1. Теоретические основы и сущность налогового федерализма в российской федерации
1.1 Правовые основы налогового федерализма в Российской Федерации
В каждом государстве для обеспечения целенаправленного, устойчивого и эффективного развития должна быть предусмотрена четкая система организации государственной власти на всех уровнях управления. При этом необходимо принимать во внимание следующую триаду: «функции-полномочия-ресурсы», другими словами, каждый уровень управления должен обеспечивать реализацию своих функций, а для этого он должен быть наделен определенными полномочиями, а главное – иметь для их реализации необходимые и достаточные ресурсы. Введение федерализма в сферу государственного строительства России потребовало совершенствования действующего порядка разграничения налоговых полномочий различных уровней власти.
Рассмотрим правовые нормы, регулирующие вопросы налогового федерализма в Российской Федерации. В ч. 1 ст. 1 Конституции РФ определен статус Российской Федерации как федеративного государства [1].
Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в налоговой сфере разграничены п. «з» ст. 71 и подпунктом «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ: в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы. А вопросы установления общих принципов налогообложения и сборов отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ «система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом» Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.
Ст.132 Конституции гласит органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
В Бюджетном кодексе РФ все налоги и сборы разделены на три категории, в качестве классификационного критерия такого распределения выступает бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации (федеральный, региональный, местный), в который зачисляются доходы от уплаты конкретного налога. В Бюджетном кодексе РФ установлены пропорции распределения (в процентах) регулирующих налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ (ст. 28) к одним из основных принципов построения бюджетной системы относит принцип самостоятельности бюджетов всех уровней Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ [3].
В Налоговом кодексе РФ определена система налогов и сборов, действующих на территории Российской Федерации, установлен перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов.
Согласно пунктам 4 и 5 ст. 1 НК РФ, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с НК РФ, а нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах также принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с НК РФ [2].
Итак, принцип налогового федерализма, т. е. разделения полномочий между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплен. Очевидно, что субъекты РФ и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню, установленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 НК РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НК РФ.
1.2 Сущность и содержание налогового федерализма
В настоящее время, как в зарубежных, так и в отечественных публикациях, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформировано достаточно емкого определения налогового федерализма.
Под налоговым федерализмом следует понимать институционально детерминированную систему финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов.
Институциональный аспект налогового федерализма следует рассматривать в контексте разграничения полномочий между органами власти «по вертикали» бюджетной системы страны. С экономической точки зрения налоговый федерализм представляет собой совокупность финансовых отношений между органами власти разных уровней, направленных на обеспечение достаточными финансовыми ресурсами для реализации возложенных на них функций и задач. Организационный аспект налогового федерализма заключается в сохранении целостности и стабильности налоговой системы федеративного государства посредством гармонизации налоговых отношений с учетом интересов всех уровней бюджетной системы [10, с. 115].
Налоговый федерализм, являясь сложной экономической категорией, связан не только с отношениями между различными уровнями власти и управления по поводу распределения налогов, но и охватывает:
? разграничение налоговых прав и полномочий;
? участие субъектов Федерации в разработке единой налоговой политики в стране;
? систему налогового администрирования и контроля за поступлением налогов в бюджеты всех уровней;
? блок федеральных, региональных и местных законодательных актов по налогам;
? механизм налогового регулирования и систему методов распределения налогов между звеньями бюджетной системы.
Совокупность этих компонентов образует систему налогового федерализма. Важнейшей характерной чертой должна служить такая реализация названных составных частей, при которой федеральный центр, субъекты Федерации и местные органы самоуправления оставались бы максимально самостоятельными в налоговой сфере и финансово независимыми друг от друга. В этом будет выражаться эффективность налогового федерализма [5, с. 56].
Сущность налогового федерализма как концепции налогово-бюджетного устройства федеративного государства заключается в нормативно-законодательном установлении налоговых источников доходов и полномочий по бюджетной вертикали, методов перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.
Налоговый федерализм предполагает определенную самостоятельность в изыскании денежных средств, необходимых для финансирования децентрализованно принимаемых решений и программ регионального развития. Только в этом случае можно говорить о реальной налоговой самостоятельности регионов. Однако для выполнения этого требования необходимо одно важное условие: регионы должны обладать достаточно высокой базой формирования налоговых доходов [7, с. 152].
Если государство избрало в качестве модели своего развития федеративную форму государственного устройства, то оно должно в максимальной степени обеспечивать разумное сочетание федеральных интересов с интересами всех составных частей Федерации, в особенности в части обеспечения и гарантирования их определенной автономии в налоговой сфере.
В Конституции РФ кроме тезисного изложения бюджетно-налоговых прав центра и регионов нет специального раздела, посвященного финансово- бюджетным проблемам. Многие вопросы налогового федерализма и межбюджетных отношений иногда регулируются издаваемыми указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и другими подзаконными актами. Поскольку местные бюджеты, по российскому законодательству, являются самостоятельными и не входят в вышестоящие бюджеты, отношения между ними и федеральным бюджетом не зафиксированы Конституцией РФ и не отражаются в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Эти вопросы отданы на откуп органам власти субъектов Федерации, которые, принимая свои бюджеты, закрепляют и регулируют отношения с нижестоящими звеньями бюджетной системы. Таким образом, де-факто выходит, что, во-первых, в России на федеральном уровне установлена двухуровневая система межбюджетных отношений: Федерация - регионы, и, во-вторых, местные органы самоуправления не обладают реальными полномочиями в финансовой сфере, их бюджеты по-прежнему полностью зависят от вышестоящих бюджетов [13, с. 98].
Считается, что децентрализованная модель налогового федерализма наиболее эффективна. Но нельзя волевым образом внедрить такую модель в любом федеративном государстве без учета соответствующих объективных условий для ее реализации. В частности, децентрализованная модель налогового федерализма неприемлема, когда широкая налоговая и бюджетная конкуренция между экономически очень «разновесными» субъектами Федерации может спровоцировать развитие сепаратизма, чреватого угрозой для сохранения федерации как единого государства. Сложившиеся в России объективные условия диктуют возможности для развития «кооперативной» модели федеративных отношений в налоговой сфере в комбинации с постепенным использованием некоторых элементов децентрализованной модели налогового федерализма.
В России разграничение предметов ведения и полномочий строится на тех же принципах, что и в развитых федеративных государствах, однако оно имеет недостаточно четкий характер и основано на слабой и противоречивой нормативно-правовой базе. Именно законодательное разграничение и закрепление компетенций между уровнями управления служит прочным фундаментом развития налогового федерализма и стабильных форм межбюджетных отношений [17, с. 471].
Российская налоговая система ориентирована в основном на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере такая ситуация объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Другой отличительной чертой существующей модели налогового федерализма является исключительная узость перечня собственных доходных источников регионов и муниципалитетов. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов.
1.3 Проблема формирования эффективной модели налогового федерализма
Генезис федеративных отношений в налогово-бюджетной сфере берет свое начало с принятием в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти. Однако создание эффективной системы этих отношений еще не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между федеральным центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы. Резкой критике подвергались практически все ее основные элементы:
? разграничение расходных полномочий между бюджетами,
? состав и структура налогов,
? нормативы и принципы их распределения по бюджетам разных уровней,
? соотношение регулирующих и собственных доходных источников,
? способы повышения налогового потенциала территорий и др.
Исходя из сказанного, следует отметить, что проблема формирования эффективной модели налогового федерализма представляется актуальной как с теоретической позиции, так и с точки зрения ее практической значимости [21, с. 87].
Для того чтобы лучше разобраться в проблеме построения эффективной модели налогового федерализма, представляется необходимым обратиться прежде всего к пониманию термина «эффективность» применительно к данной экономической категории.
В отличие от эффекта, выражаемого абсолютными величинами, эффективность характеризуется относительными оценками, которые, как правило, строятся на основе сопоставления полученных результатов и совершенных при этом затрат.
В ходе дальнейшего развития экономической науки общая трактовка эффективности была дополнена выделением различных аспектов и форм эффективности, анализом эффективности на различных структурных уровнях экономики, учетом множественности и разнонаправленности эффектов, а также характера связи целей и результатов.
Главным в понимании проблем налогового федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю налогово-бюджетную систему страны. По существу, налоговый федерализм есть не что иное, как форма налогово-бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев налогово-бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации и органов местного самоуправления [14, с. 83].
2. Современное состояние и оценка эффективности модели налогового федерализма в России
2.1 Современное состояние формирования эффективной модели налогового федерализма в России
Ключевым условием функционирования эффективной модели налогового федерализма является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности служит наличие собственных доходов, что закреплено законодательством на постоянной или договорной основе. Основная цель налогового федерализма видится в таком разграничении налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки. Данную цель следовало бы четко отразить в Бюджетном и Налоговом кодексах и беспрекословно исполнять [25, с. 76].
Исходя из сложившегося уровня исполнения расходов федерального бюджета, объем расходов в IV квартале составил 7,3 трлн. рублей, или 37,7 % ожидаемого объема расходов, что на 1,2 трлн. рублей выше планируемого объема расходов на IV квартал 2018 года (6,1 трлн. рублей, или 35 %). Это свидетельствует о наличии рисков неисполнения расходов в полном объеме и роста остатков неиспользованных средств федерального бюджета по сравнению с 2018 годом (Рисунок 1).
Рисунок 1 – Динамика расходов, подлежащих исполнению в IV квартале
Федеральный бюджет исполнен с профицитом в сумме 2 985,2 млрд рублей (2,7 % утвержденного ВВП) при утвержденном на отчетную дату профиците в размере 1 881,2 млрд рублей (1,7 % ВВП). Объем привлечения по государственным внутренним заимствованиям составил 1 661,0 млрд. рублей, или 72,8 % планового объема, что в 1,9 раза больше привлечения в аналогичном периоде 2018 года (Рисунок 2).
Рисунок 2 – Динамика привлечения средств по государственным ценным бумагам в январе-сентябре 2017-2019 годов (млрд. руб.)
На 1 октября 2019 года консолидированные бюджеты регионов были сведены с профицитом в 747,5 млрд рублей, что соответствует аналогичному показателю 2018 года (Рисунок 3).
Рисунок 3 – Исполнение бюджетов регионов
Доходы региональных бюджетов по сравнению с соответствующим периодом 2018 года выросли на 11,9 %, при этом в их структуре прослеживается тенденция снижения удельного веса налоговых и неналоговых доходов с 84,2 % до 83,1 %, в том числе: налога на доходы физических лиц – с 30 до 29,1 %; по группе налогов на имущество – с 10,8 до 9,4 %. Доля безвозмездных поступлений от бюджетов других уровней, напротив, выросла с 15,2 % до 16,1 %, налога на прибыль организаций – с 25,8 до 26,8 % (Рисунок 4).
Рисунок 4 – Структура доходов бюджетов регионов (млрд. руб.)
Сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от федерального центра и федеральных трансфертов. В итоге снижается заинтересованность регионов в развитии налоговой базы и в повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует совершенствования существующей модели налогового федерализма.
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и финансирования расходов бюджетов всех уровней. По мере того как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и финансовой безопасности. В настоящее время крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время бюджетная обеспеченность территорий определяется тем, какие финансовые средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления.
С точки зрения финансовой устойчивости бюджетов территорий предпочтение необходимо отдавать закрепленным на долговременной или постоянной основе конкретным видам налоговых доходов. Наличие постоянного, предсказуемого источника доходов позволит региональным и местным органам власти осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование своего социального и финансово-экономического развития, повысит экономическую ответственность за исполнение бюджетных полномочий [19, с. 249].
Естественно, в условиях существующего неравенства налогового потенциала регионов и муниципальных образований ограничиться только закрепленными источниками доходов невозможно. Поэтому при распределении доходов метод закрепления налогов целесообразно сочетать с методом их долевого распределения. При этом регулирование доходов региональных и местных бюджетов было бы более обоснованно осуществлять посредством фондов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований, так как перечисляемые средства из этих фондов определяются по заранее утвержденной методике и являются наиболее предсказуемым источником доходов.
2.2 Комплекс параметров для оценки эффективности сложившейся модели налогового федерализма.
Следует отметить, что до настоящего времени финансовая наука не разработала комплекса параметров, характеризующих сложившуюся модель налогового федерализма. Это связано, в первую очередь, с отсутствием комплексных теоретических и практических исследований в области федерализма и федеративных отношений вообще. В этой связи на основе проведенного анализа теории и практики федеративных отношений в сфере налогов существует следующий комплекс параметров для оценки эффективности сложившейся модели налогового федерализма:
? соотношение регулирующих и закрепленных налогов в доходной части бюджетов разных уровней;
? абсолютный размер собственных налоговых доходов бюджетов территорий, приходящийся на одного жителя;
? доля покрытия расходов соответствующих бюджетов за счет собственных налоговых доходов;
? удельный вес безвозмездных перечислений (средств финансовой помощи) в доходной части бюджетов разных уровней;
? доля федеральных, региональных и местных налогов в структуре налоговых поступлений в консолидированный бюджет страны;
? удельный вес федеральных, региональных и местных налоговых поступлений в валовом внутреннем продукте;о
? тношение налоговых поступлений (федеральных, региональных и местных, регулирующих и закрепленных) к валовому региональному продукту;о
? бъем собираемых на территории налогов и пропорции их распределения между бюджетами разных уровней [23, с. 82].
Использование предложенного комплекса параметров при проведении бюджетного и налогового анализа позволит получить всестороннюю, объективную картину о налоговой децентрализации и налоговой самообеспеченности бюджетов разных уровней бюджетной системы страны и на этой основе выработать долгосрочный курс правительства по развитию налогового федерализма.
2.3 SWOT-анализ действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ
Как показывает опыт развитых федеративных государств, долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств. Система распределения налогов между бюджетами разных уровней в РФ имеет как сильные, так и слабые стороны (Таблица 1).
Таблица 1 - SWOT-анализ системы распределения налогов между бюджетами РФ
Результат анализа Описание
Сильные стороны действующей системы распределения налогов Обеспечение региональных и местных бюджетов необходимыми средствами для осуществления своих функций независимо от экономического потенциала территорий.
Создание предпосылок для нивелирования различий в уровнях социально-экономического развития регионов.
Заинтересованность региональных органов власти и органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности предприятий различных форм собственности, расположенных на подведомственной им территории, как плательщиков регулирующих налогов.
Предотвращение возможностей распыления бюджетных средств и их концентрация на приоритетных для всего общества направлениях
Возможности действующей системы распределения налогов Наличие системы «гарантированных» налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов.
Возможность передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе
Слабые стороны действующей системы распределения налогов Несоответствие расходных полномочий территориальных органов власти их финансовой основе.
Отсутствие заинтересованности нижестоящих органов власти в увеличении налогового потенциала и росте собственных доходов.
Высокая степень зависимости нижестоящих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня.
Отсутствие возможности перспективного налогового и бюджетного планирования в условиях ежегодного пересмотра нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.
Неравенство территорий с различным экономическим потенциалом.
Превращение трансфертов в доминирующую форму финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований.
Встречный характер финансовых потоков между бюджетами
Угрозы, которые несет в себе действующая система распределения налогов Возможность проявления субъективизма со стороны вышестоящих органов при установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов при выборе их состава, при предоставлении финансовой помощи.
Порождение иждивенческих настроений органов местного самоуправления при формировании доходов бюджета.
Снижение ответственности по исполнению бюджетов
Между тем до настоящего времени в Российской Федерации отсутствует четкая система распределения налоговых, да и других видов доходов между бюджетами.
