1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
1.1 Понятие, признаки и место муниципального управления в системе публичной власти
Место муниципального управления в структуре публичного управле-ния, характер взаимоотношений с центральной администрацией, а также структура местного самоуправления в разных странах существенно отлича-ются. Конфигурация и механизм системы местного управления обусловлены влиянием различных факторов: традициями, историей, культурой, размера-ми территорий, формой государственного устройства и т.д.
Эффективность государственного управления во многом зависит от распределения властных полномочий между центром и периферией, способ-ных обеспечить баланс интересов государства как целого, так и его частей, т.е. административно-территориальных единиц. Важным субъектом публич-ного управления является территориальная общность, осуществляющая местное самоуправление [12, с. 56]. Муниципальное управление тождествен-но местному самоуправлению как форма управления местной (муниципаль-ной) собственностью.
Муниципальное управление – это самостоятельный вид профессио-нальной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направ-ленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рам-ках, определенных законом [21,с.118].
При этом, принцип самоуправления – это правило, которым необхо-димо руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обеспечивает организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения.
Правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы, к которым относится РФ, является Европейская Хар-тия о местном самоуправлении.
В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении вы-деляют следующие основные принципы местного самоуправления:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
б) организационное обособление местного самоуправления, его орга-нов в системе местного самоуправления и взаимодействие с органами госу-дарственной власти в осуществлении общих задач и функций;
в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного само-управления его полномочиям;
г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле-ния перед населением;
д) многообразие организационных форм осуществления местного са-моуправления;
е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
з) гласность деятельности местного самоуправления;
и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного само-управления;
к) государственная гарантия местного самоуправления.
Предметом муниципального управления являются управленческие от-ношения, формы и методы, которые складываются в процессе муниципаль-ного управления. Совместная деятельность людей создает систему отноше-ний, вызывающую необходимость сформировать определенный механизм для организации совместной деятельности, поскольку интересы отдельной личности постоянно пересекаются с групповыми интересами. Взаимодей-ствие этих интересов требует установления механизма взаимоотношений между людьми.
По мере расширения хозяйственной жизни муниципального образова-ния усложняются отношения между людьми, изменяются соотношения между частными и общественными интересами. Все это требует разработки более эффективных форм и способов организации и рационализации усложненных связей. Для регулирования этих процессов создаются общественные институ-ты, выполняющие функции координации и контроля в сферах:
- организации хозяйства и жизни населения;
- создания властных структур для регулирования процессов само-управления.
Муниципальная власть на основе нормативных правовых актов регу-лирует отношения элементов процесса самоуправления (людей, частных и общественных интересов). Усложнение общественных отношений в процессе социально-экономического развития муниципального образования носит циклический характер. Цикличность данного процесса связана с природой хозяйственной жизни, так как для достижения определенного благополучия необходимы ресурсы и инвестиции, которые у разных предприятий, отрас-лей и территорий неодинаковы. Поэтому система управления государством в целом и хозяйственными системами, в частности, зависит от вида и типа хо-зяйства.
Главная цель муниципального управления – повышение уровня жизне-обеспечения населения муниципального образования. Для этого муници-пальное управление решает следующие задачи:
- создание социальной инфраструктуры;
- стабилизация экономики;
- регулирование социально-экономических процессов;
- развитие региональных и межрегиональных связей;
- поддержание экологической безопасности;
- сохранение единого экономического пространства.
Для решения этих задач формируется система муниципального управ-ления, которая [24, с.98]:
- контролирует использование природных ресурсов муниципального образования;
- охраняет природу;
- осуществляет санитарный надзор;
- организует жилищно-коммунальное обслуживание населения;
- создает социальную инфраструктуру;
- обеспечивает жизнедеятельность и занятость населения;
- обеспечивает финансово-экономическую самостоятельность и т. д.
Для достижения поставленных целей и решения вышеперечисленных задач необходимо использовать систему методов управления. На практике применяется множество методов управления, различных по своему содержа-нию (в зависимости от того, какие отношения управления они выражают), назначению (средством реализации каких законов они являются), по связям с мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражают), по формам при-менения (единоличные, коллегиальные, коллективные) и другим признакам.
Муниципальное управление как современная, наиболее целесообразная система управления, пришедшая в условиях становления рыночных отноше-ний в России на смену долголетней командно-административной системе управления. Основные командно-распорядительные функции, характерные для прежней системы управления, подавляли инициативу и демократию на местах.
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. К ним относятся следующие [30].
1. Обеспечение участия населения в управлении и решении вопросов местного значения.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми сред-ствами местного самоуправления.
3. Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования.
4. Обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.
5. Охрана общественного порядка на территории муниципального об-разования.
6. Защита интересов и прав местного самоуправления.
На сегодняшний день можно выделить следующие отличия местного самоуправления и государственного управления:
- система местного самоуправления занимает особое место в государ-стве в силу своей общественно-государственной природы, при этом, система местного самоуправления осуществляет связь между государством и населе-нием, а также между государством и мелким собственником;
- органы государственной власти ведают теми делами, которые пред-ставляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, права и свободы человека и гражданина и т. п.), а местное самоуправление занимается реализацией об-щих интересов территориальных коллективов (общее образование, здраво-охранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и т. п.).
Сформулируем основные отличия местного самоуправления от госу-дарственного управления, которые определил Л. А. Велихов [32, с. 115].
1. Самоуправление в отличие от государственной власти – власть под-законная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.
2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения).
3. Для реализации полномочий местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.
4. Самоуправление – власть, требующая обязательного наличия пред-ставительства населения, то есть она выборная. Особенность положения местного самоуправления в государстве – двойственность, определяет и осо-бенности муниципального хозяйства.
На одной самоуправляющейся территории обычно действует система органов местного самоуправления: представительный коллегиальный орган (совет), отраслевые и функциональные комитеты совета, коллегиальный ис-полнительный орган (исполнительный комитет), глава исполнительного ап-парата (мэр), отраслевые и функциональные исполнительные департаменты, отделы, бюро, службы.
В законодательстве зарубежных стран существует множество класси-фикаций органов местного самоуправления. Основные из них – классифика-ции органов по их функциям, способу формирования, объему полномочий и порядку принятия решений.
С точки зрения выполняемых функций выделяются два вида органов местного самоуправления: представительные и исполнительные.
Представительными являются такие органы, как советы, собрания жи-телей и их представителей. Они выступают от имени населения соответству-ющей самоуправляющейся единицы и представляют интересы его различных социальных групп. Представительные органы обычно имеют решающие полномочия и считаются необходимым, неотъемлемым звеном системы мест-ного самоуправления.
Исполнительные органы призваны претворять в жизнь решения пред-ставительных учреждений. Прежде всего, это глава исполнительного аппара-та местного самоуправления – мэр, бургомистр, алькальд и т.д. В некоторых странах он может иметь также полномочия председателя соответствующего совета. В последние годы все шире распространяется система «совет – мене-джер», при которой функции руководителя исполнительной власти совет пе-редает профессиональному управленцу – менеджеру.
К исполнительным органам относятся также коллегиальные исполни-тельные органы: исполнительное бюро, постоянные или исполнительные ко-митеты, джунты. Они подчинены советам, координируют работу исполни-тельного аппарата местного самоуправления, в перерывах между сессиями советов могут исполнять некоторые полномочия представительных учрежде-ний. Исполняют решения местных советов также специализированные адми-нистративные органы, в которых работают муниципальные служащие, - де-партаменты, инспекции, службы, отделы.
Взаимоотношения между представительными и исполнительными ор-ганами в разных странах различны. В одних разделение властей на местном уровне не признается и представительные органы обладают всей полнотой власти, предоставленной местному самоуправлению.
В этом случае исполнительные органы подчинены представительным. В других странах проводится четкое разделение властей на местах. Там ис-полнительные органы обладают относительной самостоятельностью и могут успешно противостоять политике представительных учреждений.
В большинстве государств допускается многообразие форм местного самоуправления и присутствует как первый, так и второй вариант взаимоот-ношений представительных и исполнительных органов. Однако в подавля-ющем большинстве государств возобладала тенденция четкого разграниче-ния полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Первостепенной целью деятельности органов местного самоуправления является улучшение качества жизни населения соответствующей территории, а также её устойчивое развитие. При этом, большая часть проблем социаль-но- экономического развития страны территориально локализована именно на уровне муниципальных образований, что актуализирует вопросы теоре-тического и практического осмысления эффективности деятельности органов местного самоуправления. Но, прежде чем перейти к рассмотрению самой системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправле-ния, разберем отдельное понятие эффективности деятельности.
Эффективность деятельности органов местного самоуправления можно определить, как степень соответствия достигнутых результатов деятельности по решению вопросов местного значения поставленным целям и задачам. Это не только степень полноты и качества выполнения органами местного самоуправления своих функций, но и степень удовлетворенности потребно-стей самого населения [37, с.431]. С социальной точки зрения, под эффектив-ностью деятельности органов местного самоуправления также понимается соответствие достигнутых результатов деятельности органов местного само-управления основным социальным целям и потребностям населения.
1.2 Принципы и функции муниципального управления в России
Принципы муниципального управления – общие и частные – вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправ-ления. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции местной власти, способствуют сохранению преемственности в раз-витии институтов местного самоуправления [38, с.421].
Рассмотрим основные принципы системы муниципального управления, отраженные на рисунке 1.
Участие населения в процессах управления муниципальным образованием
Удовлетворение
потребностей населения
Государственная
гарантия
ПРИНЦИПЫ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Единоначалие и
коллегиальность
Законность
Комплексность
Гласность
Рисунок 1 – Комплекс базовых принципов системы
муниципального управления
1. Законность. Этот принцип выступает важнейшей гарантией муници-пального управления и является одним из основных конституционных прин-ципов российской государственности.
Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялись на основе и в рамках закона. Соблюдение за-конности в деятельности органов и должностных лиц системы муниципаль-ного управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. На практике для контроля за соблюдением законности принимаемых решений и действий прокурор или его заместители приносят протест на противореча-щий закону правовой акт органу или должностному лицу системы местного управления, которые издали этот нормативный правовой акт или обращают-ся в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (Гражданско-процессуальным кодексом, Арбитраж-но-процессуальным кодексом). Прокурор и его заместители имеют право присутствовать на заседаниях органов системы муниципального управления любого муниципального образования, участвовать в рассмотрении внесен-ных ими представлений и протестов.
Если устав муниципального образования противоречит Конституции РФ и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.
2. Единоначалие и коллегиальность. Сущность единоначалия заключа-ется в том, что руководители конкретного звена системы управления муни-ципальных образований пользуются правами единого руководства в реше-нии вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что органи-зация управления общественной жизнью муниципальных образований не-возможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса си-стемы муниципального управления воле одного лица – руководителя кон-кретного процесса муниципального управления.
Единоначалие как организационно-правовая форма руководящей дея-тельности относится ко всем звеньям и уровням системы муниципального управления.
В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятель-ности в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными пол-номочиями. Следовательно, сущность принципа состоит в том, что в процес-се управления сотрудники должны получать поручения от одного руководи-теля, но это не значит, что все решения должны приниматься на высшем уровне.
При последовательном укреплении единоначалия не следует недооце-нивать коллегиальность в процессе управления муниципальными образова-ниями.
Коллегиальность как организационная форма процесса управления муниципальным образованием необходима для обсуждения основных орга-низационных и социально-экономических вопросов развития муниципаль-ных образований. В то же время необходимы и единоличная ответствен-ность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать процесс выра-ботки и принятия важнейших управленческих решений по вопросам соци-ально-экономического развития муниципального образования.
Использование коллегиальных начал допускается при подготовке про-ектов по формированию органов местного самоуправления, выработке ре-шений по наиболее важным проблемам управления местной жизнью. Прак-тика показывает, что единоначальная деятельность главы местной админи-страции может сочетаться с работой коллегии при главе местной админи-страции. В состав коллегии, выполняющей совещательные функции, входят руководители структурных подразделений местной администрации или иные сотрудники.
Принцип коллегиальности требует кворума, необходимого для приня-тия решения и работы представительного органа. Этим принципом необхо-димо руководствоваться и на стадии подготовки проектов решений (привле-кать представителей заинтересованных предприятий, организаций, учрежде-ний), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным орга-ном. Для активного и конструктивного участия депутатов представительных органов в подготовке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом во-просу.
Соблюдение правильного соотношения между принципами коллеги-альности и единоначалия составляет одну из важнейших задач системы управления муниципальным образованием, от этого во многом зависит ее эффективность и действенность.
3. Гласность. Деятельность органов системы муниципального управле-ния должна быть открытой, население должно быть информировано о дея-тельности этих органов. Принцип гласности способствует демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а также поз-воляет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интере-сы, права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления.
Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности муниципальных органов дает возможность гражданам контролировать ра-боту муниципальных органов при решении вопросов местного значения. Эффективность такого контроля зависит от организации и работы муници-пальной информационной службы, а также от того, как созданы условия для деятельности средств массовой информации муниципального образования. Поэтому наиболее важные проекты социально-экономического развития му-ниципальных образований должны публиковаться для обсуждения их насе-лением.
4. Государственная гарантия. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управле-ния.
Следовательно, государство устанавливает правовые основы организа-ции деятельности муниципальных органов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной деятельности органов управления муниципальных образований, формирует механизм взаимодей-ствия муниципальных органов управления с органами государственной вла-сти. Конституция РФ обеспечивает судебную защиту прав муниципальных органов управления и устанавливает запрет на их ограничение.
Государство устанавливает ответственность за неисполнение или не-удовлетворительное исполнение решений, принятых путем прямого волеизъ-явления граждан, и решений органов управления муниципальных образова-ний.
На основании принципа государственной гарантии органы управления муниципальных образований обеспечивают условия для удовлетворения ос-новных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот принцип обеспечивает:
- формирование правовой основы системы органов управления муни-ципальных образований;
- организационно-методическую поддержку системы органов управле-ния муниципальных образований;
- формирование системы государственного контроля за деятельностью органов системы муниципального управления;
- формирование финансово-экономических основ муниципального управления;
- формирование и поддержку информационного обеспечения системы органов муниципального управления;
- создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки и переподготовки кадров для муниципального управления).
5. Участие населения в процессе управления муниципальным образо-ванием. Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управ-ления муниципальным образованием при участии населения, повышать ак-тивность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность.
Население участвует в обсуждении и решении государственных и об-щественных дел, в планировании социально-экономического развития муни-ципальных образований, в обсуждении и решении вопросов управления и использовании средств, предназначенных для социально-экономического развития, а также социально-культурных мероприятий муниципальных об-разований.
В практике муниципального управления существуют разнообразные формы участия населения в процессе управления муниципальным образова-нием: через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно и через советы, комиссии, конференции, референдумы и др., поэтому органы муниципального управления должны создать условия для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Устав муниципального образования регулирует процесс участия насе-ления в управлении муниципальным образованием следующими методами:
- через порядок отзыва выборных органов и должностных лиц местно-го самоуправления;
- через выражение недоверия населением выборным органам и долж-ностным лицам местного самоуправления;
- через досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Эффективность и активность участия населения в процессе решения проблем местного значения, а также контроль зависят от информированно-сти граждан о работе органов местного самоуправления и состояния муни-ципального хозяйства, а также от реализации принципа гласности муници-пальной деятельности.
6. Комплексность. Этот принцип обеспечивает условия эффективного изучения муниципального образования и разработки рекомендаций по управлению им. Он предполагает рассмотрение явлений в их связи и зависи-мости. Для этого используются исследования не только данной, но и других наук, изучающих эти же явления. Комплексное изучение явлений и процессов развития муниципального образования позволяет повышать эффективность местного хозяйства, решать социально-экономические проблемы развития муниципального образования, рационально использовать трудовые, матери-альные, финансовые, природные и другие ресурсы.
7. Удовлетворение потребностей населения. Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения муници-пального образования и осуществляется через деятельность органов местно-го самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Происходит это посредством организации, содержания и разви-тия соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организа-ций и служб.
Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетво-рение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению му-ниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государ-ственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов Рос-сийской Федерации.
Принцип удовлетворения основных потребностей населения обязывает органы муниципального управления создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий; со-здавать условия для обеспечения населения услугами торговли, обществен-ного питания и бытового обслуживания; заботиться о санитарном обслужи-вании населения, осуществлять социальную поддержку и содействие занято-сти населения, соблюдать меры противопожарной безопасности в муници-пальном образовании; развивать сеть дошкольного, внешкольного и основ-ного общего и дополнительного образования; организовывать электро-, теп-ло-, газо- и водоснабжение, транспортное обслуживание населения.
Функционирование системы муниципального управления, основанной на вышеперечисленных принципах, способствует эффективности и конкурен-тоспособности деятельности муниципальных образований.
