ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
1.1. Понятие, значение и структура управления муниципальной собственностью
Понятие «муниципальная собственность» предполагает собственность муниципального образования. Муниципальной собственностью распоряжаются органы местного самоуправления. Муниципальное образование имеет местный бюджет, который формируется, утверждается и исполняется органами местного самоуправления. Они же осуществляют и контроль за исполнением бюджета при участии в контрольных функциях государственных органов власти.
Управление муниципальной собственностью — система организационно-экономических отношений между различными субъектами по поводу организации воспроизводства и использования объектов муниципальной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и муниципалитета.
Границы муниципального образования устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом исторических границ компактного проживания населения.
Муниципальное хозяйство является частью территориального хозяйства, и по определению Л.А. Велихова, — это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения». Местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая конституцией страны самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Можно выделить две сферы общественных отношений, называемых местным самоуправлением, это:
1) область гражданской самостоятельности и общественной активности населения;
2) специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ.
Основные сферы жизни муниципального образования — производственно-экономическая, социально-психологическая и духовно-идеологическая. Соответственно им различают четыре вида управления:
1) управление производством;
2) экономическое управление;
3) социально-политическое управление;
4) управление духовной сферой жизни территории.
Выделяют следующие основные принципы местного самоуправления:
1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе местного самоуправления и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
7) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
8) гласность деятельности местного самоуправления;
9) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
10) государственная гарантия местного самоуправления.
Цель муниципального управления — повышение уровня жизнеобеспечения населения муниципального образования. Для этого муниципальное управление решает следующие задачи:
1) создание социальной инфраструктуры;
2) стабилизация экономики;
3) регулирование социально-экономических процессов;
4) развитие региональных и межрегиональных связей;
5) поддержание экологической безопасности;
6) сохранение единого экономического пространства.
Принципы муниципального управления — общие и специфические — вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Специфические принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (все формы муниципального образования).
Рисунок 1 – Причины эффективности управления муниципальной собственностью
Основные отличия местного самоуправления от государственной власти, на сегодняшний день, можно выделить следующие:
1) Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Система местного самоуправления осуществляет связь между государством и населением, а также между государством и мелким собственником;
2) Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и т.п.).
Различия местного самоуправления от государственного управления (табл 1.):
Таблица 1 – отличия управления местного от государственного
Местное самоуправления Государственное управление
Власть – подзаконная Власть – суверенная, верховная.
Ограниченность круга полномочий и дел Вся территория государства.
Ограниченные территории Обеспечение прав и свобод граждан.
Обязательный выборный принцип организации власти -
Структура управления муниципальной собственностью:
Муниципальная собственность
Земля Имущество Казна
Почва Поверхность Природные ресурсы Учреждения Унитарные предприятия Бюджетные средства Остальное
Рисунок 2 – Структура управления муниципальной собственностью
1.2. Нормативно-правовая база управления муниципальной собственностью
Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы муниципальной собственности, может быть разделена на три самостоятельных блока:
1. формирование муниципальной собственности;
2. управление муниципальной собственностью;
3. приватизация муниципальной собственности.
Вопросы муниципальной собственности в первую очередь регулируются на уровне Конституции Российской Федерации. Конституция, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности - государственной и частной (ст.8). В правах органов местного самоуправления - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции), а также самостоятельное управление ею (ст. 132).
Гражданский кодекс РФ развивает положения Конституции, указывая, что права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Базовым законодательным актом федерального уровня является федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления.
Данный закон вступил в силу в своей основной части в 2009 г. Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст.49 ФЗ №131).
Нормативную базу управления муниципальным имуществом составляют федеральные и региональные законы. По вопросам, отнесенным к полномочиям местного самоуправления, представительными органами местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные акты (положения). Наиболее типичные из них приведены на рис. 4.
Рисунок 3 – Муниципальные правовые акты по вопросам управления
Органы местного самоуправления обязаны вести учет наличия и изменения состава муниципального имущества. С этой целью ведется реестр муниципального имущества, представляющий собой информационную систему, построенную на единой по всей стране классификации, методологической основе и программной базе.
Для организации учета и управления муниципальным имуществом в структуре местной администрации обычно создается комитет по управлению имуществом или иной по названию орган. По своей экономической природе имущественные муниципальные отношения являются разными видами экономических (имущественных) отношений.
Так, они могут быть товарно-денежными отношениями (например, отношения, возникающие в процессе муниципального заказа), кредитными отношениями (например, отношения, возникающие в процессе муниципального займа) финансовыми отношениями в виде таких их разновидностей, как бюджетные отношения (например, отношения, возникающие в процессе бюджетного финансирования) и налоговыми отношениями (например, отношения, возникающие в процессе взимания местных налогов).
Разнообразный экономический характер имущественных муниципальных отношений предопределяет и различия в механизме их правового регулирования, что выражается в регулировании этих отношений посредством различных отраслей права. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения.
Управление муниципальной собственностью заключается в использовании местными органами власти организационно-экономического механизма воздействия на хозяйствующие субъекты в области владения, распоряжения и пользования, принадлежащего им имущества на основе изменения законодательства, налогообложения, процентных ставок, целевых нормативов и социальных стандартов, критериев, показателей и нормативов эффективности и др.
Для управления муниципальной собственностью необходимо разработать и реализовать на всех уровнях власти взаимоувязанную систему правовых, административных и экономических мер, объединенных единой политикой регулирования имущественных отношений, которая должна обеспечить стабильное, сбалансированное и эффективное развитие всех объектов собственности в пределах муниципального образования.
1.3. Методы оценки эффективности управления муниципальной собственностью
Имущественный комплекс муниципальных образований является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления и представляет собой важный фактор устойчивого социально-экономического развития территории. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения.
Управление муниципальной собственностью заключается в использовании местными органами власти организационно-экономического механизма воздействия на хозяйствующие субъекты в области владения, распоряжения и пользования, принадлежащего им имущества на основе изменения законодательства, налогообложения, процентных ставок, целевых нормативов и социальных стандартов, критериев, показателей и нормативов эффективности и др.
Для управления муниципальной собственностью необходимо разработать и реализовать на всех уровнях власти взаимоувязанную систему правовых, административных и экономических мер, объединенных единой политикой регулирования имущественных отношений, которая должна обеспечить стабильное, сбалансированное и эффективное развитие всех объектов собственности в пределах муниципального образования.
Финансовые методы позволяют обеспечить деятельность по управлению и воспроизводству муниципальной собственности с учетом получения и распределения доходов от ее использования. Это позволяет оптимизировать нагрузку на расходную часть муниципального бюджета, максимизировать поступления в него от использования муниципальной собственности, устанавливать процент отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий, прогнозировать получение дивидендов от участия в капитале хозяйственных обществ, других доходов в бюджет.
В условиях постоянного дефицита бюджета и снижения доли собственных доходов в доходных источниках бюджетных поступлений деятельность муниципалитета по управлению городским имуществом должна стать серьезным инструментом регулирования экономики города. Собственность должна приносить доход. Надо отметить, что муниципальная собственность еще не в полной мере рассматривается местными администрациями как стратегический актив, которым необходимо квалифицированно управлять для увеличения доходов и решения социальных проблем. Необходимо найти то соотношение между обеспечением социальных функций местного самоуправления и обеспечения прибыльности муниципального имущества, достаточности налогооблагаемой базы для развития и нормальной жизнедеятельности населения города и хозяйствующих субъектов.
Для целей управления всеми объектами муниципальной собственности, они могут быть условно разделены на две группы:
- Бюджетно-потребляющие;
- Доходо-производящие.
Управление первой условной группой должно отвечать задачам оптимизации бюджетных расходов на содержание этих объектов. К этой группе можно отнести памятники истории и культуры, объекты недвижимости, находящиеся на балансе муниципальных образовательных, лечебных, лечебно-оздоровительных учреждений и предприятий, необходимых для выполнения закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.
Управление второй группой объектов должно быть нацелено на повышение доходности их использования. В эту группу входят все иные объекты, не отнесенные к первой группе. Важными здесь становятся вопросы - сколько и какие объекты можно выделить и отнести к сфере доходной недвижимости, какую часть необходимо закрепить на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями, определения критериев эффективности использования имущества, повышения доходности и роли недвижимости в социально-экономическом развитии города в целях осуществления закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.
Эффективность управления собственностью на любом уровне, в конечном счете, проявляется в результатах производственно-хозяйственной и финансовой деятельности объектов управления по отношению к затраченным ресурсам. Поэтому ее следует определять посредством сравнения соответствующих критериев, показателей и нормативов эффективности до начала и после реализации мероприятий, связанных с изменением форм и совершенствованием методов управления собственностью.
Для оценки действенности управления имуществом муниципальных организаций в зависимости от особенностей объектов управления могут быть использованы следующие виды эффективности:
Виды эффективности
Социальная эффективность Экономическая эффективность
Рисунок 4 – Виды эффективности
Социальная эффективность показывает меру достижения установленных нормативов общественных благ - качества жизни населения, состояния среды обитания, уровня здравоохранения, санитарной культуры, образования.
Обозначенный подход – это лишь один из возможных вариантов определения социальной эффективности управления муниципальной собственностью. В современных же условиях требуется комплексная оценка данного процесса, основанная на системе различных показателей (рыночных, финансовых, экологических, социальных, производственных, научно-технических и т.п.). Именно такая методология создаст действенную систему мониторинга процессов управления на местном уровне и позволит объективно оценить качество управления муниципальной собственностью.
Экономическая эффективность отражает финансовые последствия реализации мероприятий в области управления собственностью для местного бюджета. Экономическую эффективность в основном характеризуют дополнительные налоговые поступления за счет проведения указанных мероприятий, снижение расходов бюджета на содержание муниципальных организаций, доходы от приватизации и продажи принадлежащих муниципальным образованиям акций нерентабельных предприятий.
Экономическую эффективность управления муниципальной собственностью следует рассчитывать как отношение суммы всех поступлений организации в бюджет и внебюджетные фонды (за вычетом льгот) к стоимости используемого имущества, и затем сопоставлять полученные результаты с соответствующими нормативами для различных объектов по сферам деятельности.
Установление подобных нормативов потребует разработки, например, оптимального удельного расхода отдельных видов ресурсов на содержание собственности, допустимых объемов производства товаров и услуг в расчете на квадратный метр используемой площади, минимально приемлемых отчислений в бюджет и внебюджетные фонды и т. п.
Понятие муниципальной собственности вошло в обиход россиян сравнительно недавно, в 1990-х годах. В настоящее время в теории и законодательстве России не существует достаточно четкого определения этого понятия. Гражданский кодекс определяет муниципальную собственность как собственность муниципальных образований.
Таким образом, основной проблемой в формировании и управлении муниципальной собственностью сегодня является проблема правового регулирования, поскольку законодательство в этой области имеет ряд пробелов и недоработок.
Недостаточно разработана на сегодняшний день и методика оценки муниципальной собственности. Однако, большинство исследователей склоняются к классификации этих методов по двум основным критериям: экономическим и социальным.
?
ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМ И ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ (НА ПРИМЕРЕ Г. АСТРАХАНИ)
2.1. Характеристика и анализ системы управления муниципальной собственностью г. Астрахани
Одна из реформ низкой результативности экономических реформ и реформ местного самоуправления в России заключена в недостаточно продуманном проведении преобразований форм отношений собственности. Отношения собственности являются центральной проблемой в процессе формирования и развития системы управления муниципальной недвижимостью, т.к. на территории местных муниципалитетов расположены объекты, которые могут находиться как в государственной, так и в муниципальной собственности, поэтому система управления муниципальной недвижимостью становится строго иерархичной.
От имени субъекта муниципального образования полномочия собственника осуществляют органы местного самоуправления, которые имеют право самостоятельно создавать органы по управлению муниципальным имуществом. В достаточно крупных муниципальных образованиях это может быть управление муниципальным имуществом. В небольших муниципалитетах управление и распоряжение имуществом осуществляется с согласия главы местного самоуправления структурным подразделением, которое имеет достаточно широкий круг полномочий.
Управлением муниципальной недвижимости в г. Астрахани занимается Управление муниципального имущества администрации города Астрахани под руководством администрации города Астрахани. Организационная структура управления муниципального имущества администрации города Астрахани - линейно-функциональная. В подчинении общего собрания акционеров и совета директоров находится начальник управления муниципального имущества администрации города Астрахани.
Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Астраханской области, Уставом муниципального образования «Город Астрахань», иными муниципальными правовыми актами, а также настоящим Положением. Управление является юридическим лицом, является правопреемником комитета имущественных отношений города Астрахани, в сфере управления муниципальным имуществом, в соответствии с разделительным балансом, имеет самостоятельный баланс, лицевые счета в муниципальном казначействе администрации города Астрахани и отделении по городу Астрахани УФК по Астраханской области, печати и штампы с обозначением своего наименования, фирменные бланки, владеет на праве оперативного управления обособленным имуществом, может от своего имени в пределах утвержденной сметы приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Управление осуществляет свою деятельность за счет средств городского бюджета в пределах предусмотренных в бюджет ассигнований.
В соответствии с Положением об управлении муниципального имущества администрации города Астрахани, установлено, что управление обеспечивает в установленном законом порядке:- организацию и проведение торгов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;- организацию и проведение конкурса на право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании и ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, либо недвижимом имуществе, государственная собственность на которое не разграничена;- заключение договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;- продажу муниципального имущества, подготовку и заключение договоров купли-продажи муниципального имущества;- подготовку и направление заявителю решений о выдаче разрешений или отказе в выдачи разрешений на установку рекламных конструкций;- обеспечивает заключение договоров страхования объектов муниципальной собственности.
Осуществляет подготовку договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), а также обеспечивает внесение изменений, продление, расторжение данных договоров. Подготавливает решения об условиях приватизации муниципального имущества.
Осуществляет контроль за поступлением в местный бюджет средств от продажи и аренды муниципального имущества. Выступает в пределах своей компетенции заказчиком проектно-изыскательских, научно-исследовательских и других работ, связанных с управлением муниципальным имуществом, размещает на конкурсной основе заказы на их выполнение.
В соответствии со своими функциональными обязанностями отдел по управлению муниципальным имуществом оформляет права собственника имущества и учредителями муниципальных организаций, ведет учет и отчетность по наличию и движению имущества муниципальных организаций, осуществляет контроль за сохранностью и целевым использованием имущества. В 2010 году было организовано участие в работе комиссий по ликвидации и реорганизации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, инвентаризации имущества. Принято участие в работе 22 комиссий по списанию имущества.
