1 Государственная экологическая политика
1.1 Понятие и цель государственной экологической политики
Прежде чем перейти к вопросу «что такое государственная экологическая политика», остановимся на понятии «государственная политика». В науке административного права под государственной политикой понимается «взаимосвязанная совокупность публично-властных решений, оформленных в комплекс нормативных правовых и иных руководящих документов, принимаемых и последовательно реализуемых всеми ветвями государственной власти посредством инструментов (мер, средств и механизмов), а также целей, стратегий и идеологии, приоритетных направлений и правил, определяющих принятие решений при осуществлении государственного управления в этой сфере, инструментов реализации этих решений, а также источников и механизмов финансирования реализуемых решений и применяемых инструментов»
Другими словами, государственная политика является элементом государственного управления в определенной сфере общественных отношений.
Так что же такое экологическая политика? «Экологическая политика – это прежде всего деятельность государства по обеспечению безопасной окружающей среды. В таком аспекте экологическая политика выступает в роли важнейшей части политики национальной безопасности и тесно связана с экономической, военной, культурной и другими направлениями государственной политики» . По мнению Е. В. Матвеевой, экологическая политика – это в первую очередь «межуровневое взаимодействие государств, общественных и неправительственных организаций, а также международных организаций в решении проблем в области охраны окружающей среды на региональном, национальном и международном уровнях» .
На мой взгляд, очень точное определение государственной экологической политики, как задачи государственного управления дала О.Л.Дубовик, которая считает, что «государственная экологическая политика - это совокупность решений и действий, осуществляемых уполномоченными органами власти и управления в области охраны окружающей среды в масштабах государства по различным направлениям, а также используемых для этого правовых и лежащих вне сферы права способов и средств»
В различных источниках можно найти множество других определений государственной экологической политики, но во всех определениях заложен смысл, что это деятельность государства, направленная на решение задач в области экологии, осуществляемая по нескольким направлениям:
- распоряжение природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, в интересах общества;
- обеспечение рационального природопользования;
- охрана окружающей среды;
- соблюдение, охрана и защита экологических прав и законных интересов граждан и юридических лиц
Задачами государственного управления являются вопросы, которые решаются путем выполнения органами государственного управления соответствующих функций и служат основанием для достижения поставленных целей.
Для того чтобы рассмотреть вопрос, какие цели и задачи стоят перед государственной экологической политикой, стоит обратить внимание на такой документ как Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ от 30 апреля 2012 г.).
Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Относительно государственной экологической политики таким документом как раз и являются Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года.
В Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года очень подробно сформулированы цели и задачи экологической политики Российской Федерации, а также механизмы ее реализации.
Согласно этого документа «Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» .
Для достижения поставленной государством цели, необходимо решить целый ряд задач. Назовем некоторые из них. Основами предусматривается совершенствование системы управления и правового обеспечения в сфере охраны окружающей среды, создание новой системы регулирования деятельности промышленных предприятий и экономических стимулов их модернизации, повышение ответственности за экологические правонарушения, создание прозрачных условий работы надзорных органов и усовершенствование механизмов сбора информации о состоянии окружающей среды.
Отдельное внимание в Основах уделено задаче экологически безопасного обращения с отходами. В целях реализации этой задачи предполагается организовать раздельный сбор мусора, ввести ответственность производителей за экологически безопасное захоронение произведённой ими продукции, утратившей свои потребительские свойства.
Данные меры вместе с предлагаемым запретом захоронения отдельных видов отходов, которые могут быть вторично использованы, должны привести к сокращению числа несанкционированных свалок, а также к созданию предприятий по переработке отходов, что благоприятно скажется на состоянии окружающей среды в целом.
К другим задачам, закрепленным в документе, относятся: создание системы механизмов возмещения вреда и ликвидации прошлого экологического ущерба, восстановление нарушенных естественных систем, сохранение разнообразия флора и фауны.
Большое внимание в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года уделяется вопросам экологического образования и просвещения, формирования экологической культуры в обществе, развитию международного сотрудничества и другим.
Государственная политика в области экологического развития ориентирована на активное участие граждан в обсуждении решений, затрагивающих их право на благоприятную окружающую среду.
1.2 Конституционная и правовая составляющая экологической политики и охраны окружающей среды как задачи государственного управления
Кроме Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года, упомянутых мной в подразделе 1.1 настоящей работы, в Российской Федерации действует целый ряд нормативных документов, в соответствии с которыми осуществляется государственное управление в сфере экологии и окружающей среды.
Основным законом Российской Федерации, как мы знаем, является Конституция РФ. В Конституции РФ содержится множество статей, прямо или косвенно относящихся к сфере экологии и охране окружающей среды. Это и статьи 2, 7, 9, 58, в которых говорится, что человек является высшей ценностью, здоровье людей охраняется государством, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, что обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствами, и многие другие, в которых закреплены общие положения об экологии и охране окружающей среды.
Но есть в Конституции РФ ряд статей, которые, на мой взгляд, имеют непосредственное отношение к экологической политике государства как задаче государственного управления:
1. В ст. 41 говорится о финансировании в РФ различных федеральных программ, направленных на охрану и укрепление здоровья населения, о поощрении деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
2. В ст. 42 закрепляется три правомочия гражданина РФ
- право каждого на благоприятную окружающую среду;
- право на достоверную информацию о ее состоянии;
- право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
3. В статье 71 закреплено положение о том, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ находятся в ведении Российской Федерации.
4. К нормам в сфере охраны окружающей среды и природопользования относятся положения ст. 72 Конституции РФ, в части совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в вопросах собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.
5. Ст. 114 Конституции РФ содержит положения о компетенции Правительства РФ, в том числе и в области государственной экологической политики. Так Правительство РФ, в соответствии с данной статьей:
1) обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области экологии;
2) осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным
3) создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры.
В России приняты и действуют также и другие нормативные правовые документы, в соответствии с которыми проводится экологическая политика и охрана окружающей среды органами управления различных уровней власти. В первую очередь это федеральное законодательство, включающее в себя кодексы, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты. Остановлюсь на некоторых из них.
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», является базовым законом в сфере охраны окружающей среды, в нем определены правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В законе закреплен механизм регулирования охраны окружающей среды. Составными частями данного механизма являются экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, мониторинг, контроль и некоторые другие
Многие нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» являются бланкетными, и их содержание раскрывается в других подзаконных нормативных правовых актах, принятых Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, либо они конкретизируются в иных федеральных законах, регулирующих какие-либо вопросы охраны окружающей среды (например, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»).
Кроме того принят ряд Федеральных законов, которые регулируют определенные виды хозяйственной деятельности, и возникающие в связи с ней отношения в сфере охраны окружающей среды, и которые также конкретизируют определенные нормы закона «Об охране окружающей среды». Примером таких документов могут быть: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и многие другие.
В Российской Федерации приняты и действуют кодексы и федеральные законы, регулирующие охрану и использование отдельных природных ресурсов. Данные документы также относятся к федеральному законодательству, с помощью которого осуществляется реализация государственной экологической политики и охраны окружающей среды. Это Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации; Водный кодекс Российской Федерации; Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»; Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и иные законы.
Нормотворческая компетенция Президента Российской Федерации при реализации государственной экологической политики осуществляется в соответствии со ст. 90 Конституции РФ путем принятия актов в форме указов и распоряжений. Одним из важных документов, принятых Президентом РФ является Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176. Реализация настоящей Стратегии осуществляется с помощью государственных программ РФ и непрограммных направлений деятельности, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, разработанных с учетом Стратегии. Финансирование данных мероприятий, осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также за счет внебюджетных источников.
Нормотворческая компетенция Правительства Российской Федерации при реализации государственной экологической политики осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 115). Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации. Правительство РФ принимает акты, если это предусмотрено в законе или указе Президента Российской Федерации или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Например, Постановление Правительства РФ от 8мая 2014г. № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре», принято в соответствии со ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в которой предусмотрено, что порядок осуществления государственного экологического надзора устанавливается Правительством РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ и являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.
Государственная экологическая политика и охрана окружающей среды реализуется также с помощью законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Зачастую региональные нормативные правовые акты по вопросам экологии восполняют пробелы в федеральном законодательстве либо конкретизируют нормы федерального законодательства.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в том числе, относится решение вопросов государственной экологической политики и охраны окружающей среды:
- организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами;
- осуществления регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения; регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха; регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов; регионального государственного надзора в области обращения с отходами) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности.
Отдельно хотелось бы отметить такую правовую составляющую государственной экологической политики, как международные договоры. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ч.2 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» если международные договоры Российской Федерации, которые официально опубликованы, не требуют для применения издания внутригосударственного нормативного акта, то действуют в Российской Федерации непосредственно международные договоры. Для применения иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие нормативные правовые РФ.
На сегодняшний день Российская Федерация является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций, касающихся вопросов охраны окружающей среды и природопользования.
1.3 Система органов государственного управления в области экологической политики и охраны окружающей среды
Государственное управление в области экологической политики и охраны окружающей осуществляют различные государственные органы, организации, учреждения, однородные по своим задачам, наделенные разной компетенцией, функционирующие на разных уровнях и направляющие свои усилия на осуществление основных управленческих функций.
Все эти органы государственного управления можно разделить по своему статусу на органы общего и органы специального управления, а по масштабам своей деятельности — на федеральные и территориальные (субъектов Российской Федерации).
К органам общего управления относятся: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Их компетенция определена в Конституции РФ и конституциях субъектов Российской Федерации, а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых, как правило, имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов.
Деятельность Президента РФ и Правительства РФ в сфере экологического управления заключается в определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом планировании, определении приоритетных задач по охране окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле за ее осуществлением.
В некоторых случаях, нормами конкретного закона на них могут возлагаться и другие функции.
С поправкой на масштабы деятельности аналогичные функции выполняют и территориальные органы управления общей компетенции.
Подсистема органов специального экологического управления имеет более сложную структуру. Она состоит из многочисленных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных (и межрегиональных) органов, специально уполномоченных указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации на осуществление экологического управления.
Необходимо отметить, что процесс формирования системы экологического управления в стране не закончен. Постоянно происходит создание одних структур и ликвидация других, меняются их названия, между ними перераспределяются задачи и полномочия.
На сегодняшний день система органов специального экологического управления выстроена в соответствии Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и включает в себя:
- федеральные министерства;
- федеральные агентства;
- федеральные службы.
Органы специальной компетенции в зависимости от выполняемых функций подразделяются:
- на комплексные, выполняющие все задачи или какой-либо блок задач в области управления охраной окружающей природной среды;
- отраслевые, действия которых по управлению ограничены отдельными природными объектами;
- функциональные, обеспечивающие управление при выполнении одной или нескольких родственных природоохранительных задач.
Среди комплексных органов наибольшее число функций по управлению в области экологии возложено на Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использовании, воспроизводства, охраны природных ресурсов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию. Для деятельности в области охраны окружающей среды в федеральных округах и субъектах Федерации организованы территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ.
Еще одним министерством, участвующим в охране окружающей среды как комплексный орган, является Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Его функции управления в области экологии связаны с прогнозированием и ликвидацией экологических катастроф естественного и техногенного происхождения. МЧС России осуществляет свои функции в соответствии с Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы, федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы, спасательные воинские формирования МЧС России, Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС России, аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, военизированные горноспасательные части, образовательные, научные, медицинские, санаторно-курортные и иные организации, находящиеся в ведении МЧС России, а также через представителей МЧС России в составе дипломатических представительств Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях.
Федеральная служба безопасности (ФСБ России) – является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим свои функции по экологическому управлению в соответствии с федеральным законом РФ «О федеральной службе безопасности», указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 г. № 960 «Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и её структур». В соответствии с указанными документами на ФСБ России возлагаются функции: по организации деятельности органов и войск по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов; по охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации; по осуществлению совместно со специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных и растений; организация деятельности органов и войск по осуществлению контроля за соблюдением физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания.
Комплексным органом по управлению в области экологии является Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России), осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также иные функции в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608
