Разработка временным правительством конституционных проектов и их содержание
После отставки (отречения) российского императора Николая II перед российским обществом была поставлена сложнейшая проблема выбора пути дальнейшего государственного развития. Было понятно, что следует значительным образом демократизировать общественные отношения, поскольку существовавшая длительное время монархия, даже с учетом некоторых реформ либерального толка в системе государственного управления, проведенных в начале ХХ в. (учреждение Государственной Думы, провозглашение гражданских свобод и др.), не удовлетворяла ожидания россиян.
С одной стороны, перед ними имелся пример Европы, к культуре которой Россия себя относила, с другой стороны, повсеместно наблюдалась низкая эффективность госаппарата, не способного в условиях военного времени должным образом решать возникающие проблемы (растущее напряжение в противостоянии политических сил, необеспечение правопорядка, плохое снабжение армейских подразделений, рост коррупционных проявлений и др.). В этих условиях Временное правительство, помимо текущего управления в основных сферах жизнедеятельности, должно было выполнить сложную задачу по формированию организационно-правового механизма, позволявшего сделать конституционный выбор будущего Российского государства. Для этого, как известно, был запланирован созыв Учредительного собрания, которому и предстояло принять исторические решения на основе обсуждения подготовленных заранее конституционных проектов.
В этом контексте Временное правительство начало активную деятельность как практического характера (подготовка выборов в Учредительное собрание), так и законотворческого свойства, причем эта деятельность основывалась на платформе Конституционно-демократической партии, которая придерживалась основных буржуазных ценностей . В завершающий период функционирования Государственной Думы именно эта партия имела большое влияние, и неудивительно, что большую часть сначала Временного комитета Госдумы, а затем и самого Временного правительства, в которое этот комитет был трансформирован, составляли кадеты. Так, в начальном составе правительства министрами были представители этой партии П.Н Милюков (он же лидер кадетов), Н.В. Некрасов, А.А. Мануйлов, А.И. Шингарев.
Министр-председатель Г.Е. Львов хотя формально и дистанцировался от партийной принадлежности, фактически придерживался позиции кадетов. Были также представители Союза 17 октября (октябристы), Прогрессивной партии (прогрессисты), Трудовой группы (трудовики). Позже, в последующих составах правительства, участвовали представители Партии социалистов-революционеров (эсеры), РСДРП(м) (меньшевики), Трудовой народно-социалистической партии (народные социалисты, энесы), которые в условиях разворачивавшегося общественно-политического кризиса привносили некоторую радикальность в позиции Временного правительства, что позже нашло отражение и в конституционных проектах (примечательно, что сторонников существовавшей до этого Российской империи как формы государственного правления и, соответственно, противников конституционализма в новых властных структурах не было). Законотворческая деятельность Временного правительства сосредоточивалась в созданном для этого Юридическом совещании (образовано 25 марта под председательством кадета Ф.Ф. Кокошкина), в рамках которого для разработки конституционных актов была выделена Особая комиссия, причем это было сделано уже после принятия избирательного закона по выборам в Учредительное собрание, провозглашения России республикой и созыва Всероссийского демократического совещания.
Вероятно, на фоне повышения в обществе авторитета Советов депутатов, не скрывающих своей альтернативности действующей власти, укрепления позиции большевиков Временное правительство решило активизировать конституционно-проектную деятельность, намереваясь добиться завершенности сложнейшего организационно-конституционного процесса принятием Основного закона страны Учредительным собранием (эта цель, как известно, так и не была достигнута). Председателем начавшей работать 11 октября Особой комиссии стал Н.И. Лазаревский, известный российский ученый в сфере государственного права, сторонник парламентаризма европейского толка; его затем сменил профессор-правовед В.М. Гессен, в своих трудах доказывавший необходимость формирования в России правового государства, а членами комиссии были А.А. Алексеев, А.А. Боголепов, М.М. Винавер, Э.Г. Гинзбург, В.Ф. Дерюжинский, И.А. Ивановский, С.А. Котляревский, А.М. Кулишер, Н.А. Ленский, Я.М. Магазинер, А.Н. Макаров, В.Д. Набоков, Б.Э. Нольде, К.Н. Соколов, С.Н. Тройницкий и др., также придерживавшиеся в целом либеральных взглядов.
Изложенное показывает направленность (преимущественно европейскую) конституционных проектов, выходивших от имени Временного правительства: народовластие с парламентом, обладающим реальными полномочиями; всеобщее и равное избирательное право; гарантии прав и свобод граждан; независимость судов; контроль за деятельностью исполнительных органов и др., и в этом смысле следует отметить влияние естественно-правовой доктрины.
По указанным позициям принципиальных разногласий не было, чего нельзя сказать о таких всегда трудных для России вопросах, как автономия публично-правовых территорий (федерализм), полномочия главы государства, система местного самоуправления, национальный вопрос. При этом, однако, нужно иметь в виду, что де-факто два конституционных акта, причем не проекты, а именно действующие законы, были приняты Временным правительством еще раньше. Речь идет прежде всего об избирательном законе от 20 июля 1917 г., который был весьма демократическим даже по нынешним меркам, а тогда по степени демократизма превосходил законодательство европейских государств.
Именно по этому закону проводились выборы депутатов Учредительного собрания 12 ноября 1917 г. (в полном объеме избирательный закон был принят 11 сентября 1917 г.). А решением Временного правительства от 1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена республикой. Вместе с тем нужно иметь в виду, что этот громкий по названию акт не опирался на реальность, а представлял собой скорее пафосную государственную сентенцию («памятуя единодушное и восторженное признание республиканской идеи, которое сказалось на Московском государственном совещании, Временное правительство объявляет, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику»).
В действительности же в России не было присущих республике избранных народом органов государственной власти и сформированных ими других властных структур [7, с. 39], и, на наш взгляд, Временное правительство по своему статусу не имело подобного рода полномочий конституционного масштаба. Однако в силу того, что Россия находилась в неопределенном положении (с точки зрения формы государственного правления), и учитывая популярность республиканского строя, данный акт на фоне подготовки к выборам в Учредительное собрание не вызвал каких-либо дискуссий и был воспринят как данность. Приступив к работе, Особая комиссия вполне корректно, на наш взгляд, определила, что «главной задачей является отнюдь не предрешение и не указание пути, которым пойдет Учредительное собрание, а исключительно освещение вопросов, которые предстоит разрешить Учредительному собранию», а Н.И. Лазаревский в связи с этим отмечал, что «основной задачей является не столько выработка текста отдельных законопроектов, сколько создание такого материала, который помог бы Учредительному собранию разобраться в отдельных возникающих государственно-правовых вопросах, имея при этом в виду, что разрешать эти вопросы придется, быть может, лицам, не вполне подготовленным» .
Были согласованы примерные объем (порядка 200 статей) и структура будущей российской Конституции, куда, в частности, первоначально входили следующие основные разделы: «I. Декларация прав гражданской свободы и гарантия их. Подданство и натурализация. II. Принципы федерализма, автономии и самоуправления. Компетенция законодательных учреждений. III. Государственный и местные языки. IV. Народное представительство: а) Двупалатность; б) Организация делопроизводства, сессия, роспуск, конституирование, иммунитет, совмещение с государственной службой. V. Глава государства (Президент), способ избрания, функции. VI. Организация судов, независимость, несменяемость, военные и специальные суды. VII. Армия. VIII. Организация администрации. IX. Совет Министров. X. Бюджет, займы, финансовый контроль. XI. Международные отношения и договоры. XII. Порядок пересмотра конституции, судебная гарантия конституции. XIII. Печать, гербы, знамя».
