ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ГЕРМАНИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ
1.1. История становления государственной службы Германии
Государственная служба Германии исторически развивалась на основе тех же принципов, что и в других западных странах. В целом в Германии процесс реформ не подчиняется какому-то единому государственному плану. Реформирование службы происходит преимущественно эволюционным путем.
Родина германского чиновничества - Пруссия. Тип прусского чиновника во многом сформировался в результате реформы Фридриха-Вильгельма I в 1728 г.
При нем чиновники, чаще всего, набирались из числа офицеров, а потому это были люди, привыкшие к армейской дисциплине, к безоговорочному выполнению приказов и лично преданные королю. Принцип преданности и верности был в то время основой отбора на государственную службу. Помимо преданности и исполнительности прусское офицерство и генетически связанное с ним чиновничество всегда отличались высокой степенью эффективности и честности. С другой же стороны для чиновничьей среды характерен низкий творческий потенциал и недоверие к демократии .
Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие на территории современной Германии, собственных систем государственной службы, сложившихся в отдельных землях, как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы .
Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии - ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).
Институт публичной службы в Германии получил довольно детальную регламентацию благодаря принятию ряда важных с юридической точки зрения документов. Они утверждались в период с 1957 по 1985 год. Среди указанных документов следует назвать:
-Закон о федеральных чиновниках, принятый 14 июля 1953 года (новая его редакция утверждена 27 февраля 1985 года);
-Закон об окладах федеральных служащих, вступивший в силу 27 июля 1957 года (изменения редакции к нему утверждены 3 декабря 1998 года);
-Рамочный закон о праве чиновников, действующий с 1 июля 1957 года (новая его версия вступила в юридическую силу с 27 февраля 1985 года) .
Весьма интересен по своему правовому содержанию Федеральный дисциплинарный устав. Он был принят в 1967 году и именно с тех пор на законодательном уровне были четко закреплены основные требования к государственным служащим Германии. Подобный правовой документ смог создать вместе с Положением о прохождении государственной службы (действует с 1978 года) прозрачный регламент функционирования публичной службы в стране.
В настоящее время в Германии, государственная служба, как понятие отсутствует. С конца 30-х годов 20 века используется понятие публичной службы. Под определением публичной службы в Германии понимают такую деятельность, которая направлена на выполнение управленческих задач государственного и социального значения. С научной точки зрения, для исполнения публичной службы привлекаются лица, профессиональная деятельность которых направлена на решение общественных и государственных задач .
Таким образом, государственная служба Германии исторически развивалась на основе тех же принципов, что и в других западных странах. В целом в Германии процесс реформ не подчиняется какому-то единому государственному плану. Реформирование службы происходит преимущественно эволюционным путем.
1.2. Система публичной (государственной) службы Германии
Особенностью системы государственной службы в Германии выступает сочетание политической и административной сфер. Институт чиновничества организуется на началах иерархической соподчиненности и представляет собой замкнутую касту под контролем вышестоящей администрации. Уровень организации публичной (государственной) службы в Германии можно охарактеризовать как очень высокий. Приняты нормативные акты, детально регламентирующие порядок приема на госслужбу и предъявляемые к госслужащим каждого уровня требования. Обеспечен высокий уровень ответственности госслужащих. Кроме того, четко контролируется профессиональное развитие госслужащих.
Публичным служащим гарантируются по Конституции достойное содержание, а также социальное обеспечение.
Государственная служба в Германии рассматривается, прежде всего, в качестве публично-правового института. Вообще, в странах Европейского Союза понимание института публичной службы тесно связано с представлениями о сущности самого государства, определяется существующей системой государственной власти и зависит от роли и значения государственно-административной деятельности в развитии общества .
Можно выделить два основных подхода к сущности публичной службы.
В рамках первого публичная служба – это институт власти, элемент политической структуры; государственная служба выступает как механизм реализации властных полномочий государственных органов.
В рамках второго подхода подчеркивается социальная природа государственной службы, ее роль как социального института, основной функцией которого является организация жизнедеятельности общества.
Понятием «публичная служба» охватываются следующие лица: чиновники, служащие и рабочие. В качестве критерия разделения выступает правовая форма назначения каждого из указанных лиц.
Государственная (публичная) служба большинства государств-членов ЕС, в том числе и Германии, характеризуется следующими признаками :
1) субординационной организацией системы государственной службы, детальной нормативной регламентацией компетенции каждого из уровней государственной службы;
2) «закрытой» системой подбора кадров;
3) высоким правовым и социальным статусом госслужащих, при котором стаж госслужбы и занимаемая должность напрямую влияют на должностной рост, заработную плату и льготы;
4) сложной процедурой увольнения госслужащих.
Государственная служба в Германии – это сугубо профессиональная деятельность, суть которой состоит в том, чтобы выполнять возложенную на нее работу согласно профессиональной компетентности. При этом все действия должны осуществляться в строгом соответствии с нормативными актами, утвержденными на законодательном уровне.
Немалую роль на деятельность государственной службы оказывают и некоторые политические партии, имеющие в
Германии немалое влияние. Благодаря их «воли» во многих случаях принимаются важные кадровые вопросы касательно назначения на высокие посты современной государственной службы ФРГ влиятельных чиновников. Поэтому от их политических назначений во многом может меняться стратегия развития определенных направлений во всей стране. Институт политических назначений в ФРГ процветает, тут активно действуют принципы так называемого партийного патронажа.
В Германии существуют четыре уровня государственной службы: нижний, средний, повышенный и высший. В пределах каждого уровня присваиваются ранги. В органах государственной власти для чиновников устанавливается 16 рангов (A1 – A16). При этом в каждой должностной группе предусматривается увеличение окладов чиновников в зависимости от служебного стажа.
Помимо чиновников в Федеративной Республике Германия к категории публичных служащих относят судей, профессиональных солдат и солдат, проходящих службу по контракту. Связь публичных служащих с государством рассматривается как публично-правовые отношения, а связь с рабочими на службе юридического лица публичного права - как частноправовые .
Немецкий чиновник обладает пожизненным статусом и является представителем особого сословия. Специальную группу публичных служащих составляют политические и почетные чиновники. Особенность статуса политических чиновников (к ним относят статс-секретари в федеральных министерствах, руководителей отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, государственных советников и др.) заключается в том, что срок их полномочий напрямую зависит от срока полномочий правительства или отдельного министра, поскольку они работают над конкретной политической программой.
В результате в случае смены политической платформы освобождаются места для прихода новых чиновников. К институту почетных чиновников относятся лица, имеющие гражданскую профессию (например, присяжные, выборные консулы), их назначают на почетные должности без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение.
Единство государственной службы в Германии обеспечивают:
– общая для всех ее уровней и видов система званий, чинов, рангов;
– единые правила прохождения службы;
– единые установленные права, обязанности, ограничения и гарантии, пенсионное обеспечение и оплата труда .
Общее руководство госслужбой в Германии осуществляет Федеральный комитет по кадрам, состоящий из семи постоянных и семи замещаемых членов.
Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. При поступлении на государственную службу действует ряд общих требований.
Основными требованиями, которые предъявляются к государственным служащим в Германии, являются: наличие профессионального образования и прохождение специальной предварительной подготовки (ее вид и длительность определяются в зависимости от уровня служебного положения).
Следует особо отметить отдельные немецкие методы формирования и повышения квалификации государственных служащих :
1. Обязательное обучение для определенных категорий сотрудников. К ним относятся молодые сотрудники, трудовой опыт которых меньше двух лет. Это делается для того, чтобы интегрировать их в структуру государственной службы в целом и того органа управления государством, где они работают на данный момент. Они должны получать именно те знания, которые пригодятся им в будущем для квалифицированного исполнения своих обязанностей. Также они должны не только научиться формировать системное видение проблемы и ее решение, но и развить в себе навыки коммуникации и работы в команде.
2. Постоянное обучение для исполнения своих обязанностей и подъема по карьерной лестнице. Для этого может организовываться сдача экзаменов по обязательным и дополнительным предметам.
3. Гибкость учебной программы в процессе подготовки и повышения уровня подготовленности государственного служащего. Блочно-модульные программы помогают сформировывать именно тот план учебы, который будет подходить требованиям текущего периода и эффективно решать поставленные задачи.
Вместе с тем, на эффективность исполнения функций государства определенными гражданами в Германии влияют не только вышеперечисленные формальные принципы.
Применяются также неформальные методы, среди которых можно выделить :
1. Регулярное активное вмешательство общества в деятельность государственных служащих. Общество может спокойно высказать свое мнение насчет приемлемой или неприемлемой деятельности какого-либо служащего.
2. Репутационный контроль. Статус и репутация государственного служащего играет большую роль после ухода из политики или службы. Они могут быть использованы в качестве существенного общественного капитала, который вполне может быть востребован.
3. Существование референтных групп. Государственный служащий может взять пример с действий какого-либо лица, имеющего авторитет, или же соотнести свои действия с предполагаемой оценкой подобной группы.
Госслужащие обязаны соблюдать ряд специальных ограничений, установленных для них в законодательстве. Одной из форм контроля над государственными служащими является подробная регламентация оснований и видов ответственности государственных служащих за нарушение законодательства о государственной службе. Государственные служащие подлежат дисциплинарной, гражданско-правовой и уголовной ответственности.
Прекращение служебных отношений возможно: вследствие увольнения; отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям; при уходе на пенсию.
Таким образом, особенностью системы государственной службы в Германии выступает сочетание политической и административной сфер. Институт чиновничества организуется на началах иерархической соподчиненности и представляет собой замкнутую касту под контролем вышестоящей администрации.
Уровень организации публичной (государственной) службы в Германии можно охарактеризовать как очень высокий. Приняты нормативные акты, детально регламентирующие порядок приема на госслужбу и предъявляемые к госслужащим каждого уровня требования. Обеспечен высокий уровень ответственности госслужащих. Кроме того, четко контролируется профессиональное развитие госслужащих. ?
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ГЕРМАНИИ
2.1. Законодательство о государственной службе Германии
Публичная служба в Германии имеет широкое законодательное закрепление и регулируется такими нормативно-правовыми актами, как Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland (Основной закон ФРГ) 1949 г.; Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (рамочный закон о правовом положении государственных служащих) от 1 июля 1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями; Bundesbeamtengesetz (BBG) — Beamtengesetz (федеральный закон о гражданской службе) от 14 июля 1953 г. в новой редакции от 31 марта 1999 г. с последующими изменениями и дополнениями, а также другими законодательными актами федерального и местного значения, например федеральным законом об унификации права 1957 г. в новой редакции 1985 г., который был принят для урегулирования статуса земельного чиновника .
