. Сущность и подходы к формированию и исполнению бюджета муниципального образования
§ 1. Бюджет муниципального образования: сущность, функции, принципы формирования
Впервые муниципальные финансы как экономическая категория упоминаются в трудах основоположников экономической теории А. Смита, Д. Рикардо, А. Вагнера . Объектом исследования данных ученых выступали доходы, расходы местных общин, их автономия, эффективность системы налогообложения, однако мало внимания уделялось взаимосвязи муниципальных финансов с развитием социальной сферы.
Земская реформа 1864 года, проведенная Александром II, положила начало формированию первых органов местного самоуправления в России - земств. Тогда же свои исследования в области определения сущности муниципальных финансов начали В. Твердохлебов, И. Озеров, Г. Сокольников .
В свою очередь И. Озеров также не совсем точно раскрывает сущность местных финансов, определяя их как союзы общественного характера, имеющие собственное финансовое хозяйство, что не отражает их материальную основу и потребность в формировании и распределении .
Понятие местных финансов использовалось как в теории, так и на практике и в начале существования советского государства. Временное положение о местных финансах, вышедшее в 1923 году и переизданное в 1924 году, определяли состав бюджетов муниципальных образований, их права, обязанности, порядок организации налогообложения на местном уровне, а также основы бюджетного процесса .
Однако вместе с усилением советской власти и централизацией государственных финансов постепенно исчезало понятие местных финансов. Сфера влияния органов местного самоуправления сужалась, увеличивалась степень зависимости от государственного бюджета, логическим завершением чего стало создание в 1938 году Единого государственного бюджета, который включил в себя бюджеты муниципальных образований и бюджеты фондов социального страхования, практически перечеркнув до 1980-х годов все попытки появления местных бюджетов как самостоятельной экономической категории.
В целом, на протяжении советского периода считалось, что понятие местных финансов присуще лишь государством с капиталистическим строем. Например, в трудах К. Чижова под местными финансами понимаются доходы и расходы местных органов власти и подведомственных им предприятий, что не раскрывает стратегическую направленность регулирования социально- экономических процессов.
Большинство авторов того периода не рассматривало местные финансы как сложное и многостороннее, стимулирующее развитие территорий экономическое явление. Л. Павлова определяла муниципальные финансы как экономические отношения, при посредничестве которых образуются денежные фонды денежных средств, используемые органами местного самоуправления для осуществления своих функций .
С позиции командно-административной экономики рассматривает понятие местных финансов М. Ходорович. По его мнению, местные бюджеты - совокупность экономических отношений, обеспечивающих в плановом порядке финансовую базу Советов по развитию главным образом отраслей хозяйства, специализирующихся на повышении благосостояния народа . Определение автора соответствует своему времени и не учитывает, что в рыночных условиях местные бюджеты решают более сложные задачи, связанные с перераспределением финансовых ресурсов.
В то же время местные финансы только с позиций денежных отношений рассматривает Л. Игонина, считающая, что муниципальные финансы являются совокупностью денежных отношений, связанных с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов для решения задач социального развития муниципального образования, повышения качества жизни проживающего на его территории населения .
Проанализировав научную литературу, можно сделать вывод, что большинство авторов рассматривают понятие местных финансов с одной из его субъективных сторон, в то время как в современных условиях они являются регуляторами социально-экономических процессов на уровне муниципальных образований.
Согласно ч. 3 ст. 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах. Финансовая самостоятельность местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, наличием собственных доходных источников, в отношении которых органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению определять направления их расходования. В своем развитии налоговое законодательство постоянно менялось. В течение длительного периода — с 1992 г. по 2003 год количество налогов, зачисляемых в местные бюджеты, насчитывало 22 единицы. С введением Налогового кодекса Российской Федерации количество местных налогов резко сократилось. В настоящее время в местные бюджеты зачисляются следующие налоги и сборы: Местные налоги и сборы:
– налог на имущество физических лиц;
– земельный налог;
– торговый сбор (в городах федерального значения).
Федеральные налоги (по установленным нормативам):
– налог на доходы физических лиц (НДФЛ) — 15 процентов от установленной ставки;
– акцизы на товары, подлежащие распределению между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами с учетом установленных дифференцированных отчислений в местные бюджеты (на дизельное топливо, на моторные масла, на автомобильный бензин);
– государственная пошлина за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления;
– налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ).
Специальные налоговые режимы:
– система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог — ЕСХН);
– патентная система налогообложения — ПСН.
Местные органы власти в ряде случаев никак не могут влиять на изменение суммы налогов. Так, «поступления» от НДФЛ зависят от места учета работодателя, поскольку сумма налога, исчисленная и удержанная налоговым агентом, уплачивается в бюджет по месту учета налогового агента в налоговом органе. Получается, что не все муниципальные образования могут получить доходы от таких налогов. Бедственное положение местных бюджетов является следствием того, что изменения бюджетного и налогового законодательства не привели к ожидаемому повышению финансовой обеспеченности муниципалитетов и росту собственной доходной базы. Снижение налоговых доходов с 2005 г. было связано с отменой муниципальной доли ставки по налогам на прибыль и имущество организаций, а также снижением норматива зачисления НДФЛ в местные бюджеты, отмена с 2001 г. региональной ставки НДС, часть которого поступала и в местные бюджеты. Таким образом, «финансовая несостоятельность муниципалитетов заложена в самой системе налогообложения. Закрепленные за местными бюджетами налоги по своей значимости ничтожны». Помощь из вышестоящих бюджетов составляет наибольшую долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Доля собственных доходов в местных бюджетах небольшая, хоть и варьируется в зависимости от статуса муниципального образования. Собственные доходы в бюджетах городских округов в среднем занимают около 50 %, а в бюджетах поселений их доля не превышает 30 %. Другая часть средств складывается из межбюджетных трансфертов — части средств, переданных в порядке перераспределения внутри бюджетной системы России из федерального и региональных бюджетов в доход местных бюджетов. Так, например, в муниципальный бюджет поселка Курагино Курагинского района Красноярского Края за 2019 г. поступили доходы в размере 1 910 235,8 тыс. руб., из которых налоговые и неналоговые доходы составляют всего 161 364,9 тыс. руб., а безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ составляют 1 759 916,3 тыс. руб.
В юридической литературе встречаются три направления совершенствования увеличению доходной базы бюджетов: – увеличение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу за счет увеличения кадастровой стоимости объектов налогообложения, по НДФЛ — за счет легализации теневой занятости, скрытых форм оплаты труда, создания новых рабочих мест, а также работы с наиболее крупными налогоплательщиками; – повышение собираемости налогов и сокращение уровня недоимки за счет проведения информационной компании для населения по вопросам налогообложения и необходимости своевременной уплаты налогов на официальном сайте в сети Интернет, в СМИ (газета, радио, телевидение), на информационных стендах организаций и предприятий, остановочных комплексах, баннерах, работы межведомственных комиссий по вопросам обеспечения полноты, своевременности поступления налоговых доходов в бюджет, повышения эффективности налоговых расходов; – увеличение неналоговых доходов путем повышения качества управления муниципальным имуществом, в т. ч. эффективности распоряжения земельными ресурсами, вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот, развитие рынка земли и недвижимости. Так, на территориях муниципальных образований расположены неиспользуемые сооружения, неосвоенные земельные и лесные ресурсы, которые требуют рационального управления. Еще одним из вариантов укрепления финансового потенциала муниципальных образований могло бы стать введение правила налогообложения, в соответствии с которым налоги на прибыль организаций взимаются и зачисляются преимущественно по местонахождению основного производства .
В целях сокращения потерь местных бюджетов от отмены ЕНВД и руководствуясь ст. 58 Бюджетного кодекса РФ целесообразно установить зачисление нового налога на профессиональный доход в местные бюджеты. Поэтому для решения имеющихся проблем необходимо совершенствование бюджетно-налогового законодательства, обусловливающего самостоятельность территориальных бюджетов. Кроме того, существует проблема несоответствия объема полномочий органов местного самоуправления и имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Часть 5 ст. 19 федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предписывает, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций, предоставляемых из соответствующих бюджетов. С 2003 г. перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований был значительно расширен, что привело к увеличению объема расходных обязательств местных бюджетов, доходы большинства которых остались неизменными или даже сократились. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют функции, нехарактерные для местного самоуправления, но за счет собственных источников доходов. Например, предупреждение терроризма и экстремизма, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации, аварийно-спасательные службы и формирования, мобилизационная подготовка и участие в охране общественного порядка. Кроме того, муниципалитеты несут расходы по возмещению потерь коммунальных услуг, возникающих при регулировании тарифов в сфере ЖКХ на уровне субъектов Федерации. В реальности ситуация складывается таким образом, что местная администрация, не обладая достаточными ресурсами на исполнение переданных им государственных полномочий, дополнительно несет финансовое бремя, возникшее из судебных споров по этому вопросу. Формирование налоговой, доходной основы деятельности муниципалитетов должно строиться на работе с малым бизнесом и местной промышленностью. Муниципалитеты могут эффективно воздействовать именно на эти субъекты хозяйствования. Отмена ЕНВД, ранее зачислявшегося в местные бюджеты, стала для них дополнительным ударом, в доходной части местных бюджетов образовался дополнительный дефицит средств, который должен быть восполнен. Налог на профессиональный доход, как и иные специальные налоговые режимы, ориентированные на малый бизнес, должен представлять интерес, в первую очередь, таким образом, для муниципалитетов. Из органов публичной власти в настоящее время никто не может быть так близок к слою самозанятых, как они, и, соответственно, никто наилучшим образом не сможет воздействовать на повышение базы и работу с плательщиками по этому налогу. В настоящее время НПД распределяется между бюджетами субъектов Федерации (63 %) и Фондом обязательного медицинского страхования (37 %).?
§ 2. Законодательное регулирование бюджета муниципального образования
Бюджетный кодекс и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) регулируют вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, определяют сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения .
Унификация территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации является главной идеей указанного Федерального закона.
Основой территориальной организации местного самоуправления согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ является двухуровневая модель организации местной власти . Данная модель состоит из трех типов муниципальных образований - муниципальное поселение, муниципальный район и городской округ, за которыми закреплены полномочия по решению вопросов, как местного значения, так и по осуществлению переданных государственных полномочий. Благодаря использованию данной модели вопросы местного значения решаются при использовании необходимых ресурсов, кадрового и организационного потенциала, находящихся непосредственно на этом уровне.
В ведении органом местного самоуправления находятся пять основных групп вопросов местного значения, в ходе решения которых осуществляются следующие мероприятия:
- определяются принципы местного самоуправления на соответствующей территории, и осуществляется их правовое закрепление в уставе и иных нормативных правовых актах муниципального образования (принимаются и изменяются уставы муниципальных образований, устанавливаются нормы, обязательные к исполнению на территории муниципального образования такие как, ведение налогов, регулирование социально-экономического развития муниципального образования, установление порядка природопользования и т.д.);
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, предоставленной для муниципального социально-экономического развития (муниципальные власти осуществляют право собственности от имени населения в отношении средств местного бюджета, муниципальных фондов и других;
- создаются, поддерживаются и развиваются муниципальные службы, предприятия и организации, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований в различных сферах местной жизни, создаются условия для удовлетворения потребностей населения в различных видах услуг;
- международные коммуникации осуществляются для решения вопросов местного значения в пределах их компетенции;
- осуществлял контроль за соблюдением законов и нормативных актов, действующих на территории муниципального образования, о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц. - организовал и осуществил контроль представителя местного самоуправления за исполнительной и распорядительной деятельностью органов и органов внутреннего контроля в административной и исполнительной сфере.
Органы местного самоуправления осуществляют организацию жилищно-коммунального хозяйства, транспортное обслуживание населения, обеспечивают материально-технические условия дошкольного и школьного образования, благоустройство территории, а также решают ряд других вопросов. За каждым из уровней местной власти отдельные статьи закона закрепляют исполнение указанных функций.
Статья 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определяет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований как экономическую основу местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований .
Органы местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также принимаемых в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, формируют, утверждают, исполняют местный бюджет, а также контролируют его исполнение.
Статья 6 Бюджетного кодекса определяет установленные и принятые в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса как бюджетные полномочия.
В свою очередь статья 9 Бюджетного кодекса выделяет следующие бюджетные полномочия:
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля над его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные Кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Статья 15 Бюджетного кодекса РФ гласит, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет для исполнения своих расходных обязательств, при этом органы местного самоуправления не имеют права использовать для этого иные формы образования и расходования денежных средств.
Бюджетная классификация Российской Федерации раздельно предусматривает средства, которые направляются на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
