участием государства условно можно разделить на три категории. В приложении 2 отражены возможные формы ГЧП.
При анализе вышеуказанных форм, в рамках которых могут взаимодействовать государство и бизнес в целях реализации проектов ГЧП, отметим, что универсальной модели «по принципу шаблона» не существует, так как для каждого отдельного проекта требуется индивидуальный подход и соответствующая адаптация той или иной выбранной формы под интересы участников инвестиционных проектов, которая позволит оптимально учесть те или иные технические, экономические и финансовые критерии.
Современная система государственно-частного партнерства к началу пандемии была вполне апробирована и работала по вполне устоявшейся схеме со своими плюсами и погрешностями, отрабатываемыми учеными и практиками. Государственно-частное партнерство использовалась, наряду с государственными закупками, как один из способов привлечения средств государством для возведения или реконструкции крупных капиталоемких инфраструктурных объектов.
В 2020 году мировой рынок инфраструктурных инвестиций находился под влиянием пандемии коронавируса. В частности, наиболее распространенными последствиями пандемии для инфраструктуры стали: приостановка запуска новых инфраструктурных проектов и строительных работ по уже реализуемым; повышение чувствительности ГЧП-проектов к ряду рисков, включая риски исполнения особых обстоятельств; снижение спроса на объекты инфраструктуры (за исключением объектов здравоохранения).
Эти факторы обусловили существенное падение рынка инфраструктурных инвестиций. За 3 квартала 2020 года объем привлеченных инвестиций на российском рынке был вдвое меньше, чем за тот же период 2019 года: 243 млрд руб. против 462 млрд руб. соответственно. Большинству крупнейших развивающихся стран, сопоставимых с Россией, также пришлось значительно уменьшить объем инвестиций в инфраструктуру по сравнению с 2019 годом. Сильнее всего сократилась активность на рынке Китая, где суммарные инвестиции в новые проекты за год упали с $26,3 млрд до $6 млрд.
Также инфраструктурные инвестиции заметно снизились в Бразилии . В то же время, в Индии падение оказалось незначительным, а в Мексике вложения в инфраструктуру даже немного возросли.
На рисунке 1 показан объем инвестиций в инфраструктуру в развивающихся странах.
Рисунок 1 - Объем инвестиций в инфраструктуру в развивающихся странах в 2019 и 2020 гг. ($ млрд)
.
Негативные тенденции в 2020 году затронули и мировой рынок инфраструктурных ГЧП-проектов, однако это падение не было равномерным. Так, в развивающихся странах инвестиции в ГЧП-проекты в 2020 году составили $45 млрд, что на 52% ниже, чем в 2019 году. Сильнее всего—почти в 4 раза—объем инвестиций в ГЧП-проекты снизился в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. В то же время в Южной Азии объем рынка сократился только на 17%, а в странах Африки и Ближнего Востока объем инвестиций в ГЧП-проекты увеличился с $0,8 млрд в 2019 году до $1,2 млрд в 2020 году.
На европейском рынке совокупная стоимость сделок по ГЧП-проектам, достигшим финансового закрытия в 2020 году, составила €7,9 млрд, что на 27% меньше показателя 2019 года (€10,8 млрд). В 2020 году коммерческое закрытие прошло всего 34 проекта, что является минимумом с 1997 года.
Эти факторы обусловили существенное падение рынка инфраструктурных инвестиций. За 3 квартала 2020 года объем привлеченных инвестиций на российском рынке был вдвое меньше, чем за тот же период 2019 года: 243 млрд руб. против 462 млрд руб. соответственно. Большинству крупнейших развивающихся стран, сопоставимых с Россией, также пришлось значительно уменьшить объем инвестиций в инфраструктуру по сравнению с 2019 годом. Сильнее всего сократилась активность на рынке Китая, где суммарные инвестиции в новые проекты за год упали с $26,3 млрд до $6 млрд.
На рисунке 2 показан общий объем мировых инвестиций, привлеченных на принципах ГЧП в 2020 году.
Рисунок 2 - Общий объем мировых инвестиций, привлеченных на принципах ГЧП в 2020 году ($ млрд)
В значительной мере восстановление инфраструктурных инвестиций связано с их использованием для стимулирования роста экономики в условиях пандемии. Кроме того, на необходимость повышать расходы на инфраструктуру повлияли такие факторы, как глобальное изменение климата, урбанизация, старение населения и растущий запрос общества на качественные государственные услуги. Такой подход характерен как для развитых, так и развивающихся стран в различных регионах мира.
В июле 2021 года действующий президент США Джо Байден анонсировал проект «План Байдена», в рамках которого планируется направить $1,2 трлн на создание и модернизацию ряда объектов транспортной, социальной и иной инфраструктуры.
Развитие инфраструктуры является ключевой составляющей в реализации программы Green Deal в странах Евросоюза, общая стоимость которой превышает €1 трлн. Программа направлена на обеспечение устойчивого развития и достижение углеродной нейтральности к 2050 году.
В Китае инфраструктура является одной из важных составляющих принятого в этом году 14го пятилетнего плана. Основные цели плана—обеспечить устойчивое развитие и улучшить качество жизни в стране.
Правительство Австралии увеличило бюджет десятилетнего плана развития инфраструктуры на A$15,2 млрд. Правительство страны также учредило Фонд содействия восстановлению после COVID19 с бюджетом в A$1 млрд. Часть средств Фонда в размере A$408 млн пойдет на восстановление наиболее пострадавших сфер инфраструктуры—например, авиационной промышленности.
В Германии компания Deutsche Bahn намерена потратить €12,7 млрд на модернизацию железнодорожной инфраструктуры в 2021 году, что является самой большой суммой единовременных инвестиций за всю историю компании. Ранее, в январе 2021 года, правительство страны обязалось выделить €62 млрд инвестиций на модернизацию железнодорожной сети до 2030 года.
В Италии национальный железнодорожный оператор Ferrovie dello Stato в рамках новой инвестиционной стратегии планирует инвестировать €58 млрд до 2023 года. Из этой суммы €28 млрд будет направлено на развитие железнодорожной сети, €12 млрд— на новые поезда и автобусы, €6 млрд—на новые технологии и цифровизацию.
В Индии планируется выделить $97 млрд на развитие транспортной системы и поддержку энергетического сектора.
Правительство Турции объявило о государственной инвестиционной программе на 2021 год на сумму $18,5 млрд, из которых почти $6 млрд приходится на государственные инвестиции в транспортный и IT-сектора и еще $2,6 млрд—на образовательные проекты. Остальные инвестиции планируется направить в такие отрасли, как промышленность, здравоохранение, сельское хозяйство, туризм и энергетика.
Как и во всем мире, в России борьба с последствиями пандемии COVID19 также стала стимулом для предоставления поддержки различным сферам экономики. В частности, в 2020 году правительство утвердило перечень наиболее пострадавших отраслей, которые могли претендовать на частичную компенсацию недополученной выручки и льготные кредиты, не считая иных преференций. Также были введены меры, применимые для отдельных участников рынка, которые заключались в предоставлении налоговой и бюджетной поддержки, продлении срока действия документов в строительной сфере, предоставлении отсрочки по арендным платежам за пользование публичным имуществом.
Введенные до пандемии меры бюджетной поддержки ГЧП-проектов преимущественно выражались в предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на региональные и муниципальные проекты и распространялись на следующие отрасли:
- водоснабжение и водоотведение — в рамках федеральных проектов «Оздоровление Волги» и «Чистая вода» национального проекта «Экология»;
-автодорожная инфраструктура — в рамках государственной программы «Развитие транспортной системы» и федерального проекта «Строительство автомобильных дорог международного транспортного коридора Европа — Западный Китай»;
- спорт и физическая культура — в рамках федерального проекта «Спорт—норма жизни» национального проекта «Демография».
В 2020 и 2021 годах перечень мер поддержки ГЧП-проектов расширился и стал охватывать все основные сферы и отрасли инфраструктуры, который показан в приложении 3.
2021 год ознаменовался постепенным восстановлением инфраструктурного рынка от последствий пандемии коронавируса: вновь растут спрос на инфраструктуру, количество новых проектов и привлекаемые в них инвестиции. Так, объем инвестиций в российские ГЧП-проекты с марта по август текущего года на 8% превысил значения соответствующего периода 2020 года, составив 116 млрд руб., а общий объем рынка ГЧП достиг 4,7 трлн руб.
Коронавирус перестает препятствовать реализации инфраструктурных проектов и на мировом уровне — так, 88% участников саммита Глобальной инфраструктурной инициативы не считают пандемию долговременной угрозой осуществления действующей инфраструктурной повестки. Одним из основных факторов восстановления стало применение мер государственной поддержки инфраструктурных проектов. Например, в США благодаря «Плану Байдена» на развитие инфраструктуры будет направлено более $1 трлн. В России только в рамках «инфраструктурного меню» до 2030 года будет выделено 2,4 трлн руб.
Основными трендами в условиях пандемии стали развитие городской инфраструктуры, использование при реализации инфраструктурных проектов передовых технологий и цифровых платформ, а также повышение качества инвестиций в инфраструктуру.
Темпы урбанизации в мире с каждым годом нарастают. В связи с этим быстро растет и потребность в городской инфраструктуре, однако финансовых средств для ее создания не хватает. По оценкам Всемирного банка, глобальная потребность в инвестициях в городскую инфраструктуру составляет от $4,5 до $5,4 трлн, а в России вместо необходимых 2,5 трлн руб. ежегодно вкладывается лишь 1,5 трлн. Для решения этой проблемы используются передовые инструменты финансирования—например, муниципальные облигации и инфраструктурный краудфандинг.
Все чаще инфраструктурные проекты реализуются с применением передовых технологий, включая искусственный интеллект, обработку больших данных и интернет вещей. Страны-лидеры ежегодно запускают по 5 и более таких проектов. Ожидается, что к 2030 году вклад в мировой ВВП одних только технологий искусственного интеллекта превысит $15 трлн.
