1. ИНСТИТУТ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
1.1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ИНСТИТУТА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
Термин «опека» в настоящее время в юридическом обиходе используется в разных значениях. Под опекой иногда понимают не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинском или социальном учреждении. В отечественной цивилистике дореволюционного периода это понятие рассматривалось в тесной связи с семьей. Так, Владимирский-Буданов М.Ф. определял опеку как «искусственную власть над семьей», Шершеневич Г.Ф. - как «искусственную семью», Синайский В.И. - как «суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе».
«Опека стоит как бы на рубеже права гражданского и государственного. С одной стороны, она обращена к интересам частных лиц, которые по малолетству или другому обстоятельству нуждаются в призрении и находят его в опеке; с другой – преследуют цели государства: на нем лежит обязанность иметь попечение о тех, кто сам не может заботиться о своих интересах, следовательно, для государства есть повод создать учреждение, которое оказывало бы пособие нуждающимся в нем. Существуют разные воззрения на опеку. Так по одному воззрению, опека составляет замену родительской власти.… По другому воззрению, опека есть отрасль деятельности государства: оно обязано заботиться о благе всех граждан, особенно тех, у которых нет сторонних забот… Наконец, по третьему воззрению, опека представляет аналогию договора – это поручение, возлагаемое на опекуна со стороны опекаемого, блюсти его интересы».
«Ершова Н.М. в своей работе «Опека и попечительство над взрослыми» говорит о защите личных и имущественных прав опекаемых. Более точное понятие опеки было сформулировано ею в более поздних работах, в которых она утверждала: «Под установлением опеки или попечительства следует понимать назначение опекуна или попечителя для защиты (охраны) прав и интересов лиц, не способных полностью или частично самостоятельно осуществлять эти функции».
Пчелинцева Л.М. отмечает, что «в гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан». Было бы уместным заметить, что семейное право имеет свой взгляд на понятие опеки и попечительства. В ст. 145 Семейного кодекса РФ от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 02.07.2021) рассматривают опеку и попечительство как форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.
Свои разъяснения вносит Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», впервые в отечественном законодательстве закрепив понятия опеки и попечительства. Согласно п. 1 ст. 2 опека – это форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. Пункт 2 ст. 2 Закона регламентирует попечительство, как форму устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ.
Однако, некоторые авторы, в частности Аргунова Ю.Н., считают, что определение, данное новым ФЗ, не отражает целей опеки (защита прав и интересов, в частности недееспособных). Исследователь, аргументируя свою точку зрения, обращается к лингвистическому значению понятия «опека». В словаре русского языка Ожегова С.И. опека определяется как «наблюдение за недееспособными лицами и попечение об их воспитании, правах и т.п.» Согласно Толковому словарю живого великорусского языка Даля В.И. «опека (печься о ком) — это надзор, установленный законом над лицом или имуществом его в известных случаях: по малолетству владельца, по несостоятельности его, по безрассудству, сумасшествию».
Понятие опеки и попечительства встречается в законах субъектов РФ, однако, зачастую, в усеченном и недифференцированном от других институтов виде. Так, Закон г. Москвы «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве», дает понятие опеки вместе с понятием попечительства: «Опека и попечительство — форма обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными».
Так же под опекой равным образом можно понимать как комплекс непосредственных действий по осуществлению социальной заботы, так и правовую связь, правоотношение с участием опекуна (попечителя) и подопечного. Помимо всех значений, разумеется, опека и попечительство представляют собой также и правовой институт.
В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. По сей день справедливо утверждение Ершовой Н.М.: «Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права».
«Опека и попечительство – правовые институты, призванные обеспечить, во-первых, восполнение дееспособности недееспособных граждан с целью участия последних в гражданском обороте, а во-вторых, - защиту прав и законных интересов указанных граждан в случае посягательства на таковые».
«Между тем опека и попечительство – комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского и семейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественных прав)».
Расположение норм отечественного института опеки и попечительства одновременно в двух отраслях законодательства обуславливает его оригинальность.
Таким образом, ввиду отсутствия единой точки зрения учёных и наличии коллизий со стороны законодателя, хотелось бы обобщить основные правовые дефиниции опеки и попечительства:
1) Итак, термины «опека» и «попечительство», объединяемые нередко в единое понятие «опека», означают, прежде всего, устройство граждан, нуждающихся в особой правовой защите ввиду их неполной гражданской дееспособности. В этом смысле опека и попечительство являются средствами восполнения недостающей дееспособности граждан.
2) Самое распространенное различие пониманий рождается из принадлежности к отрасли права. Так с точки зрения гражданского права опека и попечительство – способ восполнения утраченной дееспособности; семейного права – формы устройства детей-сирот и детей, утративших попечение родителей.
3) Опека и попечительство как институт права, комплекс норм, регулирующих осуществление заботы и устройство граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства.
4) Опека и попечительство как правоотношение с участием опекуна (попечителя) и подопечного.
1.2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, ИХ ЗАДАЧИ И ПОЛНОМОЧИЯ
Многие авторы на протяжении нескольких лет в своих статьях поднимали назревшую проблему о необходимости реформирования органов опеки и попечительства, чья деятельность по защите прав и интересов подопечных во многом перестала быть эффективной. Проведенная реформа законодательства существенно изменила правовой статус органов опеки и попечительства. Для оценки целесообразности нововведений, необходим анализ норм законодательства разных исторических этапов.
Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. в ст. 120 устанавливал, что «органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов».
Полагается, что возложение обязанностей на местные органы исполнительной власти происходило из соображений, что последние наиболее близки к народу и способны организовать полноценную государственную защиту для нуждающихся в ней граждан на местном уровне, используя предусмотренные законодательством способы – оказание адресной социальной помощи, выплата пенсий, пособий и т.д.
Российское законодательство, существенно реформировало это положение, возложив обязанность по осуществлению опеки на органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти. Мотивацией к такому шагу стали реформы, направленные на возрождение местного самоуправления. Последовала череда нормативноправовых актов: Закон РФ от 06.07.1991г. №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ (Часть Первая) от 30.11.1994г, Семейный кодекс РФ от 29.12.1995г (ред. от 02.07.2021).
«Муниципальные органы власти применительно к своим условиям и потребностям формировали систему организаций, выполняющих функции опеки и попечительства». Более одного десятилетия законы были едины в содержащихся в них указаниях на то, что органами, осуществляющими эти функции, являются органы местного самоуправления. За этот период успевает промелькнуть мысль о том, что, вероятно, не совсем целесообразно возложение полномочий осуществления социальной защиты нуждающихся граждан на плечи муниципалитетов, «исходя из того, что финансовые возможности не позволяют муниципальным образованиям решить эти важные задачи».
В части 1 Статьи 6 ФЗ «Об опеке и попечительстве» сказано, что «органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Положение об органах опеки и попечительства как государственных органах можно считать новеллой. Впервые эти изменения были введены Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», и вступили в силу с 1 января 2008 года.
Однако, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит норму о том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов организации и осуществления деятельности по опеке попечительству.
Таким образом, имеет место противоречие, и норма, содержащаяся в Законе № 184-ФЗ, не подлежит применению.
Система, при которой осуществление опеки и попечительства вышло из перечня вопросов местного значения и стало одним из полномочий государственных органов при условии участия местных органов в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, отвечает сегодняшним потребностям в организации надлежащей защиты населения. Конституция РФ (ст. 72 пункт «ж») защиту семьи; материнства отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Исходя из соображений того, что и Семейный и Гражданский кодексы защиту прав и интересов несовершеннолетних, недееспособных и не полностью дееспособных возлагают на органы опеки, логичными и разумными выглядят и вышеозначенные нововведения.
Наглядным, к вышеприведенным доводам, является данный пример из судебной практики Московского городского суда. Л.Л. обратилась в суд с иском к Л.Т., Г. о признании недействительным договора залога жилого помещения по адресу:…
В обоснование своих требований Л.Л. указала, что данное жилое помещение является ее единственным жильем, на момент заключения договора истец являлась несовершеннолетней, однако, в нарушение положений п. 4 ст. 292 ГК РФ, разрешение органов опеки и попечительства на данную сделку получено не было.
В заседании суда первой инстанции представитель истца заявленные требования поддержал.
Представитель ответчика Г. просил суд в иске отказать.
Ответчик Л.Т. в суд первой инстанции не явились, была извещена надлежащим образом, дело было рассмотрено в отсутствие указанного лица на основании ст. 167 ГПК РФ.
Судом постановлено указанное выше решение, об отмене которого как незаконного в своей апелляционной жалобе просит истец Л.Л.
В заседание судебной коллегии ответчики не явились, извещены надлежащим образом, на основании ст. 327 ГПК РФ дело рассмотрено в их отсутствие.
Проверив материалы дела, выслушав в судебном заседании объяснения представителя истца Л.Л. по доверенности К., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей по доверенности, полагавших решение суда оставить без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что не имеется оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с нормами действующего законодательства и фактическими обстоятельствами дела.
На основании п. 1 ст. 168 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 07.05.2013 года N 100-ФЗ) за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
Согласно ст. 168 ГК РФ в ранее действующей редакции сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.
В соответствии с п. 6 ст. 3 Федерального закона от 07 мая 2013 года N 100-ФЗ нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) об основаниях и о последствиях недействительности сделок (статьи 166 - 176, 178 - 181) применяются к сделкам, совершенным после дня вступления в силу настоящего Федерального закона.
На основании п. 4 ст. 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.
В силу п. 3 ст. 77 Федерального закона от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «Об ипотеке (залоге недвижимости)», органы опеки и попечительства вправе дать согласие на отчуждение и (или) передачу в ипотеку жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом не затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц.
Судом первой инстанции установлено, что Л.Л., является Л.С. и Л.Т. между Л.Т. и Г. был заключен договор займа на сумму, обеспечением по которому выступило соглашение о залоге жилого помещения по адресу:…, в котором также была зарегистрирована ее Л.Л., являющаяся на тот момент несовершеннолетней.
Суд первой инстанции, проанализировав положения п. 4 ст. 292 ГК РФ и сопоставив их с установленными по делу обстоятельствами, верно установил, что соответствующие положение законе не может быть применено в данном случае, поскольку договор залога не является сделкой по отчуждению имущества, указанной в п. 4 ст. 292 ГК РФ, и, кроме того, согласие органов опеки и попечительства на заключение договора залога требуется лишь в случае, если в жилом помещении проживают дети, оставшиеся без попечения родителей, к категории которых Л.Л. не относилась.
Основываясь на положениях ст. 181, 199, 205 ГК РФ, в том числе в редакции, действующей на момент заключения сделки, суд пришел к правомерному выводу, что раз исполнение договора залога, о ничтожности которого заявлен иск, началось ***, то срок исковой давности по настоящему иску истек.
Суд принял во внимание, что на момент заключения договора залога Л.Л. являлась несовершеннолетней, однако отклонил его, верно мотивировав свое решение тем, что ходатайства о восстановлении пропущенного срока истцом заявлено не было. Суд дополнительно отметил в решении, что согласно ст. 64 СК РФ защиту прав и законных интересов несовершеннолетних осуществляют их родители. При этом совершеннолетнего возраста истец достигла в ***, однако с настоящим иском в суд обратилась лишь ***.
Таким образом, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал обстоятельства дела. Значимые по делу обстоятельства судом установлены правильно. Нарушений норм материального и процессуального закона коллегией не установлено, в связи с чем, оснований для отмены решения суда не имеется.
Доводы апелляционной жалобы были заявлены в суде первой инстанции, получили надлежащую правовую оценку суд первой инстанции, основаны не неверном толковании норм права, потому не могут служить основанием к отмене судебного решения.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 328 - 330 ГПК РФ, судебная коллегия определила: решение Симоновского районного суда г. Москвы от 26 ноября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу истца Л.Л. - без удовлетворения.
Мы считаем, что не следует забывать об оптимальном балансе системы распределения полномочий. Обоснованным и правомерным является признание значимости защиты граждан на государственном уровне в соответствии с общими конституционными принципами. Тем не менее, не следует умалять роль органов местной власти в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Опять же из соображений «приближенности к народу», не исключая контроль на уровне субъектов и федеральном уровне.
Необходимые поправки для устранения указанного пробела в действующее законодательство были предложены депутатом ГД РФ Крашенинниковым П.В. Предложенный законопроект Федерального закона «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона № 147132-5 «Об опеке и попечительстве» дополняет часть 1 статьи 6 следующим текстом: «Законом субъекта РФ полномочиями по опеке и попечительству могут наделяться органы местного самоуправления муниципальных образований, в том числе органы местного самоуправления поселений, на территории которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы местного самоуправления наделяются полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».
В соответствии с п.7 ст.26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия РФ по предметам ведения совместного ведения субъектов РФ и РФ могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. Так, отдельные субъекты, приняв необходимые законодательные акты, наделили органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству. Но данное право субъекта в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» не установлено. Во избежание спорных ситуаций, и для поддержания сложившейся социальной инфраструктуры необходимо легализовать это право субъектов принятием поправки.
До введения закона орган опеки и попечительства подбирал лиц, которых можно назначить опекуном (попечителем), осуществлял надзор за деятельностью опекунов и попечителей, в необходимых случаях оказывал им помощь и содействие, рассматривал жалобы на неправильные действия опекунов и попечителей; принимал соответствующие меры в случае обнаружения обстоятельств отрицательно влияющих на подопечного, и т.д.
Теперь же впервые в законодательстве полномочия органов опеки закреплены в четких формулировках, а не вытекают из смысла деятельности и задач органов опеки и попечительства . Предлагается классифицировать обязанности органов опеки и попечительства следующим образом:
1) учетные - выявление и учет лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), учет лиц, желающих стать опекунами (попечителями);
2) контрольно-надзорные - надзор над деятельностью опекунов (попечителей), организаций, в которые помещены недееспособные (не полностью дееспособные); проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами (попечителями) прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами (попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов (попечителей);
3) разрешительные - выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;
4) защитно-представительские - обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; представление законных интересов несовершеннолетних (недееспособных) граждан, находящихся под опекой (попечительством), в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству, интересам подопечных;
5) партнерские - подготовка в порядке, определяемом Правительством РФ, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, либо принять детей, оставшихся без попечения родителей; оказание содействия опекунам и попечителям в осуществлении ими прав по исполнению обязанностей опекунов или попечителей.
Учет лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства – основополагающая функция. Особое внимание уделяется учету несовершеннолетних. О фактах утраты детьми родительского попечения может стать известно любому гражданину и не обязательно в связи с исполнением служебных обязанностей (например; соседи или знакомые умерших родителей, родственники и т.п.). Однако не каждый гражданин по тем или иным причинам (в силу возраста, занятости по работе, материального положения и т. д.) имеет возможность самостоятельно принять неотложные меры по оказанию таким детям необходимой помощи. Тем не менее согласно статье 122 Семейного кодекса обязанность по выявлению детей вменяется должностным лицам учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иным гражданам, располагающим сведениями о детях; а орган опеки, в свою очередь, обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве. Если точную дату утраты родительского попечения установить невозможно, она определяется от конкретной ситуации представителем органов опеки и попечительства по месту рождения ребенка. После проверки поступившей в эти органы информации составляется акт обследования с выводами о наличии или отсутствия факта утраты от родительского попечения. В Приказе Минобрнауки РФ от 12.11.2008 № 347 «Об утверждении административного регламента министерства образования и науки Российской Федерации по исполнению государственной функции федерального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и выдачи предварительных разрешений на усыновление детей в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» указано, что учет сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства ведут в журнале первичного учета таких детей, а по истечению одного месяца передают региональному оператору анкеты детей.
Закон об опеки исходит из недопустимости делегирования полномочий органов опеки и попечительства иным организациям и лицам, допуская лишь два случая передачи таких полномочий. Один из случаев, когда речь идет о полномочиях по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства. При этом взаимоотношения органа опеки и попечительства и организации, принимающей на себя указанные полномочия, регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки, товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
На практике допускаются нарушения по ведению первичной документации о детях, оставшихся без попечения родителей.
