ГЛАВА 1
ПРАВО НА ЗАБАСТОВКУ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
1.1 Общая характеристика конституционного права на забастовку
Государство создает условия для полной занятости населения. В случае незанятости лица по не зависящим от него причинам ему гарантируется обучение новым специальностям и повышение квалификации с учетом общественных потребностей, а также пособие по безработице в соответствии с законом. В соответствии со статьей 41 Конституции Республики Беларусь, гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также на здоровые и безопасные условия труда. Граждане имеют право на защиту своих экономических и социальных интересов, включая право на объединение в профессиональные союзы, заключение коллективных договоров (соглашений) и право на забастовку [7].
Принудительный труд запрещается, кроме работы или службы, определяемой приговором суда или в соответствии с законом о чрезвычайном и военном положении [8, с. 289].
Нужно сказать, что правовое регулирование коллективных трудовых споров появилось с принятием Закона СССР от 9 октября 1989 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» и его новой редакции от 20 мая 1991 г. Названный закон впервые установил возможность разрешения коллективных трудовых споров при помощи забастовки в том случае, если все примирительные процедуры не устранили причины конфликта. В нем в ст. 9 были перечислены основания для признания забастовок незаконными, а в ст. 12 названы случаи, когда прекращение работы, как средства разрешения коллективного трудового спора, не допускалось.
Действующая Конституция пошла в этом вопросе дальше и закрепила право на забастовку. Международно-правовыми актами о правах человека регламентация права на забастовку отнесена к сфере внутреннего законодательства. Сказанное означает, что законодатель вправе определять, когда и при каких условиях такой способ разрешения спора возможен, а когда он недопустим. В данном случае подразумевается обязанность законодателя при регулировании порядка проведения забастовок осуществлять необходимое согласование между защитой профессиональных интересов, средством которых она является, и соблюдением общественных интересов, которым ею может быть причинен ущерб или нарушены права других граждан [13, с. 321].
В законодательстве государств СНГ забастовка рассматривается как прекращения работы, под которым понимается невыход на работу, неисполнение трудовых обязанностей.
Трудовой кодекс Российской Федерации и ТК дают иную, отличную от принятой в других государствах СНГ, трактовку забастовки как отказа работников от выполнения трудовых обязанностей полностью или частично, т.е. с остановками, замедленным темпом и т.п. Следовательно, для российского и белорусского законодателей важно не место нахождения работника во время забастовки (дома или на рабочем месте), а сам факт неисполнения (ненадлежащего исполнения) трудовых обязанностей. Одним из определяющих признаков понятия забастовки является ее целевая направленность.
В законодательстве государств СНГ забастовка обычно рассматривается как способ разрешения коллективного трудового спора (способ достижения работниками требований, отклоненных работодателем).
Исключение составляют ст. 78 Трудового кодекса Кыргызстана и ч. 1 ст. 14 Закона Республики Молдова, слишком обще определяющие целевую направленность забастовки – для защиты экономических и социальных интересов работников.
Помимо этого, в ч. 2 ст. 14 Трудового кодекса Республики Молдова отмечается, что забастовка не может преследовать политические цели. Согласно ч. 3 этой статьи не могут служить основанием для объявления забастовки расторжение трудового договора предприятием, принятие на работу на предприятие, перевод лица на другую работу. Иными словами, забастовка не может объявляться для разрешения разногласий, составляющих предмет индивидуального трудового спора [1, с. 128].
В соответствии со ст. 15 Трудового кодекса Республики Молдова не могут быть объявлены забастовки с целью изменения условий коллективного договора, ранее достигнутого соглашения или окончательного решения арбитражной комиссии о разрешении коллективного трудового спора [1, с. 128].
В российском, белорусском, казахском и украинском законодательстве отражен и такой признак забастовки, как ее временный характер. Однако конкретный срок ее продолжительности не определен. По Трудовому кодексу Республики Казахстан забастовка, например, может проводиться до удовлетворения работодателем требований трудового коллектива.
Для разрешения коллективных трудовых споров используются примирительные процедуры (примирительные комиссии, трудовой арбитраж, разрешение такого спора сторонами с участием посредника) и забастовка – временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично).
Важным признаком забастовки является добровольность участия в ней работников, ибо с ним связано признание забастовки незаконной.
Законодатели государств СНГ в основном занимают одинаковую позицию относительно порядка объявления забастовки. Решение об объявлении забастовки принимается на общем собрании (конференции) работников или членов профсоюзной организации, различие между ними состоит в предъявленных требованиях к количественному составу общего собрания (конференции), исполнение которых позволяет сделать вывод о правомочности собрания, и к кворуму, необходимому для принятия решения об объявлении забастовки.
Трудовыми кодексами Республик Беларусь, Кыргызстан и Таджикистан устанавливаются специальные требования к процедуре принятия решения - обязательное проведение тайного голосования.
В соответствии с белорусским, казахским, украинским законодательством работодатель (собственник или уполномоченный им орган, наниматель) обязан предупредить о забастовке поставщиков, потребителей, транспортные организации, местные органы самоуправления и другие заинтересованные организации [1, с. 23].
В ст. 13 Закона Республики Молдова содержится норма, обязывающая прекратить забастовку после ее объявления, если половина членов профсоюза или половина работников, объявивших забастовку, отказывается от ее проведения. В российском, казахском и украинском Законах имеются специальные статьи, предусматривающие полномочия органа, возглавляющего забастовку. Содержание этих статей, в основном, идентично. Вместе с тем в казахском Законе дополнительно предусмотрено право органа, возглавляющего забастовку, освещать ход рассмотрения требований трудового коллектива в средствах массовой информации (ст. 13). Согласно ст. 13 Закона Республики Казахстан орган, возглавляющий забастовку, вправе приостанавливать забастовку только с согласия трудового коллектива. Указанная статья казахского Закона заслуживает внимания. Поскольку решение о приостановке забастовки относится к числу принципиальных, то оно должно приниматься на собрании работников [1, с. 23]. Законодатели государств СНГ пристальное внимание уделяют проблеме признания забастовок незаконными.
Правовая регламентация незаконных забастовок в государствах СНГ осуществляется по однотипной схеме: определяются основания для признания забастовки незаконной; устанавливается перечень случаев, при наличии которых запрещается (ограничивается) проведение забастовок; предусматривается порядок признания забастовки незаконной.
Общепризнанным критерием неправомерности забастовки является объявление ее без соблюдения требований об обязательности прохождения примирительный процедур. В ст. 22 Закона Республики Украина в качестве самостоятельного критерия для признания забастовки незаконной указано также на проведение забастовки во время примирительных процедур.
Другим, достаточно распространенным критерием для признания забастовки незаконной является выдвижение политических требований, в частности, об изменении конституционного строя, о созыве, роспуске или изменении порядка деятельности государственных органов, отставке их руководителей. об изменении территориальной целостности государства (Законы Республик Казахстан, Украина, Закон Российской Федерации, Трудовой кодекс Кыргызстана) [1, с. 28].
В законодательстве государств СНГ содержится запрет на проведение забастовок, угрожающих жизни и здоровью людей. Кроме того, установлен запрет на проведение забастовок на непрерывно-действующих производствах, приостановка которых может привести к тяжелым и опасным последствиям (Закон Республики Молдова, Трудовой кодекс Кыргызстана) и в организациях ряда отраслей: железнодорожного и общественного городского транспорта, гражданской авиации, связи, энергетики. оборонных отраслей, в организациях, на которые возложено выполнение задач по обеспечению обороноспособности, правопорядка и безопасности государства (Законы Республик Казахстан, Молдова, Украина, Трудовой кодекс Кыргызстана).
В Российской Федерации отказались от действовавшего ранее прямого запрета на проведение забастовок в указанных отраслях ввиду лишения значительной части работников возможности реализовать свое конституционное право на забастовку. Общепринятым в государствах СНГ является требование каждого из Законов о немедленном исполнении решения суда о признании забастовки незаконной. Оно обязывает работников прекратить забастовку и приступить к работе не позднее следующего дня (суток) после вручения копии указанного решения суда органу, возглавляющему забастовку.
Общим для белорусского, молдавского, российского законов является допускаемая возможность отложить или приостановить забастовку. Однако различны случаи, которые служат для этого основанием, и органы, управомоченные на совершение соответствующих действий [14, с. 127].
Основанием для откладывания или приостановления забастовки в соответствии с ТК (ст. 393) служит реальная угроза национальной безопасности, общественному порядку, здоровью населения, правам и свободам других лиц, а также иные случаи, предусмотренные законодательством. Президенты Республики Беларусь предоставлено право отложить проведение забастовки или приостановить ее не более чем на трехмесячный срок.
Удачным завершением правового регулирования порядка проведения забастовок представляется ст. 394 ТК, в которой приведены все случаи, являющиеся основанием для прекращения забастовки: признание ее незаконной; получение письменного согласия нанимателя удовлетворить требования работников; принятие об этом решения общим собранием или конференцией; заключение письменного соглашения сторон о прекращении забастовки. Следует обратить внимание на особенность молдавского Закона, который не считает забастовку окончательным способом разрешения спора.
Преимуществом российского Закона по сравнению с законодательством государств СНГ является наличие в нем ст. 19, предусмотревшей специальную норму о запрещении локаута. В ней дается определение локаута, под которым понимается увольнение по инициативе работодателя работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки, а также содержится запрет на ликвидацию или реорганизацию организации, филиала, представительства в процессе урегулирования коллективного трудового спора [14, с. 127].
Забастовка – временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора.
Забастовка может проводиться не позднее трех месяцев со дня недостижения согласия между сторонами коллективного трудового спора по урегулированию коллективного трудового спора в примирительной комиссии, а если стороны обращались к посреднику или (и) в трудовой арбитраж - со дня недостижения согласия между сторонами коллективного трудового спора по урегулированию коллективного трудового спора с участием посредника или (и) несогласия с решением трудового арбитража, за исключением решения, которое носит для сторон обязательный характер.
Законом могут быть установлены ограничения реализации права на забастовку в той мере, в какой это необходимо в интересах национальной безопасности, общественного порядка, здоровья населения, прав и свобод других лиц.
Запрещается оказание материальной помощи участникам забастовки за счет средств политических партий, движений, иных общественных объединений, преследующих политические цели, а также иностранных юридических и физических лиц [18, с. 116].
Трудовой арбитраж является временно действующим органом, создаваемым по соглашению между нанимателем (нанимателями, объединениями нанимателей) и работниками в лице их представительных органов (далее – стороны) в целях разрешения коллективного трудового спора.
О создании трудового арбитража наниматель обязан в трехдневный срок уведомить Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты [10].
В соответствии с Постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 10.10.2013г., № 101 «Об утверждении Инструкции о порядке учета возникших коллективных трудовых споров и созданных трудовых арбитражей», учет возникших коллективных трудовых споров и созданных трудовых арбитражей осуществляется Департаментом государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь (далее – Департамент) в целях анализа результатов рассмотрения коллективных трудовых споров: примирительной комиссией; с участием посредника; в трудовом арбитраже [11].
Конституционное право на забастовку не является абсолютным. Оно может ограничиваться законом в той мере, в какой это необходимо в интересах национальной безопасности, общественного порядка, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Реализация права на забастовку не должна преследовать политических целей. Законодатель предусмотрел запрет на оказание материальной помощи участникам забастовки за счет политических партий, движений, иных общественных объединений, преследующих политические цели, а также иностранных физических и юридических лиц.
С экономической точки зрения забастовка наносит материальный ущерб собственнику, производству и даже государству в целом, а также непосредственно самим работникам, принимающим участие в забастовке. В первую очередь от несвоевременного прекращения работы собственник предприятия несет реальный ущерб и упущенную выгоду. Приостановка работы и снижение продуктивности производства может привести к сбою поставок продукции, выполнения услуг, что может привести к мероприятиям выражения общественного мнения вплоть до волнения масс.
Забастовка наносит экономический ущерб всему обществу. Одновременно забастовка наносит материальный вред самим работникам, принимающим участие в забастовке: в связи с непредвиденным простоем уменьшается производительность предприятия, что влияет на оплату труда, а также ухудшаются социальные отношения в трудовом коллективе, нарушается социальное партнерство.
С социальной точки зрения забастовка – конфликт, столкновение интересов работника и работодателя. В ходе забастовки работники и работодатели противопоставляют интересы друг друга и становятся противоборствующими сторонами [2, с. 116].
Таким образом, забастовка – явление негативное с экономической и социальной сторон. Однако, если забастовка разрешает тлеющий социальный конфликт, она может иметь позитивное значение для трудового коллектива. Разрешение функционального конфликта улучшает производственные и социальные отношения в коллективе. Следовательно, забастовка может иметь не только отрицательное, но и положительное значение. Для этого необходима детальная регламентация отношений в ходе забастовки нормами права с учетом интересов сторон коллективного трудового спора.
Право на забастовку является позитивным правом, так как оно установлено государственной властью и его предоставление или полный запрет зависит от формы правления и политического режима государства. В зависимости от сферы жизни общества, в которой право может быть реализовано право на забастовку является социально-экономическим, так как связано с деятельностью людей в производственной сфере и является формой защиты социальных и экономических прав работников. Право на забастовку в зависимости от времени нормативного закрепления отнесено к правам второго поколения. В качестве особенности этой категории прав выделяют допустимость рекомендательных, нестрогих формулировок, гарантии их реализации слабо развиты [19, с. 218].
Условия действенной защиты прав второго поколения (а именно социально-экономических) обязано обеспечить государство, предоставляя гражданам право на законные способы разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, а именно право на забастовку. В этой связи можно отметить право на забастовку является в законодательстве не самостоятельным, а обеспечительным, то есть предусмотренным для реализации другого конституционного социально-экономического права на трудовые споры. Международная Организация Труда (далее – МОТ) рассматривает право на забастовку в качестве меры реализации другого права трудящихся – права на объединения. Это объяснимо природой и процессом развития забастовочного движения, а также становлением права на забастовку. Помимо этого представляется, что право на участие в забастовке – индивидуальное право, потому что каждый человек принимает решение об участии или неучастии в забастовке самостоятельно, но коллективным его можно назвать с такой же вероятностью, как и индивидуальным, из-за того, что реализовано это право может быть только коллективно.
Таким образом, исходя из анализа законодательства Беларуси, России, Украины, Казахстана о забастовке, следует отметить, что оно содержит достаточно много сходных норм.
Тем не менее в законодательстве России, Украины, Казахстана имеется ряд отличительных черт как в части трактовки понятия забастовки, ее признаков, так и в порядке ее объявления и признания незаконной. Забастовка – временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора.
