Теоретические основы кадровой работы в муниципальных органах управления
1.1 Сущность и элементы кадровой работы в муниципальных органах управления
Муниципальная кадровая работа предлагает линию развития человеческих ресурсов, систему подбора, расстановки и воспитания кадров, рассчитанную на длительный период. Речь идёт о кадрах, способных обеспечить целостное использование всех имеющихся на территории ресурсов: человеческих, природных, производственных и хозяйственных, образовательных, культурно-исторических и прочих, а также необходимую перспективу эффективного политического, экономического и культурного развития местного сообщества.
Под кадровой работой в общем смысле понимаются цели, нормы, правила и представления, которые в своей совокупности определяют сущность и направления работы с персоналом. Кадровая работа является важным составляющим системы управления персоналом, так как она способствует реализации целей и задач организации . В отличие от государственной кадровой политики, которая всегда затрагивает идеологию, политику, сферу властных отношений, муниципальная кадровая политика, прежде всего, касается непосредственной жизнедеятельности людей, их распределения по сферам деятельности, жизнеобеспечения, отношения к работе в органах местного самоуправления.
Вопрос о сущности, задачах и содержании кадровой работы, функциях и полномочиях всегда был актуальным. Но до середины 90-х годов ХХ в. задачи и функции кадровой службы государственного органа в нашей стране не были законодательно отрегулированы. До этого времени они регулировались на уровне различных подзаконных локальных актов - положений, инструкций, имевших субъективный характер.
С принятием в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ ситуация стала изменяться. В этом правовом акте было сформулировано содержание кадровой работы на государственной гражданской службе, определены полномочия кадровой службы государственного органа.
Нормативное определение кадровой работы, как и кадровой политики, отсутствует в действующей нормативно-правовой базе.
Кадровая работа - это деятельность органов управления, кадровых служб и должностных лиц, содержанием которой является практическая реализация целей, задач и принципов кадровой политики; это совокупность направлений, форм и технологий работы с кадрами (персоналом). Кадровая работа в государственном органе — прерогатива его кадровой службы.
Таблица 1- Подходы к определению понятия «кадровая работа»
Автор Определение понятия «кадровая работа»
В.М. Анисимов Представляет собой непосредственную деятельность кадровых служб организаций по формированию и совершенствованию кадрового состава соответствующих структур [18].
Ф. У. Тейлор Кадровая работа — это процесс развития каждого отдельного рабочего до максимальной доступной ему производительности и максимального благосостояния; подбор, обучение и расстановка рабочих на рабочие места и задания, где они могут дать наибольшую пользу[10].
Т. Ю. Базаров Кадровая работа — это важнейшая часть стратегически ориентированной политики организации. Она определяет философию и принципы, реализуемые руководством в отношении человеческих ресурсов[21].
А. Я. Кибанов Определяет кадровую работу как систему знаний, взглядов, принципов, методов и практических мероприятий государственных органов и организаций основного звена управления, направленную на установление целей, задач, форм и методов кадровой работы во всех сферах человеческой деятельности[12].
Н. А. Чижов Кадровая работа предприятия — это комплекс организационных и содержательных мер, направленных на эффективное использование способностей и профессиональных навыков каждого отдельного работника в реализации конечных целей (миссии) организации, предприятия. Такая трактовка исключает идеологические, концептуальные, целевые и нормативные аспекты кадровой политики[28].
В.С. Половинко Кадровая работа традиционно ассоциируется с различными областями управления персоналом: политикой подбора и расстановки кадров, оплаты труда и вознаграждений, обучения персонала, коммуникативной политикой и т. д. Это отражает и приоритеты управления персоналом, и идеологию, и методологические подходы к решению проблем управления персоналом[20].
Основная цель кадровой работы в любой организации – обеспечить выполнение социально-экономических задач тем составом персонала, и с таким уровнем его профессионализма и компетентности, который бы мог это сделать в настоящем и будущем.
Достижению данной цели способствует решение следующих задач:
-формирование нормативно-правовой основы служебно-трудовых отношений в муниципальном образовании;
-формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы, проверка личных и профессиональных качеств кандидатов на замещение должностей муниципальной службы и действующих муниципальных служащих;
-документальное оформление служебно-трудовых отношений;
-консультационно-информационное обеспечение служебно-трудовых отношений.
Исходя из задач и целей, можно определить следующие функции кадровой работы: количественный и качественный отбор кадрового состава, повышение профессионализма и уровня квалификации, мотивация служебной деятельности, назначение на должности, формирование кадрового резерва, включая проведение и анализ аттестации муниципальных служащих.
Особое значение имеет организационный аспект кадровой работы на муниципальной службе. Ее организацией, в отличие от государственной гражданской службы, как правило, занимается не отдельно созданное подразделение по вопросам муниципальной службы и кадровой работы, а конкретный муниципальный служащий, в должностные обязанности которого входят и вопросы кадрового обеспечения органов местного самоуправления (на практике это, как правило, сотрудник организационного подразделения).
При этом следует понимать, что кадровые решения принимаются не подразделением (должностным лицом) по вопросам кадровой работы и муниципальной службы, а прежде всего работодателем и такими коллегиально-совещательными органами как комиссиями (конкурсной, аттестационной, по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих).
Кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя:
1) формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы;
2) разработку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);
3) организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;
4) ведение трудовых книжек муниципальных служащих;
5) ведение личных дел муниципальных служащих;
6) ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании;
7) оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих;
8) проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;
9) проведение аттестации муниципальных служащих;
10) организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;
11) организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных, либо иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;
12) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих, а также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений, которые установленыстатьей 13Федерального закона 25-ФЗ « О муниципальной службе в Российской Федерации» и другими федеральными законами;
13) консультирование муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы;
14) решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта Российской Федерации.
Для выполнения функций и реализации прав кадровая служба взаимодействует:
- со всеми структурными подразделениями организации по кадровым вопросам;
- с юридическим отделом – для получения информации об изменениях в действующем законодательстве и правовом обеспечении при подготовке кадровых документов.
- с бухгалтерией – по вопросам оплаты труда, а также для предоставления копий приказов о приеме на работу, увольнении, переводе, отпуске, командировании, поощрении, привлечении к материальной ответственности.
- с информационно-техническим отделом организации – по вопросам обеспечения отдела организационно-вычислительной техникой, ее эксплуатации и ремонта.
Классическая форма организации кадровой службы в органах местного самоуправления — создание отдела кадров. Численный состав и структура отдела кадров во многом зависят от масштабов администрации и способов достижения поставленных перед ним целей.
Рисунок 1- Взаимодействие кадровой службы с отделами
В администрациях маленьких городов кадровая работа, как правило, поручается работнику, который наряду с другими обязанностями выполняет функции кадровой службы. Его основными обязанностями являются:
- координация, планирование, контроль деятельности администрации муниципального образования города;
- организация аппарата администрации для выполнения полномочий определенных уставом муниципального образования или иными нормативно-правовыми актами;
- разработка проектов постановлений и распоряжений главы администрации о муниципальной службе и по вопросам направления своей деятельности;
- предупреждение нарушения законности при принятии нормативных актов;
- регулирование правового и социального статуса муниципальных служащих администрации города;
- разработка организационной структуры управления администрацией города;
- координация организационной деятельности аппарата администрации города;
- руководство подготовкой вопросов выносимых на заседания администрации;
- изучение и обобщение опыта работы органов местного самоуправления.
В функциональные обязанности представителей кадровой службы муниципального образования входит также создание четкой системы кадровой работы подразумевающей несколько направлений:
- анализ действующего кадрового состава;
- планирование потребности в кадрах и прогнозирование карьерного роста;
- отбор кадров;
- профессиональная подготовка переподготовка и повышение квалификации;
- работа с резервом кадров;
- кадровое делопроизводство.
В муниципальном образовании задача кадровой службы заключается в том, чтобы сформировать такой кадровый состав муниципальных служащих, который бы по своим личным и профессиональным качествам, а также по социальному положению был способен решать вопросы местного значения. На выполнение этой задачи направлена организация работы кадровой службы. Организацию кадровой работы, точно как, и организацию работы любого другого аналогичного структурного подразделения, как некоторой устойчивой системы можно изобразить в виде структурно-логической схемы на рисунке 2.
Рисунок 2 – Организация кадровой работы
Решение большинства задач муниципальной службы связано с основным элементом ее системы - кадровым потенциалом, уровнем профессионализма и личных качеств сотрудников, их настойчивости в достижении целей.
Подбор и отбор кадров являются важнейшими элементами организационной работы кадровой службы муниципального образования. Основные составляющие этой работы - контроль исполнения установленных правил отбора и приема на муниципальную службу, процедуры проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, квалификационных экзаменов, аттестаций, назначений на должность, а также выработка норм и процедур замещения должностей с учетом планирования и прогнозирования карьеры на основе справедливой оценки способностей, заслуг и достоинств работников, их знаний, умений, навыков и уровня их профессионализма.
Одним из внутренних источников подбора и расстановки работников является резерв кадров.
Под кадровым резервом следует понимать список лиц, которые способны выполнять функции и задачи специалистов определенной должности более высокого ранга благодаря своим способностям, знаниям , умениям, навыкам. Для попадания в резерв сотрудник должен обладать высокими знаниями и амбициями с целью профессионального продвижения. Под таким продвижением следует понимать занятие руководящих должностей, что требует соответствия кандидата из резерва определенным требованиям и характеристикам.
Значение кадрового резерва многозначно и для конкретных организаций, которые предполагают работать в течение длительного времени и имеют перспективы роста, заботятся о снижении кадровых рисков, особенно на управленческих должностях.
В целях определения служебного соответствия работников предъявляемых требованиям в муниципальных органах управления действует система аттестации. Условно их можно разделить на общие и персональные. Общая аттестация проводится через определенные промежутки времени, а точнее 1 раз в 3-5 лет, как очередное мероприятие работы с кадрами, но могут быть и внеочередные – в связи с общим порядком зарплаты или по иным причинам.
Сущность аттестации – это повышение у работников ответственности за порученное дело путем проверки их работы. В результате можно принять решение – соответствует, не полностью соответствует, или же служащий достоен повышения. Главным итогом аттестации является оценка работы служащих. Проводится она специально созданными аттестационными комиссиями. По итогам ее издается соответствующий приказ руководителя.
Очень важным принципом управления является стимулирование. Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей, лежащих в основе его интересов.
Стимулирование – это воздействие на потребности, интересы человека, а через них на волю и поведение. Стимулируя, побуждая сотрудника службы к более интенсивной деятельности, сами руководители вырабатывают инициативу и дисциплину.
Поощрение является положительным стимулированием. Оно должно быть обоснованным, и своевременным. Служащие могут поощряться как за успешное выполнение должностных обязанностей, так и за иные общественно полезные дела.
Поощрение может быть коллективным и индивидуальным, а по содержанию – моральным, материальным и смешанным.
С началом прохождения службы в муниципальных органах у работников приобретаются определенные и личные права и обязанности. Среди личных прав служащих можно выделить следующие:
- требование от руководителя четкого определения круга обязанностей и прав;
-требование создания необходимых условий для работы, соблюдения законодательства и правил охраны труда;
-защита своей позиции по подготовленным вопросам.
Следовательно, кадровая работа — это деятельность органов управления, кадровых служб и должностных лиц, которая содержит в себе практическую реализацию целей, задач и принципов кадровой политики, включая совокупность направлений, форм и технологий работы с кадрами (персоналом).
?
1.2 Технологии кадровой работы
В теории и практике кадрового управления под кадровой технологией понимается способ осуществления деятельности по управлению кадрами организации.
Технологический подход к кадровой работе приводит к ее оптимизации, так как, во-первых, традиционные функции (подбора, отбора, оценки и так далее), связанные с решением текущих, повседневных задач, благодаря использованию их в форме кадровых технологий, упрощаются, требуют минимальных затрат сил и средств, а главное, при этом минимизируются возможные ошибки и случайные сбои; во- вторых новые виды работы кадровых служб, благодаря технологическому подходу, легче встроить в общую деятельность.
Технологии кадровой работы представляют собой совокупность методов, приемов, организационных процедур, направленных на организацию кадровой деятельности и принятие управленческих решений в отношении кадрового состава. Выделяют три вида технологий кадровой работы.
Рисунок 3 - Технологии кадровой работы
В зависимости от целевого предназначения существующие кадровые технологии можно разделить на три группы, направленные на обеспечение:
- количественных и качественных характеристик кадрового состава организации;
- достоверной персональной информации о кадрах;
- востребованности трудового потенциала работников.
В группу традиционных кадровых технологий следует включить те процедуры, которые применяются уже длительное время, содержание которых устоялось и их использование предписывается нормативными правовыми актами, в частности, Федеральным законом от 02.03.2007 №25-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О муниципальной службе в Российской Федерации". Приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальной службы являются следующие составляющие:
1) Назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности. В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона №25-ФЗ на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, при отсутствии ограничений, указанных в статье 13 Федерального закона №25-ФЗ.
При поступлении на муниципальную службу и при ее прохождении не допускается установление прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Подбор кадров осуществляется на конкурсной основе. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем, при соблюдении условий, установленных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации": наличие гражданства Российской Федерации, владение государственным языком, достигшим 18-летнего возраста, а также некоторые другие требования.
Конкурс объявляется при наличии вакантной государственной должности и отсутствия резерва дляее замещения. Государственные служащие, наравне с гражданами, могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс проводится в двух формах:
- конкурс документов на замещение старшей (2 группы) государственной должности;
- конкурс-испытание на замещение ведущей, главной или высшей (3, 4, или 5 группы) государственных должностей.
Конкурсная комиссия формируется Советом по вопросам государственной службы при Президенте совместно с руководителем органа, которая состоит из председателя, его заместителя секретаря и членов комиссии.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе Совет по вопросам государственной службы публикует объявление органа о приеме документов для участия в конкурсе. Оно может быть также опубликовано в органах печати, учрежденных соответствующими органами, и других печатных изданиях.
В этом объявлении указывается информация о наименовании вакантной должности, условии прохождения службы, а также требований, предъявляемых к кандидату на замещение вакантной должности гражданину.
Документы для участия в конкурсе представляются в течение месяца со дня объявления об их приеме. При несвоевременном или не полном представлении по уважительным причинам документов, указанных в Положении, руководитель государственного органа вправе перенести сроки приема документов.
В целях проведения оценки профессионального уровня муниципальных служащих в рамках определения их соответствия замещаемым должностям муниципальной службы частью 1 статьи 18 Федерального закона №25-ФЗ предусмотрена процедура аттестации.
Согласно части 6 статьи 18 Федерального закона №25-ФЗ Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, положения которого также должны учитывать установленную муниципальным правовым актом систему квалификационных требований.
2) Содействие продвижению по службе муниципальных служащих. В рамках одного муниципального образования, особенно в небольших городских и сельских поселениях, возможности для вертикального роста муниципальных служащих крайне ограничены. Такая узость карьерного роста приводит к целому ряду негативных последствий. Муниципальные служащие, не видя перед собой возможностей для карьерного роста, перестают самосовершенствоваться, выполняют свои должностные обязанности по шаблонам, которые не меняются годами, теряют гибкость в принятии решений, что неизбежно отражается на эффективности деятельности органов местного самоуправления. В практику работы органов местного самоуправления не проникают новые технологии, не используются прогрессивные методики и как следствие низкое качество предоставляемых муниципальных услуг, многие вопросы местного значения не решаются годами.
Естественно то, что при использовании механизмов подготовки и переподготовки кадров можно повысить образовательный уровень муниципальных служащих, но результат подобной работы будет кратковременным, так как муниципальные служащие в условиях отсутствия мотивации к самосовершенствованию не станут эффективными управленцами, процессы застоя будут периодически поражать муниципалитеты. Одним из способов решения данной проблемы могло бы стать создание в рамках субъектов РФ системы карьерного роста муниципальных служащих.
3) Подготовка кадров для муниципальной службы и дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих. Согласно статьи 28.1 №25-ФЗ в целях формирования высококвалифицированного кадрового состава муниципальной службы органы местного самоуправления могут осуществлять организацию подготовки граждан для муниципальной службы на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании и с учетом положений настоящего Федерального закона.
Договор о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы заключается между органом местного самоуправления и гражданином и предусматривает обязательство гражданина по прохождению муниципальной службы в указанном органе местного самоуправления в течение установленного срока после окончания обучения.
Требования к уровню образования муниципальных служащих устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации установлены следующие требования: для высшей, главной, ведущей и старшей группы - высшее образование, для младшей группы - среднее специальное образование.
В органах местного самоуправления могут быть установлены дополнительные требования к уровню и направлению профессионального образования муниципальных служащих. Направление (специальность) высшего образования устанавливается актом органа местного самоуправления и должно соответствовать основной деятельности служащего по должности.
?
1.3 Нормативно-правовые основы кадровой работы в муниципальных органах управления
Свою работу системы кадрового обеспечения организации строят в соответствии с нормативно - правовыми документами, которые регулируют и создают условия для эффективного ее функционирования.
Нормативно-правовую основу муниципальной кадровой работы составляют федеральное, региональное законодательство и нормативные документы органов местного самоуправления.
Существует огромная нормативная база, так или иначе применимая к правовому обеспечению кадровой работы в системе муниципального управления.
Группы документов правового обеспечения:
- акты централизованного регулирования – Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ, постановления Правительства РФ, акты Министерств и ведомств;
- акты регионального регулирования – приказы, постановления, положения органов власти регионального и местного самоуправления;
- акты локального регулирования – приказы, положения, распоряжения руководителя организации по вопросам управления персоналом.
Виды правовых актов:
- нормативные акты – соглашения, генеральные, отраслевые (тарифные), специальные (региональные), коллективные и другие договоры и другие правовые акты, применяемые непосредственно в организации;
- ненормативные акты – это распоряжения и указания, которые могут издавать руководители служб кадрового обеспечения.
