Глава 1. Муниципальная служба - новый вид публичной службы в Российской Федерации
1.1 Понятие, характерные черты, принципы муниципальной службы.
Муниципальная служба - совокупность общественных отношений, которые возникают между служащими и гражданами, служащими и общественными организациями регулируются нормами, действующего законодательства в органах местного самоуправления и представляют собой комплексный институт, изучающий и регламентирующий возникновение, изменение и прекращение данных взаимоотношений, и представляют собой комплексный институт, изучающий и регламентирующий возникновение, изменение и прекращение данных взаимоотношений.
Исходя из п. 1 ст. 2 ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ, предполагается рассматривать муниципальную службу в РФ, как служебную деятельность граждан, производимую на постоянной профессиональной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых заключением трудового договора (контракта) . Должности структуры органов местного самоуправления можно сепарировать на:
1. Муниципальные должности (депутаты представительного органа местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса);
2. Должность МС — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации. В ней содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Они разделены на две основные группы. Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Принципом демократизма устанавливается, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ко второй группе принципов относятся те, которые касаются организации местного самоуправления в нашей стране. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельны в пределах своих полномочий, что признается и гарантируется Конституцией РФ.
Отличительные особенности муниципальной службы:
- осуществление деятельности на постоянной основе;
- можно занимать только одну должность;
- лишь на основании договора происходит замещение должностей;
Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим) .
Правовое регулирование муниципальной службы в РФ освещено Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Цитируемы закон дает определение основным принципам муниципальной службы:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
1.2 Цель, задачи и функции муниципальной службы
Формой народовластия, предусмотренного Конституцией РФ, является местное самоуправление. Самостоятельность, независимость от государства этого уровня власти, реализующего свои задачи закреплено в Конституции РФ. С другой стороны, публичная власть Российской Федерации - это единый механизм, поэтому осуществлять свою деятельность необходимо в тесном взаимодействии всех структур власти. Административная реформа решает важную задачу оптимизировать взаимодействие государственной и муниципальной власти.
К основным целям муниципальной службы относятся:
- эффективность структуры социального обслуживания, ответственность перед государством и подотчетность населению;
- успешное самостоятельное, не зависимое от команд федеральной или региональной власти, функционирование на нижних уровнях управления, основываясь на принципе оперативности управления;
- рациональное управление природными, экономическими и человеческими ресурсами муниципального образования посредством действий самоорганизации местных коллективов и профессионального управления.
М.В. Масловская указывает на то, что существует тесная связь реформы местного самоуправления с административной реформой. Обе направлены на решение социально-экономических проблем в развитии российского общества, способствуют улучшению отношений между всеми структурами, упрочивают механизм, реализующий и защищающий права и свободу человека, и гражданина, помогают нашей стране стать демократическим правовым и социальным государством.
Власти на местах должны учитывать индивидуальные особенности своего региона, привлекать население к активному участию в решении вопросов, выносимых на обсуждение, и распоряжений муниципальной собственностью, составленных на основе нормативно-правовых актов, и требующих незамедлительного поставленных задач. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года стал базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации. Существенным недостатком данного закона было то, что нет точной формулировки регулирования, которое должны осуществлять субъекты федерации. Положительной характеристикой является формулировка основных понятий, касающихся МО, финансовых, территориальных основ МСУ, закрепление прав граждан на местное самоуправление и другие вопросы.
Следует отметить, что от эффективной деятельности сотрудников МСУ, которые на практике решают вопросы местного значения, зависит качество работы органов местного самоуправления. Следовательно, реформирование МС - это одно из направлений административной реформы. …………МС является сложным, комплексным, социально-правовым и организационным институтом. Современные концепции государственной и муниципальной службы раскрывают аспекты муниципальной службы, подчеркивающие ее публичную направленность. ////
Необходимо обратить внимание на многозначность понятия службы, чтобы наиболее полно раскрыть ее сущность. В существующих словарях русского языка есть несколько определений понятия службы. Так, с одной стороны службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой – под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.
Муниципальная служба решает определенные задачи: //////////////
- обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
- подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов МСУ; //////////////
- защита прав и законных интересов образованного муниципалитета.
Задачи, стоящие перед данной службой, предполагают рассмотреть ее в аспекте различной деятельности: ///////////////////////
- в социальном: профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;
- в политическом: деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, устойчивость общественных отношений зависит от ее стабильности и эффективности; ///////////- в правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащими.
Функции МС заключаются в том, что это совокупность основных направлений деятельности муниципальных служащих. Эти функции формируются и определяются в зависимости от поставленных задач. Функции муниципальной службы можно разграничить в зависимости от методов и способов решения этих задач: функция планирования; регулирования; распределения; координации; контроля; учетно-информационная функция.
Функция планирования муниципальной службы обеспечивает планомерное развитие муниципального образования в социально-экономическом плане. Муниципальное управление разрабатывает программы и планы деятельности муниципалитета по решению вопросов и задач местного значения. Функция планирования способствует обеспечению условий необходимых для эффективного развития муниципального образования, рассматривает действия, предпринимаемые для формирования этих условий, регламентирует сроки их выполнения, предполагаемые результаты.
Деятельность органов муниципального управления осуществляется на основе перспективных и текущих планов развития муниципального образования в социально-экономическом плане . Перспективное планирование составляется на длительный срок, более 2-х лет. Его реализацией занимаются определенные структурные подразделения органов муниципального управления, группы служащих муниципалитета, ответственные за конкретные направления деятельности. Кроме перспективного планирования существует текущее. Это планирование на короткие сроки: месяц, квартал, год.
Следующая функция занимается регулированием и упорядочиванием общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью муниципального управления, носит название регулирующей и распорядительной функций муниципальной службы . При осуществлении муниципального управления необходимо налаживание связи между всеми субъектами общественных отношений. Главной задачей данной функции является совершенствование системы управления делами муниципалитета, при которой будет осуществляться наиболее эффективное функционирование всех составляющих муниципального управления.
Предоставление конкретных указаний конкретным исполнителям муниципального управления, обеспечение муниципальных служащих заданиями, которые требуют совершения определенных действий в определенное время и в определенном порядке, составляют суть распорядительной функции муниципальной службы. Она проявляется непосредственно в действиях, выполняемых муниципальными служащими. Например, муниципальные служащие, имеющие отношение к финансовым средствам и наделенные соответствующими полномочиями, принимают решения по выделению конкретной суммы средств на достижение той или иной задачи . Следующая задача распределительной функции заключается в совершении юридических действий и принятии решений, непосредственно касающихся муниципального имущества: продажа, передача в хозяйственного ведения или оперативного управления, возврат, покупка и так далее. Поскольку реализация распорядительной функции происходит через исполнение распоряжений, ее обозначают исполнительно-распорядительной функцией муниципальной службы.
Дадим характеристику координационной функции муниципальной службы. Координационная функция муниципальной службы – это система, устанавливающая взаимосвязи между всеми структурами органов муниципального управления, разнообразными внешними и внутренними субъектами, имеющими взаимоотношения с муниципальной службой. Жители муниципального образования, субъекты действующих хозяйств, находящиеся на территории МО, осуществление государственной власти на региональном и федеральном уровнях местными органами, сотрудничество с органами муниципального управления других муниципальных образований представляют собой внешние объекты. Структурные подразделения конкретного органа муниципального управления, персонал муниципальных служб являются внутренними субъектами. Слаженная и четкая деятельность всех субъектов органов муниципального управления регулируется координацией их взаимосвязей.
Муниципальная служба выполняет контрольную и учетно-информационную функции. Контрольная функция устанавливает соответствует или нет нужным уровням и стандартам состояние системы муниципального управление, муниципальной службы и ее структур. Изучение и оценка результатов деятельности органов муниципального управления, выполнения определенных обязательств муниципальными служащими, сопоставление достигнутых результатов с намеченными целями – все это задачи контрольной функции. При ее реализации осуществляется проверка объема, нужного качества и своевременного выполнения органами муниципального управления поставленных перед ними целей и задач . Контроль невозможно проводить без сбора сведений результатов, отражающих деятельность органов муниципального управления, уточнения насколько правильно и в полном ли объеме используются муниципальные ресурсы, муниципальная собственность и т.д. Выполнение этих задач лежит на учетно-информационной функции.
Изучив функции, напрашивается вывод, что на все сферы МО оказывают исполнительная и распорядительная деятельность. На этом базируется финансовая сфера при разработки проектов бюджета, их реализации и исполнении. Разработку социально-экономических программ, нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью невозможно представить без исполнительной и распорядительной функции. Осуществление руководства и развития здравоохранения МО, распределение и эксплуатация объектов вновь строящегося жилищного фонда, перераспределение вторичного жилья, содержание объектов коммунального и дорожного хозяйства и других муниципальных предприятий, организаций, учреждений. Полномочия органов государственной власти, передаются не только ФЗ или законами субъекта РФ, но и снабжаются необходимыми материальными и финансовыми средствами.
Функции муниципальной службы - это основные направления практической реализации правовых норм института МС, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.
Каждое подразделение органов МС гарантирует детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений, выполняя работу в сфере общих и специфических функций.
Глава 2. Система правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации.
2.1 Муниципальная служба как комплексный институт в правовой системе Российской Федерации.
Муниципальная служба - важнейший конституционно-правовой институт, непосредственно связанный с эффективной реализацией компетенции органов местного самоуправления. Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами РФ в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации», актами правовых норм .
Рассмотрим приоритетные задачи муниципальной службы, в соответствии с нормативными правовыми актами:
• обеспечить права и свободу человека и гражданина на территории муниципального образования, наряду с государственной службой;
• обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения;
• подготовить, принять, исполнить и проконтролировать принятые решения в пределах полномочий органов местного самоуправления;
• защищать права и законные интересы муниципального образования.
В соответствии с федеральным и региональным законодательством развитие муниципальной службы является одним из приоритетных направлений развития местного самоуправления, важнейшим элементом организации муниципального управления и решения вопросов местного значения, повышения эффективности взаимодействия населения и власти. В современных условиях развитие местного самоуправления и муниципальной службы осуществляется на основе комплексного подхода и ориентировано на реализацию мероприятий по совершенствованию нормативной правовой базы, повышению качества и доступности муниципальных услуг, эффективности использования бюджетных средств, обеспечению сбалансированности и обоснованности планов и стратегии развития МО; повышение образовательного и профессионального уровня муниципальных служащих; рациональное использование кадрового потенциала.
Развитие федерального и регионального законодательства в области муниципальной службы диктует необходимость постоянного совершенствования нормативной правовой базы в части, касающейся внесения изменений в действующие нормативные правовые акты и принятия новых нормативных правовых актов. После вступления в силу Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в МО была начата работа по повышению эффективности муниципальной службы, оптимизации затрат на ее развитие, внедрению новых методов планирования, финансирования, стимулирования деятельности муниципальных служащих, обеспечению открытости муниципальной службы для населения, созданию оптимальных материально-технических условий для ее эффективного функционирования, осуществлен ряд мероприятий, направленных на создание и совершенствование правовых, организационных, финансовых основ муниципальной службы и системы управления ею, формирование высокопрофессионального кадрового состава муниципальной службы.
В соответствии с вышеуказанным ФЗ, развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основная цель программ развития муниципальной службы - развитие единой, целостной и эффективной муниципальной службы как устойчивого социально-правового института, призванного обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления в соответствии со стратегиями социально-экономического развития муниципальных образований с учетом интересов населения; повышение эффективности исполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей .
Программы развития муниципальной службы позволяют достичь следующих результатов:
• совершенствование системы и структуры органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
• формирование эффективного кадрового потенциала и кадрового резерва муниципальных служащих, совершенствование их знаний и умений;
• качественное информационно-аналитическое обеспечение кадровых процессов;
• развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на муниципальной службе;
• обеспечение открытости и прозрачности муниципальной службы;
• совершенствование и создание нормативно-правовой и методической базы, обеспечивающей дальнейшее развитие муниципальной службы.
В качестве примера можно привести Постановление администрации Меленковского района от 27 декабря 2019 год. N 1783, в котором утверждена муниципальная программа "Развитие муниципальной службы в муниципальном образовании Меленковский район" на 2020 - 2025 годы". Основная цель программы: оптимизация работы, решение кадровых вопросов, обеспечение самих сотрудников техническими и инновационными средствами для выполнения более действенных своих обязанностей и обязательств, обеспечивание бюджетирования и финансирования, создание благоприятных организационных и финансовых условий для повышения уровня профессионализма и компетентности муниципальных служащих администрации района.
2.2 Тенденция законодательного регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации.
В начале XXI в. механизм управления развитием общества претерпевает существенные изменения: становление институтов власти, усиление роли государства в системе социальных регуляторов, возрастание значения норм и принципов правового регулирования. В настоящее время реформирование деятельности местного самоуправления являются очень актуальным вопросом как для органов местного самоуправления, так и для органов исполнительно-законодательной власти на уровне федерации. Можно говорить о положительной тенденции реформирования, поскольку одной из основных задач этого понятия является совершенствование правовых основ МС. В этих условиях возникает необходимость исследования системы публичного управления и ее отдельных институтов, в том числе института муниципальной службы.
Согласно статьи 12 Конституции РФ местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, категорично отделяет местное самоуправление от государственной власти: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» .
Следовательно, данная статья устанавливает четкую градацию разделения органов местного самоуправления, муниципальных, субъектовых, государственных систем. Однако ввиду общности черт, принципов организации и функционирования данные виды службы имеют общие признаки, поскольку и государственная, и муниципальная служба являются видами публичной службы. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из целей проводимой реформы местного самоуправления.
Муниципальная служба является самостоятельным звеном государственной службы и неотъемлемой частью деятельности органов МСУ. В данном случае речь идет о менее расширенном толковании и перечне полномочий нежели чем о служащих федерального уровня и органов местного самоуправления. Муниципальная служба – это деятельность служащих, связанная с урегулированием общественных отношений в небольшом поселении, округе. И статья 12 Конституции РФ однозначно закрепила наличие, кроме прочих, служащих и муниципальной службы.
Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является подсистемой не только системы местного самоуправления, но и ряда более сложных систем: публичной службы, публичного управления и др.
В своих трудах исследователи В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова рассматривают муниципальную службу в качестве правового института . Они пишут: «Сущность муниципальной службы раскрывается следующими положениями:
а) основной задачей муниципальной службы является реализация муниципальных правовых актов при соблюдении Конституции и законов Российской Федерации субъектов Российской Федерации. Такие функции может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный, в правовом и экономическом отношении обеспеченный аппарат муниципальных органов;
б) муниципальная служба осуществляется на основе специального законодательства как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих:
– отношения, связанные с организацией муниципальной службы и выполнением возложенных на нее задач;
– вопросы правового статуса муниципальных служащих;
– особые процедуры замещения муниципальных должностей и прохождения муниципальной службы;
– права, обязанности и ответственность муниципальных служащих;
в) муниципальная служба нацелена не только на реализацию, но и на защиту прав и свобод граждан».
Муниципальная служба как комплексный публично-правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установлен
