Глава 1. Теоретические аспекты государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов
1.1. Сущность и роль государственно-частного партнерства в условиях рыночной экономики
В научной литературе существует ряд определений государственно-частного партнерства, которые рассматривают различные стороны данного явления, в том числе его цель, ожидаемые результаты. Например, В.Г. Варнавский, отмечает, что государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности .
Поскольку это - партнерство, то оно должно осуществляться на взаимовыгодных условиях. Для государства выгода состоит в привлечении средств частного инвестора для реализации функций, которые традиционно закреплены за государством, а иногда и в передаче части этих функций своему партнеру, конечно, при условии распределения рисков. Для инвестора выгода заключается в возможности заработать, предоставляя эти услуги. Это также передача части функций, которые традиционно закреплены за государством частному инвестору, партнеру за определенное вознаграждение.
В целом, под термином Public-Private Рагtnershiр или «государственно-частное партнерство» (ГЧП) обычно понимается особая форма взаимодействия бизнеса и государства. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы такого сотрудничества существенно отличаются в зависимости от национальных особенностей рыночных отношений и правовых систем. Государственно-частное партнерство - сложный как с организационной, так и с финансовой и правовой точки зрения институт. Он включает в себя многосторонние соглашения, распределение рисков, анализ коммерческих перспектив и индивидуальные схемы финансирования и юридического воплощения.
Согласно же федеральному закону №224-ФЗ от 13.07.2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества;
Экономическая модель ГЧП в основном базируется на следующих принципах:
1. Стремление частного сектора получить прибыль;
2. Поиск государственным сектором путей для привлечения внебюджетных инвестиций, которые позволят реализовать общественно
В настоящее время в Российской Федерации государственно-частное партнерство рассматривается как важный инструмент для привлечения отечественного и иностранного частного капитала, необходимого для удовлетворения потребностей инфраструктуры. Ответственность за развитие инфраструктуры транспорта, городского хозяйства, социальной сферы несут органы государственного и муниципального управления. Развитие объектов, которые являются составными этой инфраструктуры, всегда связано с высокими затратами: размеры финансирования выходят за пределы возможностей региональных и городских бюджетов. Эти проблемы необходимо решить, ведь развитие инфраструктуры напрямую обеспечивает экономический рост. Важным также является вопрос качества предоставления государственных услуг. Поэтому для решения своих задач власть привлекает частный бизнес и вступает с ним в партнерские отношения. Для предпринимателей партнерство с властью означает снижение долгосрочных рисков ведения бизнеса .
Итак, главной целью государственно-частного партнерства является объединение государственных и частных ресурсов с целью их эффективного использования и достижения максимальной выгоды от совместной деятельности для всех сторон партнерства, а также решение задач, поставленных перед государством и частным сектором. Для каждой стороны выгода от ГЧП может быть своя. Так, для государства такое партнерство может быть инструментом для привлечения внебюджетных средств, получения существенного социально-значимого эффекта, снижения безработицы, улучшения уровня экономических показателей и тому подобное.
Частный сектор может решить такие задачи, как извлечение прибыли от совместной деятельности с государством, получение доступа к объектам, которые принадлежат государству, или получение других выгод - льгот, бюджетных средств для развития бизнеса, преодоление барьеров для выхода на рынки услуг (работ) и др. Также для бизнеса одним из основных стимулов является отдача на вложенный капитал или рентабельность инвестиций и гарантий возврата вложенного капитала.
Основные преимущества внедрения и реализации механизмов государственно-частного партнерства в реализации инфраструктурных проектов и в вопросах их финансирования приведены в табл. 1.
государственный частный партнерство строительство
Таблица 1.
Преимущества государственно-частного партнерства в сфере финансирования инфраструктурных проектов
Преимущества для государства и региона Преимущества для бизнеса:
• Повышение бюджетной и социально-экономической действенности реализации инновационных проектов в сфере инфраструктурного оебспечения;
• использование приватных финансовых вложений для реализации инфраструктурных проектов;
• уменьшение социально-экономических рисков при проведении крупных инновационных проектов;
• использование управленческого и интеллектуального капитала приватного сектора;
• снижение бюджетных затрат на реализацию инфраструктурных проектов. • Протекционизм и содействие правительства в реализации масштабных инновационно-инвестиционных проектов с высокими экономическими результатами и существенными социально-экономическими рисками;
• государственные и муниципальные гарантии для инвестиционных проектов и возможности их совместного финансирования;
• возможность привлечения субсидий и других финансовых инструментов для долгосрочного инвестирования;
• долевое участие и долевая ответственность за реализацию проектов.
Однако иногда достижение основной цели государственно-частного партнерства оказывается затруднено расхождением векторов интересов частного сектора и государства. Государство уделяет значительное внимание фискальной функции, забывая о других. Бизнес-сообщество стремится завладеть активами государства, получить преференции, найти подходы по снижению налогов, провести лоббирование своих интересов, не давая взамен ничего существенного со своей стороны в развитие государства.
Развитие ГЧП как механизма активизации инвестиционной деятельности и привлечения частных инвестиций в стратегически важные для государства сферы возможно только при условии, что будет обеспечен баланс интересов государства и частного инвестора. Правовая форма осуществления ГЧП должна обеспечить для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в государственную собственность и реализовать основную цель проекта, то есть развивать ту сферу, которая стратегически важна для государства. Для этого государство должно воспринимать частного инвестора как равноправного партнера. Требуя от него выполнения предусмотренных соглашением обязательств, государство, со своей стороны, гарантировать выполнение собственных обязательств в полном объеме.
Проекты ГЧП представляют собой не просто вложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих прав партнеров. Во-первых, государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем выполняет не только целеполагающую, но и контрольную функции. Во-вторых, выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Наконец, частный партнер, как любой предприниматель, имеет целью максимизацию прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента реализованных государством общественных) интересов между партнерами вполне уместен и даже необходим торг о возможном распределении возникающих рисков, о характере делегированных полномочий и условиях их передачи и использования.
Проекты ГЧП облегчают выход на мировые рынки капиталов, стимулируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются местные рынки капитала, товаров и услуг.
Необходимым условием эффективного развития ГЧП является формирование общей благоприятной среды для бизнеса, что предусматривает улучшение инвестиционного климата, налогового окружения и регуляторной среды. То есть, можно говорить о существенном влиянии государственно-частного партнерства на поступление инвестиций и движение капитала в соответствующих отраслях, на развитие инфраструктуры в регионах, внедрение новых технологий, методов управления и организации партнерства. Партнерство государства с частным сектором является ключевым компонентом новой инновационной политики, поскольку, при правильной организации оно обеспечивает получение более широких преимуществ от вложений в государственные программы, создавая благоприятные предпосылки для устойчивого инновационного развития, и является стратегическим фактором экономического роста.
1.2. Формы и виды государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство дает возможность развивать социальную и производственную инфраструктуру на местном уровне и является эффективным средством привлечения инвестиций в отрасли, которые нуждаются в дополнительных средствах. Исходя из этого, предполагается, что каждый из участников государственно-частного партнерства должен обеспечить свой вклад в общий проект. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут предоставлять материальные ресурсы, создавать налоговые и другие льготные условия, обеспечивать более качественные услуги, выполняя административно-контрольные функции. Частный партнер обеспечивает дополнительные финансовые ресурсы, профессиональное управление, новейшие технологии, новаторские способности и эффективность методов работы.
В ходе реализации партнерства возникает ряд проблем по согласованию интересов сторон и соблюдением установленных правил. В связи с этим выделяют три формы взаимодействия государства и частного сектора :
1) традиционная - государство привлекает бизнес к совместному решению проблем обслуживания потребностей общества на основе партнерства;
2) инвестиционная - совместное инвестирование преимущественно в инфраструктурные проекты. Эта форма взаимодействия имеет стратегическую направленность, основной целью является стимулирование экономического роста;
3) научно-образовательная - новые направления развития в национальном, международном и глобальном масштабах в условиях глобализации производства и интернационализации капитала.
Кроме того, анализ отечественного и международного опыта государственно-частного партнерства позволяет структурировать взаимодействие государства и бизнеса по трем векторам:
1) Функциональный вектор - развитие государственно-частного партнерства в отраслях, которые определяют доступ предприятий к факторам производства и рынков;
2) Отраслевой вектор - государственно-частное партнерство в отдельных отраслях на основе смешанных форм собственности, кооперации государственных и частных компаний, заключения отраслевых соглашений;
3) Регионально-муниципальный вектор - государственно-частное партнерство по развитию отдельных территориальных производственных сегментов, региональных рынков труда, территориальной и коммунальной инфраструктуры и др.
Последние десятилетия обогатили практику государственно-частного партнерства многообразием форм и механизмов сотрудничества государства и бизнеса, которые дифференцируются в зависимости от инвестиционных обязательств сторон, распределения полномочий и рисков, передачи прав собственности или управления от государства к частному партнеру после реализации проекта ГЧП.
Анализ мирового опыта в реализации проектов с применением механизмов ГЧП позволяет выделить базовые модели (формы) партнерства с присущим каждой из них специфическим соотношением форм организации, финансирования и кооперации (табл. 2). Выбор модели ГЧП осуществляется в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.
Таблица 2.
Основные модели государственно-частного партнерства
Модель Сфера использования Собственность Управление Финансирование
Модель контракта Предоставление общественных услуг, поставка продукции для государственных нужд Государственная/ частная Частное Частное
Модель лизинга Аренда частным сектором государственных сооружений, производственного оборудования Государственная Частное / государственное Частное / государственное
Модель договора о распределении продукции Разведка, добыча сырья за счет частных средств с последующим распределением продукции Государственная Частное Частное
Модель кооперации Создание совместных государственно-частных предприятий, принятие решений с учетом взносов каждой стороны Государственная/ частная Частное / государственное Частное / государственное
Модель концессии Осуществление крупных, капиталоемких проектов Государственная Частное / государственное Частное
Анализ действующей практики позволяет выделить четыре возможных типа взаимодействия частного капитала и органов власти в проектах государственно-частного партнерства (рис. 1).
Рисунок 1 – Типы взаимодействия государства и частного бизнеса в инвестиционной сфере
Значительный потенциал повышения эффективности проектов государственно-частного партнерства (в частности, концессий и государственных контрактов) заложен в конкурсном принципе отбора участников. Процедура отбора претендентов связана для государства с решением многих непростых проблем. Так, государство обязано провести всесторонний экономический анализ всех заявок, особенно в случае проведения торгов по концессии.
Для оценки информации, содержащейся в заявках, необходимо привлекать независимых компетентных консультантов и экспертов (организации и физические лица). Конкурсы и торги должны быть открытыми, с как можно большим количеством участников. При этом государство обязано исключить монопольное, а нередко и коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных компаний-претендентов. Преимущества при отборе претендентов зависят от основной цели государства как публичной власти. Если целью является сокращение государственных расходов, то на первый план выдвигаются финансовые критерии (например, предложение высокой цены за концессию или, наоборот, низкий уровень необходимых субсидий). Если главным требованием к проекту партнерства является улучшение обслуживания населения, то в качестве основных критериев могут выступать показатели качества производимых работ и, возможно, более низкие тарифы за услуги. В число важных для государства критериев отбора могут также включаться показатели безопасности, охраны окружающей среды.
Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между государством и частным бизнесом накоплен в так называемых «секторах общественных услуг» (в частности в инфраструктурных отраслях). Именно в этих отраслях исторически сложились традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору. Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем в целом и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в государственной собственности. Однако, с другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям.
Процесс выбора оптимальной формы государственно-частного партнерства для конкретного инфраструктурного проекта предусматривает анализ особенностей каждой из форм, приведенных в таблице 3.
Применение механизмов государственно-частного партнерства для инфраструктурных проектов, особенно относящихся к субъектам естественных монополий, позволяет обеспечить повышение эффективности функционирования таких проектов, однако принадлежность большинства таких объектов к социально важным отраслям национального хозяйства требует основательного исследования необходимости определенного влияния органов государственной власти и органов местного самоуправления на их функционирование.
Обеспечение выбора оптимальной формы государственно-частного партнерства в каждом отдельном случае требует применения индивидуального подхода в процессе осуществления анализа имеющихся характеристик и потребностей проекта, а также исследования способности каждой из форм государственно-частного партнерства решить проблемы, влияющие на реализацию данного инфраструктурного проекта. Кроме того, дополнительного исследования требует способность различных форм государственно-частного партнерства повлиять на внешнюю среду, в которой функционирует определенный проект, а также их взаимосвязь с временностью или постоянством естественной монополии, что может повлиять на выбор оптимальной формы государственно-частного партнерства с учетом временного промежутка ее внедрения.
1.3. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства
В мировой практике существует множество примеров эффективного взаимодействия государственного и частного секторов в процессе реализации социально-экономических задач. В Европе первые прецеденты заключения соглашений государственно-частного партнерства воспринимались как одноразовые акции, которые не повторялись после улучшения финансового положения органов власти. Однако В 1992 г. Консервативное правительство Дж. Мейджора в Великобритании и Северной Ирландии ввело Инициативу частного финансирования (Private Finance Initiative), которая стала первой систематизированной программой, направленной на внедрение государственно-частного партнерства.
Изначально государственно-частное партнерство базировалось на концессионных договорах, согласно которым пользователь был покупателем услуги, а частный сектор - ее поставщиком. Применение государственно-частного партнерства все больше было сосредоточено на предоставлении услуг для социальной инфраструктуры, такой как школы, больницы, тюрьмы. В этом случае правительство, государственный сектор выступали покупателем услуги.
В настоящее время программу Великобритании можно считать зрелой: подписано более 900 проектов, многие из которых реализуются в сфере социальной инфраструктуры. Это отражает приоритеты правительства, которое пытается решить очень серьезную проблему загрузки банков, в частности в области медицины и образования, а также в транспортном секторе, в учреждениях исполнения наказаний, в сфере обработки отходов, в военном секторе и в секторе жилищно-социального найма. Большинство этих проектов осуществляется органами местной власти. В результате из 100 проектов, функционирующих в Объединенном королевстве на основе ГЧП, в 80-90% случаях уровень их выполнения является удовлетворительным.
Анализ британской практики показал, что государственно-частное партнерство является результативным в среде со стабильной политикой. Очень важно, чтобы государственный сектор был неизменным и четко определил то, чего он хочет. Выявлено, что государственно-частное партнерство не очень хорошо работает на небольших проектах, поскольку сложность и операционные расходы относительно высокие. В целом государственно-частное партнерство имеет огромное значение для повышения стандартов предоставления услуг государственным сектором Великобритании.
Интересен опыт реализации государственно-частного партнерства во Франции. Эта страна имеет значительную практику государственно-частного взаимодействия в сфере инфраструктуры, но в основном в форме концессий. Правовая база здесь была стабильной и очень слабой. Государственный сектор инициировал развитие государственно-частного партнерства, были приняты новые формы партнерских контрактов, по которым, в частности, построены медицинские заведения, полицейские участки и другие учреждения.
В 2004 гг. во Франции был принят закон о государственно-частном партнерстве. Существуют различные подходы к выбору формы собственности между полностью государственным или общим с частным сектором предприятием. Во Франции выбор сделан таким образом, что теперь государственно-частное партнерство является лучшей структурой, которая предоставляет административные услуги. Команда, которая этим занимается, выполняет три задачи: предоставление информации, оказание поддержки и помощи в подготовке и подписании договоров о партнерстве. Кроме того, она осуществляет оценку, что является обязательным условием для определенных проектов, но для местной власти это альтернативный вариант.
Независимость местной власти во Франции означает, что национальное правительство не может требовать проводить оценку качества работы. В стране функционируют 77 комитетов управления, в состав которых входят заинтересованные непрофессиональные лица. Комитеты вносят предложения по дальнейшему развитию нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства. Издано «Руководство пользователя», в котором рассмотрены основные механизмы государственно-частного партнерства, схемы, формы, информация по финансированию бюджета. Проводится оценка проектов совместно с государственным департаментом. Определяется эффективность и результативность расходования средств. Важное место отводится рекламе проектов. На современном этапе во Франции внедряется 50 проектов на сумму 8 млрд. евро и 23 проекта на сумму 1,5 млрд. евро. Одной из особенностей партнерства во Франции является поддержание баланса между государственными большими и малыми проектами, которые внедряет местная власть. Основной сферой внедрения государственно-частного партнерства в стране являются концессии на строительство автомагистралей и на водоснабжение.
